Sentencia 2010-00052/21337 de mayo 3 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: Nulidad y restablecimiento del derecho

Rad.: 19001-23-31-000-2010-00052-01 (21337)

Demandante: Rosalba Rodríguez Morales

Demandado: DIAN

Tema: Cobro coactivo. Excepciones contra el mandamiento de pago. Falta de título ejecutivo

Consejero Ponente:

Dr. Julio Roberto Piza Rodríguez

Bogotá D.C., tres de mayo de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

1. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante, la Sala se pronunciará sobre la sentencia del 3 de julio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda.

Concretamente, se analizará: (i) si para hacer efectiva la garantía del acuerdo de pago, la administración debía suscribir un contrato de hipoteca sobre el inmueble ofrecido; (ii) si existía título ejecutivo que sirviera de fundamento al procedimiento de cobro coactivo; y (iii) si las medidas cautelares practicadas en el trámite de la concesión de la facilidad de pago, vulneraron el debido proceso.

Se aclara por otra parte que, a pesar de que la demandante solicitó en el recurso de apelación el levantamiento de la condena en costas, la decisión de primera instancia no decretó dicha condena, razón por la cual la Sala se abstendrá de analizar ese cargo contra una decisión que no hace parte de la sentencia del a quo.

2. El fundamento de las alegaciones de la apelante radica en que, a su entender, “el estatuto tributario no señala como título ejecutivo ‘la simple autorización’ o el simple ofrecimiento de ser aceptado un inmueble como prenda o en hipoteca” porque “estas simples peticiones jurídicamente no son respaldo de obligaciones fiscales, no son garantía de obligaciones fiscales [en la medida en que] ambos ofrecimientos debieron ser elevados a escritura pública para adquirir el estatus jurídico de título ejecutivo” (fl. 7).

En ese sentido, considera que el hecho de ofrecer en garantía un bien inmueble no perfecciona la constitución de la garantía, lo cual indirectamente le lleva a plantear que para el caso no habría ningún tipo de título ejecutivo de los previstos en el artículo 828 del ET.

2.1. Respecto de este cargo, observa la Sala que el artículo 814 del ET dispone que, mediante resolución, las autoridades de impuestos nacionales pueden conceder facilidades para el pago de obligaciones tributarias “siempre que el deudor o un tercero a su nombre (…) ofrezca bienes para su embargo y secuestro (…) o cualquiera otra garantía que respalde suficientemente la deuda a satisfacción de la administración” (subrayas añadidas), caso en el cual los bienes voluntariamente ofrecidos quedan afectos a garantizar el cumplimiento de la deuda tributaria respecto de la cual se concede la facilidad de pago, por el simple hecho de que la DIAN otorgue la facilidad mediante acto administrativo motivado.

Así las cosas, la norma no exige que para que se perfeccione la garantía ofrecida deban cumplirse requisitos adicionales a la conjunción del ofrecimiento de la garantía por el deudor o su garante y la aprobación de ella por parte de la administración mediante la resolución en la cual se concede la facilidad de pago. Es decir que, contrario a lo que entiende la demandante, no es necesario que se constituya una hipoteca mediante escritura pública para materializar la garantía ofrecida a la DIAN para el cumplimiento de una deuda tributaria.

Sobre ese particular ya se pronunció esta Sección en sentencia del 4 de abril de 2013 (exp. 18970; C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez), en los siguientes términos, que resulta pertinente reiterar:

(…) la norma en mención exige, para la concesión de la facilidad de pago, en lo atinente a la garantía con bienes, simplemente que el deudor o un tercero “... ofrezca bienes para su embargo y secuestro...” a satisfacción de la administración.

Estos bienes pueden ser embargados y secuestrados antes o simultáneamente con el mandamiento de pago, según lo dictan los artículos 837 del estatuto tributario, o, específicamente para el incumplimiento del acuerdo de pago, se podrá igualmente practicar el embargo, secuestro y remate de los bienes, con el acto administrativo mediante el cual se deja sin efecto la facilidad de pago, de acuerdo con el artículo 814-3 ib.

Las normas legales referidas no exigen requisito adicional o diferencial (sic) cuando se trata de bienes inmuebles, como erróneamente lo plantea el excepcionante. Este se fundamenta para su aserción, en el texto del artículo 12 del Decreto 960 de 1970 que señala:

“Deberán celebrarse por escritura pública todos los actos y contratos de disposición o gravamen de bienes inmuebles y en general aquellos para los cuales la ley exija esta solemnidad”.

Sin embargo, esta norma debe ser entendida en el contexto en que se ubica, es decir, referente al ofrecimiento de un bien para que sea embargado o secuestrado, no al embargo o secuestro en sí mismos. Tal ofrecimiento no constituye un acto de disposición o gravamen de inmuebles y, por tanto, para que se constituyan en garantía, basta con el escrito presentado por el garante. Se advierte que los gravámenes reales sobre bienes inmuebles que exigen para su validez la celebración de escritura pública y su registro en el folio de matrícula inmobiliaria halla su lugar entre derechos como los derechos de usufructo (art. 830 del Código Civil), uso (art. 870 ib.), servidumbres (art. 879 ib.) e hipoteca (art. 2432 ib.), dentro de los cuales no está el ofrecimiento de los bienes en garantía, pues, como se indicó, este no constituye acto de disposición de los inmuebles ofrecidos en garantía.

En este orden de ideas, no es viable adicionar requisitos a los expresa y restrictivamente consagrados en las normas tributarias que regulan el cobro coactivo, a fin de hacer más gravosa la constitución de garantías a favor del fisco.

En el caso bajo estudio, consta en el expediente que la demandante en escrito dirigido a la DIAN el 28 de diciembre de 2004, hizo la siguiente manifestación de forma libre y voluntaria, sin que concurriera ningún vicio de la voluntad (fl. 8 ca):

Nosotros, [sic] Rosa Morales De Rodríguez y Rosalba Rodríguez Morales, mayores de edad e identificadas con las cédulas de ciudadanía (…) respectivamente y expedidas en Popayán, autorizamos a la sociedad Antonio Rodríguez y Cía. S en C para que dé en prenda de garantía a la DIAN para ser hipotecado y secuestrado en [sic] bien inmueble ubicado en […] y con matrícula catastral 120-58389.

Tal ofrecimiento, aunado a lo decidido por la demandada en la Resolución 20040808990126, del 30 de diciembre de 2004, por medio de la cual concedió la facilidad de pago solicitada por la sociedad Antonio Rodríguez y Cía. S en C, tuvo el efecto jurídico de conformar de manera plena una garantía a favor de la Nación y a cargo de la demandante, para afianzar el pago de las obligaciones tributarias autoliquidadas por la sociedad Antonio Rodríguez y Cía. S en C.

Además, se debe tener en cuenta que se señaló en la oferta de garantía hecha por la demandante que el bien inmueble quedaba dispuesto para que fuese secuestrado por la entidad demandada, lo cual dio lugar a que, con fundamento en el artículo 814 del ET, mediante Resolución 8217065-205-2004-092, del 29 de diciembre de 2004, la DIAN, ordenara el embargo del inmueble dado en garantía, medida a la cual nunca se opuso la demandante.

Así, en definitiva, el inmueble ofrecido salió del comercio para servir como garantía del pago de la deuda tributaria de la sociedad Antonio Rodríguez y Cía. S en C. Por tanto, quedó a expensas de que dicha sociedad atendiera completamente el pago de la deuda so pena de que cualquier incumplimiento diera lugar a que se adelantara la ejecución sobre él. Y según está acreditado en el plenario, la sociedad Antonio Rodríguez y Cía. S en C deshonró la facilidad de pago concedida, hecho que no discuten las partes, razón por la cual la DIAN, tras requerir a la sociedad, declaró, mediante la Resolución 20080811000008, del 28 de febrero de 2008, el incumplimiento y pérdida de vigencia de la facilidad de pago otorgada.

2.2. Con relación al cobro coactivo suscitado a continuación, plantea la demandante que la administración debió constituir un título que fuera diferente al escrito que ella elaboró junto con la señora Morales de Rodríguez, por medio del cual dieron en garantía el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 120-58389, toda vez que los únicos títulos que pueden ser objeto de la orden de pago en el procedimiento coactivo son los señalados en el artículo 828 del ET.

Para la Sala, contrario a las aseveraciones de la apelante, en el caso objeto de enjuiciamiento sí existe un título ejecutivo de aquellos que están previstos en el artículo 828 del ET. Puntualmente, se trata del contemplado en el ordinal 4º del artículo, de acuerdo con el cual prestan mérito ejecutivo:

Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la administración que declare el incumplimiento o la exigibilidad de las obligaciones garantizadas.

Es así que, al haber otorgado la demandante una garantía respecto de una deuda tributaria que a la postre se declaró incumplida (circunstancias de hecho que ya fueron analizadas y que son admitidas por ambas partes procesales), adquirió la connotación de título ejecutivo para el cobro coactivo tributario la garantía dada por la demandante y aceptada por la demandada.

Juzga en consecuencia la Sala que son improcedentes los cargos de la demanda reiterados en la apelación, relativos a la falta de título ejecutivo que pudiese servir de fundamento al procedimiento de cobro adelantado contra la garante de la deuda.

3. También censuró la demandante que la DIAN haya practicado desde 2004, cuando fue acordada la facilidad de pago, el embargo del inmueble que garantizaba el cumplimiento de la deuda; pero que el mandamiento de pago para hacer efectiva la garantía solo se haya librado seis años después.

Al respecto, señala la Sala que, aunque el artículo 814-2 del ET no ordena que deban practicarse las medidas cautelares simultáneamente con la aprobación del acuerdo de pago, es lo cierto que el artículo 837 ibídem establece que “Previa o simultáneamente con el mandamiento de pago, el funcionario podrá decretar el embargo y secuestro preventivo de los bienes del deudor que se hayan establecido como de su propiedad” (subraya añadida). Esta potestad resulta compatible con el objeto de la celebración de los acuerdos de pago de las obligaciones tributarias, y por tanto se puede ejercer plenamente en el marco de ellos, habida cuenta de que lo que buscan es dar un plazo para el pago sin que se active el cobro de la deuda que se encuentra incumplida; de manera que la administración, a fin de garantizar que dentro del plazo concedido se efectuará el pago total, puede practicar embargos de los bienes dados en garantía para dejarlos por fuera del comercio y así prevenir insolvencias o levantamientos de bienes de quienes se encuentran vinculados con la deuda, ya sea a título de obligados principales o de garantes.

En el caso debatido, la DIAN través de la Resolución 8217065-252004-092, del 29 de diciembre de 2004, ordenó el embargo del inmueble dado en garantía y, a continuación, mediante la Resolución 20040808990126, del 30 de diciembre de 2004, concedió la facilidad de pago a la sociedad Antonio Rodríguez y Cía. S en C (fl. 13). Esta Judicatura encuentra por tanto que la administración estaba habilitada para decretar el embargo del inmueble dado en garantía para la celebración del acuerdo de pago, con anterioridad a la expedición del mandamiento de pago conforme al artículo 837 del ET.

Agréguese a lo expuesto, que la censura de la demandante en este sentido no concuerda, de modo alguno, con las excepciones al mandamiento de pago establecidas en el artículo 831 del ET; por lo cual, este no es el medio judicial para controvertir el decreto del embargo efectuado mediante la Resolución 8217065-25-2004-092, del 29 de diciembre de 2004. No prospera el cargo.

Por consiguiente se confirmará la decisión de primer grado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia del 3 de julio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Rosalba Rodríguez Morales contra la DIAN.

2. RECONOCER personería para actuar en representación de la DIAN al abogado Pablo Nelson Rodríguez Silva, en los términos del poder que le fue otorgado (fl. 120).

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase».