Sentencia 2010-00054 de febrero 8 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 25000-23-24-000-2010-00054-01

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Recurso de apelación contra la sentencia de 23 de abril de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca

Actora: Aduanas OVIC S. en C. SIA 

Tesis: No se logró desvirtuar la legalidad de la sanción del artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, impuesta por la DIAN a Aduanas OVIC S. en C. SIA, en cuanto se evidenció que, como intermediaria de 152 declaraciones de importación a una empresa de “papel” o ficticia, no facilitó la aprehensión efectiva de dicha mercancía luego de haber sido requerida por la administración de aduanas

Bogotá, D.C., ocho de febrero de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala:

El presente asunto se contrae a establecer la legalidad de las resoluciones 03-064-191-668-2131-00-2155 de 10 de octubre de 2008 y 666 de 23 de enero de 2009, por medio de las cuales, la entidad demandada impuso una sanción a la sociedad Aduanas OVIC S. en C. SIA, en su calidad de intermediaria aduanera de la Sociedad Importadora de Risaralda y Cía. Ltda., y ordenó hacer efectiva la póliza de cumplimiento de disposiciones legales 11-43-101000067, expedida por la Compañía de Seguros del Estado S.A.

La Sala observa que la causa de la sanción mencionada, se debió a que la administración dio cuenta de que la Sociedad Importadora de Risaralda y Cía. Ltda., cuya intermediación aduanera fue realizada por la demandante, se había constituido en forma fraudulenta, razón por la cual, la DIAN canceló el levante de las mercancías nacionalizadas y le ordenó a la SIA, mediante requerimiento ordinario, poner a su disposición dicha carga, orden que la demandante no pudo llevar a cabo, habida cuenta que para la fecha, el importador ya había adquirido la libre disposición de las mencionadas mercancías.

En virtud de lo anterior, la DIAN expidió las resoluciones censuradas, por las cuales le impuso a la actora una multa equivalente al 200% del valor en aduana de la mercancía cuestionada, es decir, de $ 1.244.630.142.06, de conformidad con el artículo 503 del estatuto aduanero y por considerar que Aduanas OVIC S. en C. SIA, actuó en forma negligente al pasar por alto su obligación legal y las directrices contenidas en la Circular 170 de 2002, pues de haber dado cumplimiento a las mismas, habría establecido que existía algún tipo de irregularidad con el importador.

Sin embargo, en el sentir de la demandante, tal sanción no debe recaer sobre ella, pues sí dio cumplimiento a su obligación, en la medida en que le solicitó a la Sociedad Importadora de Risaralda y Cía. Ltda., los documentos que la identificaban, describió correctamente las mercancías, efectuó la clasificación arancelaria pertinente y se liquidaron y pagaron los tributos respectivos; además, el mandato cuestionado, por el cual se le designó como agente de aduana, se circunscribió a los requisitos de ley, por lo que no es dable que se le exijan otros adicionales que no consagra la norma.

Igualmente, considera que la DIAN debió establecer quién era el verdadero responsable y a este imponerle la sanción en discusión, por lo que solicita que en virtud del principio de igualdad, se aplique el análisis de responsabilidad que efectuó la demandada en el caso de Interpuertos & Cía. Ltda. SIA, cuyos antecedentes, si bien los solicitó como prueba documental en su escrito de demanda (fl. 19), le fueron negados por el tribunal a través del auto de 7 de octubre de 2010 (fl. 333) “(...) Tercero (...) por cuanto tal expediente no versa sobre los actores ni los hechos objeto del presente litigio, razón por la cual dicha prueba resulta ineficaz e impertinente de conformidad con lo establecido en el artículo 178 del Código de Procedimiento Civil (...)”, decisión esta contra la cual no se presentó recurso alguno, quedando así en firme; no obstante, de forma extemporánea, cuando ya había vencido el período probatorio (fls. 362 a 363), e incluso, después de fenecido el término para alegar de conclusión y estando en espera para fallo, la actora allegó al proceso la Resolución 03-172-193-601-001126 de 12 de septiembre de 2007 (fls. 385 a 413), por medio de la cual, la DIAN resolvió los recursos de reconsideración interpuestos por la sociedad Interpuertos & Cía. Ltda. SIA a los que se refería en su demanda.

En este orden de ideas, encuentra la Sala que, el caso bajo examen, se contrae a resolver los siguientes cuestionamientos en aras de verificar la legalidad los actos acusados: a) si para imponer la sanción contenida en el artículo 503 del estatuto aduanero, es menester para la administración determinar, en forma previa, la responsabilidad de cada uno de los sujetos que participan en el trámite aduanero, en aras de establecer dicha sanción a cargo del responsable; b) si la obligación de las sociedades de intermediación aduanera, SIA, se circunscribe únicamente a establecer la identidad de su cliente, descripción de mercancía, clasificación arancelaría y liquidación y pago de tributos o si, por el contrario, se dirige a efectuar una labor de control más profunda en su calidad de auxiliar de la administración; c) si la demandante actuó o no con negligencia durante su actuación como intermediario aduanero, verbigracia, la verificación del signatario del mandato otorgado y demás señales que presuntamente evidenciaban alguna irregularidad; y, d), solo en aras de la discusión argumentativa, si es procedente exigir que la DIAN efectúe el mismo análisis de responsabilidad realizado en una actuación similar a la aquí estudiada, con el fin de conservar el principio de igualdad que debe regir en toda actuación administrativa, ello bajo la salvedad anunciada de que no reposa el expediente administrativo de Interpuertos & Cía. Ltda. SIA, invocado por la parte actora, y la Resolución 03-172-193-601-001126 de 12 de septiembre de 2007, se allegó extemporáneamente.

Para resolver el primero de los cuestionamientos, se precisa examinar el artículo 503 del estatuto aduanero, que reza:

“(...) ART. 503.—Sanción a aplicar cuando no sea posible aprehender la mercancía. Cuando no sea posible aprehender la mercancía por haber sido consumida, destruida, transformada o porque no se haya puesto a disposición de la autoridad aduanera, procederá la aplicación de una sanción equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor en aduana de la misma, que se impondrá al importador o declarante, según sea el caso.

También se podrá imponer la sanción prevista en el inciso anterior, al propietario, tenedor o poseedor, o a quien se haya beneficiado con la operación, o a quien tuvo derecho o disposición sobre las mercancías, o a quien de alguna manera intervino en dicha operación, salvo que se trate de un adquirente con factura de compraventa de los bienes expedida con todos los requisitos legales. Si se trata de un comerciante, la operación deberá estar debidamente registrada en su contabilidad.

En aquellos casos en que no se cuente con elementos suficientes para determinar el valor en aduana de la mercancía que no se haya podido aprehender, para el cálculo de la sanción mencionada se tomará como base el valor comercial, disminuido en el monto de los elementos extraños al valor en aduana, tales como el porcentaje de los tributos aduaneros que correspondan a dicha clase de mercancía.

La imposición de la sanción prevista en este artículo no subsana la situación irregular en que se encuentre la mercancía, y en consecuencia, la autoridad aduanera podrá disponer en cualquier tiempo su aprehensión y decomiso (...)” (subrayas y negrillas fuera del texto).

En virtud de lo anterior, encuentra la Sala que la norma no le impone a la administración la carga de determinar la responsabilidad de cada uno de los sujetos que participan en el trámite aduanero en aras de graduar la pena o sancionar únicamente al “culpable”; por el contrario, consagra la posibilidad de aplicar la misma sanción a cada uno de los individuos intervinientes en la operación por la cual se requirieron las mercancías que no fueron puestas a su disposición dentro del término otorgado. Lo anterior, por cuanto el espíritu de la norma no es otro que el de sancionar en forma contundente delitos como el contrabando, lavado de activos y la evasión de impuestos, que afectan en gran medida el patrimonio y el progreso del país.

Así lo señaló esta corporación, en sentencia de 20 de junio de 2012, Expediente 2008-00171-01(7), en la que se precisó, lo siguiente:

“(...) Sobre la aplicación de la sanción objeto de la controversia, la jurisprudencia de la Sala ha señalado que(8):

Resulta oportuno destacar que cuando el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, dispone que cuando no sea posible la aprehensión o decomiso de la mercancía la sanción a imponer será la de una multa equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor en aduana de la mercancía, no se está hablando propiamente de ‘obligaciones aduaneras’, sino de las ‘sanciones aduaneras’ derivadas del incumplimiento de tales obligaciones.

Para esta corporación resulta claro que el precepto legal en cita consagra la posibilidad de aplicar individualmente esa misma multa a los distintos sujetos intervinientes en la respectiva operación de contrabando, pues en últimas, al establecer esa sanción pecuniaria, el legislador, antes que buscar el recaudo efectivo de los tributos aduaneros dejados de cancelar, lo que está haciendo realmente es dosificar la pena, buscando reprimir drásticamente la evasión y el contrabando, tomando en cuenta su incidencia negativa en la economía nacional y en el desarrollo del país.

Por lo anterior, se impone la reiteración de los criterios consignados en la sentencia proferida el 13 de diciembre 2005, Rad. 1998-06303, M.P. Camilo Arciniegas Andrade, en donde el Consejo de Estado expresó: 

Acertó el a quo en sostener que el transportador no puede exonerarse alegando que el propietario de la mercancía no ha sido vinculado a la actuación. En reiterada jurisprudencia esta Sala ha sostenido que las responsabilidades de los sujetos de obligaciones aduaneras son personales e independientes.

Así las cosas, la Sala encuentra acertada la sanción aplicada por la DIAN ante la imposibilidad de aprehender la mercancía que se encontraba en situación de ilegalidad en el territorio aduanero, por lo que no puede alegar la demandante, a su favor, el hecho de que la mercancía haya obtenido su levante y esta a su vez haya quedado a libre disposición del importador, pues la norma no contempla ningún eximente de responsabilidad y, por el contrario, incluye dentro de los eventos de imposibilidad de aprehensión haber sido la mercancía “consumida, destruida o transformada” (...)” (negrillas y subrayas por fuera del texto).

Al analizar los antecedentes administrativos que dieron origen a las resoluciones 03-064-191-668-2131-00-2155 de 10 de octubre de 2008 y 666 de 23 de enero de 2009, expedidas por la DIAN, se observa que esta impuso la sanción en cuestión, por cuanto una vez cancelada la orden de levante de las mercancías traídas al país por la Sociedad Importadora de Risaralda y Cía. Ltda., se le solicitó a la actora, en su calidad de SIA, poner a disposición de la DIAN dicha carga, dado que se había determinado que la citada sociedad importadora era ilegal, ante su constitución fraudulenta.

Sin embargo, como Aduanas OVIC S. en C. SIA no pudo dar cumplimiento al citado requerimiento, la entidad demandada la sancionó a través de los actos acusados, al haber participado en calidad de sociedad de intermediación aduanera, es decir, que la actora intervino en la importación de la mercancía de la sociedad que resultó ilegal, para lo cual recibió, además, la respectiva contraprestación económica por su labor como auxiliar aduanero y facilitador del referido trámite, es decir, que también se benefició de dicha operación aduanera, pues, pese a su ilegalidad, esta fue la causa de su retribución.

Comoquiera que la responsabilidad en el procedimiento aduanero es individual, los intervinientes responden en igual medida y, en este caso, la actora intervino como agente aduanero y beneficiaria de la operación, calidades estas que en ningún momento se pusieron en duda y que ha sido corroborada en los antecedentes administrativos allegados al expediente, haciéndola sujeto pasivo de la sanción consagrada en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999.

En cuanto al segundo cuestionamiento, encuentra la Sala que de conformidad con lo establecido en el Decreto 2685 de 1999, la función de las SIA no se circunscribe únicamente a establecer la identidad de su cliente, descripción de la mercancía, clasificación arancelaría y liquidación y pago de tributos, por el contrario, se dirige a efectuar una labor de control complementario de la autoridad aduanera, en el entendido de garantizar que el desarrollo de las operaciones de comercio exterior se realicen en forma lícita.

Así pues, el Decreto 2685 de 1999 (art. 12 y ss.) es claro en establecer, que tales sociedades cumplen una actividad auxiliar de la función pública, pues tienen el deber de colaborar con las autoridades en la “(...) recta y cumplida aplicación de las normas legales relacionadas con el comercio exterior, para el adecuado desarrollo de los regímenes aduaneros y demás procedimientos y actividades derivados de los mismos (...)”(9) (negrillas fuera del texto).

Acerca de sus obligaciones, el artículo 22 del mismo compendio establece que, tales sociedades, son responsables administrativamente por la exactitud y veracidad de la información contenida en los documentos que suscriban ante la DIAN; así mismo, consagra, que las SIA deben, entre otras, responder directamente por las multas o sanciones pecuniarias que se deriven de las actuaciones que realicen como declarantes autorizados.

Frente a la tercera pregunta, referente a si la demandante actuó o no con negligencia en su calidad de SIA, observa la Sala que en el caso bajo examen, y de acuerdo con las obligaciones legales mencionadas en párrafos precedentes, es evidente la responsabilidad que tuvo Aduanas OVIC S. en C. SIA, ante la nacionalización ilegal de las mercancías traídas al país por parte de la Sociedad Importadora de Risaralda y Cía. Ltda., pues no desplegó una revisión exhaustiva para determinar la veracidad de la información allegada por la importadora y no mostró preocupación alguna por obtener un conocimiento cualificado y suficiente de la existencia material y probidad de su cliente.

Incluso, desatendió las señales de alerta producidas en el desarrollo de sus gestiones de intermediación, lo cual denota negligencia en el cumplimiento de sus obligaciones legales y, por ende, la hace acreedora de la sanción establecida en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999 que, por drástica que parezca, atiende al tenor literal equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor en aduana de la mercancía involucrada y está acorde con las especiales y delicadas funciones asumidas por las SIA.

Al respecto, esta corporación, en sentencia de 3 de julio de 2014(10), señaló:

“(...) iii) En relación con la obligación que se resalta (D. 2685/99, arts. 22 y 26, lit. c)), es pertinente anotar que la información de la declaración de importación a que ella se refiere involucra la que tiene que ver con la identificación del importador, esto es, de la persona a cuya cuenta se hace la declaración.

El cumplimiento de este deber, en cuanto hace a este aspecto específico (identificación del importador), debe entenderse ligado como en todos los demás deberes al propósito fundamental que tiene la intermediación aduanera, que no es otro que colaborar con las autoridades aduaneras en la recta y cumplida aplicación de las normas legales relacionadas con el comercio exterior, para el adecuado desarrollo de los regímenes aduaneros y demás procedimientos o actividades derivados de los mismos. Para el logro de este cometido, lógicamente, resulta necesario la aplicación de medidas de control que eviten prácticas relacionadas con el lavado de activos, el contrabando, la evasión y cualquier otra conducta irregular que atente contra dichas normas, siendo una de ellas la relacionada con la verificación de la existencia del importador.

En tal sentido, la responsabilidad por la veracidad y exactitud sobre los datos del importador consignados en la declaración de importación no se debe limitar a la indicación del nombre de aquel en dicho documento sino que debe comprender la verificación de la existencia legal de dicha persona, a partir del conocimiento que la agencia de aduanas tenga de él.

Precisamente, con el fin de prevenir y controlar el lavado de activos, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en uso de sus facultades legales, expidió la Circular 170 de 2002, en la cual estableció como mecanismo para alcanzar tales objetivos el que denominó “Conocimiento del cliente”. En el numeral 5.2 de este acto se consagra dicho mecanismo en los siguientes términos:

“5.2. Conocimiento del cliente. Las personas o empresas que presten servicios inherentes o relacionados con operaciones de comercio exterior o cambiarias tienen el deber de establecer mecanismos de control orientados a seleccionar y conocer a sus clientes, ya sean estos habituales u ocasionales, identificarlos y tener conocimiento de sus actividades económicas en aras de establecer la coherencia entre estas y las operaciones de comercio exterior que realizan. Lo anterior considerando las características de los diferentes servicios o productos que ofrezcan.

Por lo expuesto, es necesario indagar acerca de datos personales, comerciales y financieros relevantes que permitan establecer quién es, qué hace y a qué se dedica en realidad. Todos estos datos deben verificarse, estar documentados y actualizarse”.

Agrega esta disposición en su numeral 5.2.1 que los auxiliares de la función aduanera (entre quienes se encuentran las sociedades de intermediación aduanera) deberán diseñar y mantener actualizado dentro de sus archivos e información comercial un “formato de identificación del cliente”, que contendrá como mínimo la siguiente información:

“Nombres y apellidos o razón social del cliente;

Número del documento de identificación o NIT;

Domicilio y residencia;

Nombres, apellidos, identificación de los socios y representantes legales;

Cuando se trate de sociedades anónimas, nombre, identificación y dirección de representantes legales;

Actividad económica;

Capital social registrado;

Número de declaración de importación y exportación tramitada al cliente, descripción resumida de las mercancías objeto de trámite;

El origen de los recursos y forma de pago de las operaciones de comercio exterior identificando el medio e individualizando el instrumento de pago, entidad financiera emisora o pagadora, ciudad donde está localizada;

Nombre, identificación y dirección de las personas o empresas beneficiarias de las operaciones de comercio exterior”.

En este acto con el objeto de dotar a los auxiliares de la función pública aduanera y demás usuarios a quienes se dirigió la Circular 170 del 2002 de herramientas para poder cumplir con la obligación antes transcrita, se establecieron en su anexo 1 unas “señales de alerta aduaneras” que deben llamar la atención al usuario por constituir un indicio que permite detectar la realización de una operación inusual o sospechosa de estar vinculadas a operaciones de lavado de activos, entre las que se destacan las siguientes:

“Importaciones realizadas por personas naturales o jurídicas sin trayectoria en la actividad comercial del producto importado.

Importaciones por valores superiores frente al capital con el cual fue constituida la empresa, especialmente si se trata de empresas con poco tiempo de creación” (...)” (negrillas y subrayas por fuera de texto).

Resulta evidente que Aduanas OVIC S. en C. SIA, no solo pasó por alto las obligaciones establecidas en la norma, sino que no adelantó las averiguaciones exhaustivas para verificar la información allegada por la importadora, no se preocupó por obtener un conocimiento cualificado y suficiente de la existencia material y probidad de su cliente, y no tuvo en cuenta las señales de alerta previstas en la mencionada Circular 170 de 2002, a que se hizo alusión ampliamente en el escrito de contestación de la demanda que quedó reseñado ab initio de estas consideraciones, pues de haberlo hecho, habría observado que existían graves y protuberantes irregularidades con la Sociedad Importadora de Risaralda y Cía. Ltda., lo que demuestra la falta de control que debió ejercer en su calidad de auxiliar de la actividad aduanera.

Se pusieron en manos de Aduanas OVIC S. en C. SIA, todas las gestiones concernientes a la nacionalización, pago y consecuente legalización de las mercancías importadas, lo que significa que era la persona del intermediario y no la del importador, la que estaba a cargo de obtener las autorizaciones de levante que finalmente fueron canceladas, siendo válido y proporcionado que la DIAN exigiera, de la actora, el cumplimiento de las normas aduaneras sobre las cuales dicha sociedad tenía responsabilidad en calidad de auxiliar de la administración en esta materia.

Dentro del régimen de importación, las responsabilidades se derivan por razones de intervención de la persona o sujeto aduanero en el proceso de importación, de modo que el importador, en principio, debe responder en cualquier circunstancia por las obligaciones que le han sido atribuidas, como el pago efectivo de los tributos, y las SIA por faltas administrativas en que incurra y las multas o sanciones que con su intervención se produzcan o generen.

La vinculación de Aduanas OVIC S. en C. SIA en su calidad de declarante y auxiliar de la función pública aduanera, adquiere mayor relevancia, así como su responsabilidad en el proceso de importación, puesto que la razón de la cancelación de la autorización de levante fue la defraudación en la constitución de la sociedad importadora, es decir, la persona jurídica que en principio tenía la responsabilidad sobre la obligación aduanera pero que materialmente no se puede vincular a investigación alguna por parte del organismo de control en tanto no existe.

La Circular Externa 170 de 2002, expedida por la DIAN para la prevención y control del lavado de activos, indica el procedimiento que deben seguir los usuarios del servicio aduanero y cambiario con el objeto de detectar, controlar y reportar operaciones sospechosas que puedan estar vinculadas con el lavado de activos. Esa circular establece las pautas para el conocimiento de su cliente; asimismo, consagró el deber para las SIA de adoptar mecanismos para seleccionar e identificar a sus clientes, resultando necesario indagar acerca de datos personales, comerciales y financieros que permitan determinar quién es realmente, datos que también deben verificarse y actualizarse.

Tal como lo manifestó la DIAN y se probó en el proceso, el monto de las mercancías importadas en el asunto objeto de controversia, asciende a los $ 622.315.071,03, lo cual desborda notoriamente la capacidad financiera que se podía derivar del monto del capital de la importadora, apenas de $ 20.000.000, y que debió haber levantado serias y fundadas sospechas por parte de Aduanas OVIC S. en C. SIA, así como debió haberla impulsado a la ejecución de mayores y necesarios controles en la actividad que estaba adelantando, dado el carácter altamente indudable de los signos y hechos de alerta manifiestos que comportaban tales circunstancias, sobre todo, en un contexto social como el nacional, en el que las actividades comerciales de importación y exportación de bienes y servicios, son especialmente abusadas por actores ilegales en medio de la comisión de actividades ilícitas, lo que exige un mayor nivel de diligencia, atención y precaución por parte de las empresas que se dedican a facilitar e intermediar esos trámites.

La sociedad de intermediación aduanera, como se vio, es uno de los diversos sujetos que intervienen en las actuaciones aduaneras y como tal, tienen, in genere, la obligación de mantener la pulcritud en las negociaciones que le son confiadas, debido al impacto de esas transacciones con carácter internacional en la economía nacional, motivo por el cual su actuación no se limita simplemente a la verificación abstracta de las exigencias implícitas generadoras de faltas, previstas en el artículo 485 del estatuto aduanero, sino también a la cautela en la determinación del origen del cliente a quien se le realizará la frágil gestión encomendada, precisamente por las consecuencias que se deriva de la actuación.

Esta exigencia no se puede considerar como una vulneración a los principios de la buena fe ni de la confianza legítima, dado que en el sub examine, la actora en su condición de SIA, auxiliar de la administración y garante de las normas en esta materia:

(i) No desplegó una revisión exhaustiva para determinar la veracidad de la información allegada por la importadora y no mostró preocupación alguna por obtener un conocimiento cualificado y suficiente de la existencia material y probidad de su cliente;

(ii) No adelantó oportunas y eficaces labores, con mayor diligencia y cuidado, tendientes a aclarar puntos oscuros en la procedencia y trámite final de las operaciones de importación, luego de surgir las señales de alerta mencionadas que apuntaban a la presencia de una empresa fachada o de papel, tal como lo confirmó la justicia penal;

(ii)(sic) y, a partir de dicha omisión, haya obstruido o no haya posibilitado la aprehensión efectiva de la mercancía referida, habiendo estado en una posición inmejorable y privilegiada dentro del proceso de la importación para distinguir las respectivas señales de alertas y actuar de inmediato.

Debido a la prestación de su servicio de índole personal, su cercanía permanente con el cliente, el manejo de su información exclusiva y todo aquello que la cotidianeidad comercial con la Sociedad Importadora de Risaralda y Cía. Ltda. le otorgó antes, durante y después de la realización de 152 declaraciones de importación objeto de sanción, es palpable que Aduanas OVIC S. en C. SIA sí estuvo en capacidad de advertir las señales de alerta definidas en la Circular Externa 170 de 2002 sobre prevención y control de lavado de activos.

De manera adecuada y razonable, se le endilgó a la actora una responsabilidad administrativa y no por la comisión de una infracción penal, sino única y, exclusivamente, por la imposibilidad de aprehender unas mercancías que habían quedado en el país en situación de ilegalidad ante la cancelación de sus autorizaciones de levante, respecto de las cuales para su internación en el país, la actora asumió la intermediación aduanera.

Se recuerda, que la sanción que se demanda, se fundó en la imposibilidad de aprehender las mercancías que estaban en situación de ilegalidad en el territorio nacional, por lo cual la discusión planteada sobre el incumplimiento de la identificación del importador, a partir del simple cotejo formal exigido en las normas, no tiene la potencialidad de desvirtuar los fundamentos de la decisión tomada por la DIAN, pues es necesario tener presente que, si bien la cancelación posterior de las autorizaciones de levante tuvo por causa el fraude evidenciado en la constitución de la sociedad importadora y en la suplantación de personas, el fin perseguido por la entidad, de aprehender las mercancías en situación de ilegalidad, no se pudo llevar a cabo debido a las circunstancias atrás advertidas, endilgables a Aduanas OVIC S. en C. SIA.

No se puede considerar quebrantado el principio de justicia por la imposición de una sanción a uno de los sujetos responsables de la obligación aduanera, como en este caso la SIA, pues la DIAN lo que realizó fue la materialización de las normas del régimen aduanero, normas que el propio principio de justicia exige que se cumplan para el válido ingreso y salida de mercancías del país.

Si bien es cierto que, prima facie, quien debe responder por las sanciones administrativas a raíz de los actos ilícitos es el importador, en este caso la Sociedad Importadora de Risaralda y Cía. Ltda., también lo es que la hermenéutica del artículo 503 del estatuto aduanero, busca reprimir conductas como las que ocupa la atención de la Sala, en la que se involucra y responsabiliza a todos los sujetos que tercian en la actuación aduanera, previsto en el artículo tercero del estatuto aduanero —el importador, el exportador, el propietario, el poseedor o el tenedor de la mercancía, de las obligaciones que se deriven por su intervención, el transportador, el agente de carga internacional, el depositario, intermediario y el declarante—, quienes forman parte inescindible del engranaje legal y jurisprudencial que se ha construido para mantener ese sector de la economía, ajeno precisamente a la comisión de conductas contravencionales y/o delictuales en los mercados internacionales y operaciones de comercio exterior del país.

Existió un hecho previo que fue la ilegal constitución de la Sociedad Importadora de Risaralda y Cía. Ltda. por la suplantación de las personas que la integraban y fungían como representantes legales, que produjo una situación de ilegalidad para sus mercancías importadas ante la cancelación de las autorizaciones de levante que previamente habían sido concedidas, por lo que el procedimiento que culminó con los actos administrativos que ahora se demandan, se inició ante la imposibilidad de la entidad aduanera de aprehender las mercancías, fundamentado, única y exclusivamente, en ese artículo 503 del estatuto aduanero, que establece la sanción del 200% del valor de la mercancía en aduanas para ese tipo de supuestos.

Para la Sala no está de más reiterar que, aunque durante el proceso de nacionalización, las mercancías nunca entran al dominio de la SIA y, lo que ellas realizan es el control y revisión para efectos de presentar las declaraciones de importación ante la autoridad aduanera hasta que se produzca la autorización del levante, se debe advertir que este no es un presupuesto fundamental para la aplicación del artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, debido a que, como el proceso de nacionalización es complejo y en este participan diferentes agentes que pueden ser incluso objeto de control posterior, como lo fue este caso, se puede requerir a los diferentes individuos responsables de la obligación aduanera, con independencia de que estos tengan o no la calidad de propietarios, dependiendo de si estaban en capacidad o no de distinguir las señales de alertas antes explicadas.

Finalmente, respecto del último cuestionamiento planteado, la Sala vislumbra que no es procedente que a través del proceso de la referencia, se entre a examinar si la DIAN aplicó al presente caso el mismo análisis legal de responsabilidad efectuado en otra actuación administrativa, pues la función del juzgador dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se circunscribe a verificar la legalidad de los actos administrativos acusados mas no a comparar que su fundamentación sea igual o similar a la de otros expedidos por la misma autoridad administrativa; pero además, como quedó demostrado, en el presente caso tales actos surgieron conforme a derecho, sin que sea dable oponérsele otro tipo de decisiones administrativas.

Y en el evento de que la administración hubiera cometido un yerro en el análisis de otra actuación administrativa, ello no implica que deba persistir en el error en las restantes actuaciones que adelante, ni mucho menos que ello, per se, implique exonerar de responsabilidad a quien en determinado proceso se le haya demostrado haber incurrido en las conductas que dieron lugar a la sanción impuesta.

No se puede precisar que en el presente caso se haya violado el derecho a la igualdad por la razón adicional de que las decisiones expedidas por la administración no tienen el carácter de precedente que trata la actora de otorgarles, así las circunstancias resulten similares, pero más aún porque la interpretación y aplicación dadas por la entidad demandada al artículo 503 del estatuto aduanero se ajustan al contenido del mismo y a los principios que rigen los procedimientos aduaneros.

En este orden de ideas, la Sala confirmará la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 23 de abril de 2012, proferida por la Sección Primera, Subsección C en Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con las razones expresadas en la parte motiva de esta providencia.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 8 de febrero de 2018».

(7) Actora: Aducoin SIA Ltda., demandada: DIAN, C.P. María Elizabeth García González.

(8) Sentencia de 16 de septiembre de 2010. Expediente 2004-00081, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

(9) Artículo 13 del estatuto aduanero.

(10) Expediente 2009 00253 01, actora: Aduanas OVIC S. en C. SIA y C.P. Guillermo Vargas Ayala.