Sentencia 2010-00056 de marzo 15 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Julio Roberto Piza Rodríguez

Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil dieciocho (2018).

Ref.: Nulidad y restablecimiento del derecho

Rad.: 25002-32-27-000-2010-00056-02 (20589)

Demandante: Ecopetrol S. A.

Demandado: Cámara de Comercio de Bogotá. Departamento de Cundinamarca

Tema: Impuesto de registro

Sentencia segunda instancia

EXTRACTOS: «CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La Sala resuelve los recursos de apelación interpuestos por Ecopetrol y la Cámara de Comercio de Bogotá, contra la sentencia del 23 de agosto de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que declaró la nulidad parcial de del oficio Nº 35750, del 11 de agosto de 2009, y de la Resolución 241, del 20 de noviembre de 2009, que dieron respuesta a la solicitud formulada por la actora en escrito del 27 de julio de 2009.

Teniendo en cuenta que tanto la parte demandante como una de las demandadas recurren en apelación la sentencia de primera instancia, la Sala podrá resolver sobre todos los aspectos sin limitaciones, de conformidad con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil. En ese contexto, se debate en el plenario si los actos administrativos enjuiciados reúnen las características de definir de fondo la situación jurídica que la parte actora desarrolla en el concepto de violación; es decir: (i) falta de competencia de la Sección Cuarta, para resolver las pretensiones de la demanda de Ecopetrol (ii) si el escrito de petición del 27 de julio de 2009 que originó la actuación administrativa combatida, cuestionó la calidad de sujeto pasivo de Ecopetrol, en relación con el mentado impuesto de registro; (iii) se establecerá en qué consistió la petición de la actora mediante el escrito del 27 de julio de 2009, radicado ante la Cámara de Comercio de Bogotá; (iv) si existe consonancia entre lo discutido en la sede administrativa, el contenido de los actos demandados, el concepto de violación y las pretensiones del escrito de demanda presentada por Ecopetrol; y (v) se verificará si la demandante pagó el prenotado impuesto de registro, si solicitó su devolución y si existe proceso judicial contra los actos administrativos de devolución.

2. En criterio de la Cámara de Comercio de Bogotá, existe una falta de jurisdicción de la Sección Cuarta para resolver sobre la legalidad de los actos administrativos enjuiciados, en la medida en que las pretensiones de la actora están referidas a si procede el registro de la certificación del revisor fiscal de Ecopetrol, asunto que no tiene naturaleza tributaria así que debería dirimirse por la Sección Primera.

Al respecto, esta judicatura aclara que la jurisdicción, como potestad para impartir justicia, consiste en el ejercicio de una función pública atribuida entre otros servidores públicos, a los funcionarios de la Rama Judicial conforme a los artículos 116 constitucional y 12 de la Ley 270 de 1996. En este contexto, la jurisdicción no se fracciona, pues es indivisible con la investidura legal de quien imparte de justicia. En cambio, la competencia resulta ser la distribución de las funciones en aras de organizar la prestación del mencionado servicio público, de modo que, en el caso analizado, la excepción formulada por la apoderada de la Cámara de Comercio de Bogotá se acompasa con una eventual falta de competencia, que no de jurisdicción.

Ahora bien, en virtud del artículo 236 de la Carta y del artículo 36 de la Ley 270 de 1996, en el Consejo de Estado la jurisdicción de lo contencioso administrativo está dividida en secciones especializadas. Tal organización también ha operado en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca conforme al artículo 14 del Decreto 2288 de 1989 y, posteriormente, dicha división fue incorporada a los juzgados administrativos del circuito judicial de Bogotá mediante el Acuerdo PSAA06-3345, del 13 de marzo de 2006.(1)

Luego, la organización y distribución de asuntos en secciones especializadas no corresponde a una asignación de competencia funcional, sino a una forma de especializar las decisiones en prevalencia de la economía y celeridad procesal. Es por ello, que el trámite de los procesos por parte de una sección diferente a la que le haya sido distribuida la naturaleza del asunto, no acarrea nulidad.

Al efecto, la competencia estará circunscrita al factor objetivo (naturaleza y cuantía), subjetivo (calidad de las partes procesales), funcional (doble instancia), territorial (lugar jurisdiccional en que se puede promover la demanda); de manera que en la jurisdicción contencioso-administrativa los jueces en su sentido general, son competentes para dirimir cualquier asunto siempre que se respeten las anteriores competencias.

En el caso analizado, se observa prima facie que los cargos de nulidad versan sobre el impuesto de registro por la solicitud de inscripción del certificado del revisor fiscal de Ecopetrol, de manera que este asunto es tributario. Con todo, se insiste en que aun cuando este no fuere tributario, ello no conllevaría a la nulidad por falta de competencia. Por consiguiente, se declara no probada la excepción formulada por la Cámara de Comercio de Bogotá.

3. Pasando al análisis de los cargos de la demanda, en primer lugar se pone de presente que el artículo 4º del Decreto 01 de 1984, vigente para la época de los hechos, disponía sobre el inicio de las actuaciones administrativas lo siguiente:

ART. 4º—Las actuaciones administrativas podrán iniciarse:

1. Por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés general.

2. Por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés particular.

3. Por quienes obren en cumplimiento de una obligación o deber legal.

4. Por las autoridades, oficiosamente.

Así, la finalidad de la actuación administrativa consiste en el pronunciamiento de la Administración, mediante acto administrativo definitivo en los términos del artículo 59 ibidem, una vez sean agotadas las etapas previstas en la ley y las que resulten necesarias según el caso.

Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Sección señaló en sentencia del 31 de mayo de 2010, expediente 17858, que:

El acto administrativo, como una de las formas de expresión de la voluntad de la administración, ha sido definido fundamentalmente por la doctrina y la jurisprudencia, como toda declaración de voluntad de cualquier autoridad administrativa en ejercicio de una función de igual naturaleza, cuya finalidad es producir efectos jurídicos, ya sea creando, modificando o extinguiendo una situación jurídica, para la satisfacción de un interés de carácter general o particular de los miembros integrantes de nuestro Estado (...). Teniendo en cuenta la anterior definición, es de suma importancia la clasificación, en líneas generales, que se ha efectuado sobre el acto administrativo, toda vez que atendiendo al alcance de la decisión, puede ser denominado de trámite o definitivo, y si se mira el destinatario, puede ser un acto general o particular (...)

En dicho contexto, los actos administrativos de trámite no resuelven de fondo la situación jurídica que sea discutida en la sede administrativa, como sí lo hace el acto definitivo que creará, modificará, extinguirá un derecho u obligación. Este presupuesto para tramitar la demanda judicial ha sido reiterado en providencias de esta Sección, como en el Auto del ocho de noviembre de 2017, expediente 05001-23-33-000-2016-01233-01 (22760), en el que se aclaró:

El acto definitivo particular es el que comúnmente crea, modifica o extingue una situación jurídica, con efectos vinculantes para el particular y para la propia administración. En oposición, los actos de trámite son simples actos de la administración, generalmente con un efecto pasajero, que no deciden ni ponen fin a la actuación administrativa, sino que sirven de instrumento para ayudar a formar y adoptar la decisión definitiva. En efecto, la Sala ha precisado que no todo lo que la administración dice o hace se traduce en un acto administrativo demandable, de ahí que se hable de los actos de la administración para diferenciarlos de los actos administrativos propiamente dichos, que sí son pasibles de control judicial. Por excepción, se pueden demandar los actos administrativos de trámite que impiden continuar con la actuación administrativa. Esto es, aquellos actos que pueden tornarse definitivos, en cuanto impiden continuar con la actuación, así no decidan de fondo la cuestión. (...)

En el caso analizado, se constata que Ecopetrol inició varias actuaciones administrativas mediante el ejercicio del derecho de petición; sin embargo, es objeto de demanda la actuación administrativa iniciada a través del escrito del 27 de julio de 2009, radicado ante la Cámara de Comercio de Bogotá. Particularmente, se sintetizan los escritos de petición y su contenido, así como los actos que fueron expedidos por la demandada, así:

Escritos de petición (fecha)Objeto de solicitudRespuesta de la administración
12 de marzo de 2008 (fls. 99 a 103, cdno. 1).Con ocasión del registro ante la Cámara de Comercio de Bogotá del aumento en el capital suscrito de la sociedad Ecopetrol S. A., hemos sido informados el día de ayer que la certificación expedida por la firma Ernst & Young (...) no ha sido registrada hasta tanto (...) que acredite y/o pague por concepto de impuesto de registro, el cual se liquida teniendo en cuenta el monto total aumentado (...)
En relación con el pago del citado impuesto de registro a cargo de la sociedad Ecopetrol S. A., consideramos que no se causa tal impuesto con ocasión del aumento de capital social de nuestra Empresa (...).
Por lo expuesto y para efectos de la liquidación de Impuesto de Registro del acto aquí analizado, agradecemos atender los argumentos planteados en esta comunicación con el fin de proceder al registro correspondiente.
Oficio del 15 de septiembre de 2008 (fl. 480, cdno. 2).
La CCB en respuesta al escrito, comunica a la demandante el concepto que emitió la Gobernación del departamento de Cundinamarca, en torno a la solicitud de la actora (fls. 474 a 479).
En dicho concepto se verificó que la demandante era sujeto pasivo del impuesto de registro.

10 de octubre de 2008 (fls. 112 a 121).En atención a la comunicación de la Secretaría de Hacienda de la Gobernación de Cundinamarca emitida el 20 de agosto de 2008, en la cual concluye que la inscripción del certificado expedido por revisor fiscal para informar sobre el aumento de capital suscrito de Ecopetrol S.A. con ocasión de su transformación de sociedad pública por acciones a sociedad de economía mixta, está sujeto a impuesto de registro, nos permitimos manifestarle que basados en la legislación aplicable a entidades del carácter de Ecopetrol, no proceden los argumentos presentados por el ente territorial (...)(fls. 488 a 490, cdno. 2). Oficio Nº 08053063, del 30 de diciembre de 2008. Como es de su conocimiento en concepto de 20 de octubre de 2008 suscrito por el secretario de hacienda y el director de rentas, la Gobernación de Cundinamarca, en referencia al impuesto de registro que se causa por la inscripción del certificado del revisor fiscal de Ecopetrol S.A. (...) señaló expresamente que la Cámara de Comercio de Bogotá deberá registrar el acto gravado con el tributo, (...) previo al pago de los valores resultantes de la liquidación del impuesto de registro (...).
Se concluye de lo anterior que la Cámara de Comercio de Bogotá debe atender al concepto (...) y en consecuencia procederá a la inscripción del certificado del revisor fiscal por el cual se informa del aumento del capital suscrito de Ecopetrol S.A. una vez se proceda al pago del impuesto de registro correspondiente en cualquiera de nuestras sedes.
7 de enero de 2009, (fls. 123 a 129, cdno. 1). Dirigido al departamento de Cundinamarca.Conforme a lo expuesto y con base en los argumentos que expondremos nuevamente, solicitamos se proceda a ordenar a la Cámara de Comercio de Bogotá que realice la inscripción del certificado expedido por el revisor fiscal de Ecopetrol S.A. en el que informa del aumento de capital suscrito generado por la transformación de la empresa, acto que no está gravado con impuesto de registro.(fls. 131 a 137, cdno. 1). Oficio Nº 1-2009-14511, del 19 de febrero de 2009.
Con referencia a la inquietud planteada, la Administración Departamental considera que no existe legislación concreta a tributos territoriales que para el caso en estudio, sustente, la exención de Ecopetrol S.A., para el pago del 100% del impuesto de registro, respecto del certificado del revisor fiscal en el cual se informa el aumento de capital suscrito. (...) En este orden de ideas, la Cámara de Comercio de Bogotá deberá registrar el acto gravado con el tributo, consistente en el acto de aumento de capital suscrito de la empresa Ecopetrol S.A., previo al pago de los valores resultantes de la liquidación del Impuesto de Registro, cuya base gravable este constituida por el 50% del valor incorporado en el documento que contiene el acto (...).
13 de marzo de 2009 (fls. 139 a 146, cdno. 1). Dirigido al departamento de Cundinamarca.De conformidad con las consideraciones expuestas por la Gobernación de Cundinamarca en comunicación recibida en esta empresa el 19 de febrero de 2009, en la cual concluye que ‘la Cámara de Comercio de Bogotá deberá registrar el acto gravado con el tributo, consistente en el acto de aumento de capital suscrito de la empresa Ecopetrol S.A., previo el pago de los valores resultantes de la liquidación del impuesto de registro (...)’, y en atención a lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política, relativo al debido proceso en las actuaciones administrativas, solicitamos se sirva emitir acto administrativo de liquidación oficial del impuesto de registro al que usted alude, con el ánimo de controvertir oficialmente sus determinaciones y ejercer el derecho de defensa que le corresponde a Ecopetrol S.A.(fls. 148 a 152, cdno. 1). Oficio 1-2009-48779, del 29 de mayo de 2009. De conformidad con la Normatividad que regula la materia en estudio, la Administración considera que no es posible acceder a su solicitud, entendiendo que el Impuesto aludido debe generarse y causarse simultáneamente, constituyendo la solicitud de inscripción, la liquidación (facturación) y el pago como prerrequisito al acto de inscripción o registro por parte de la Cámara de Comercio de Bogotá.
27 de julio de 2009 (fls. 154 a 159). Dirigido a Cámara de Comercio de Bogotá.(...) solicito amablemente se sirva ordenar a quien corresponda, proceder a efectuar la liquidación del impuesto de registro al que alude la Gobernación de Cundinamarca, por la inscripción de la certificación expedida por Ernst & Young Audit Ltda., en la que consta la transformación de Ecopetrol S.A. en sociedad de economía mixta a través del proceso de democratización accionaria y consecuente aumento de capital suscrito de la sociedad mixta a través del proceso de democratización accionaria y consecuente aumento de capital suscrito de la sociedad.
(...) La Cámara de Comercio de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca ha insistido en que Ecopetrol deberá proceder a efectuar el registro del documento consistente en el aumento de su capital suscrito, previo el pago del impuesto de registro. Sin embargo, a la fecha la Cámara de Comercio de Bogotá no ha liquidado un valor por este concepto, motivo por el cual en ejercicio del derecho de petición en interés particular y siendo consecuentes con la negativa de la entidad, solicita amablemente que en cumplimiento de lo previsto en el artículo 233 de la Ley 223 de 1995, la jurisprudencia del Consejo de Estado y las consideraciones de la Gobernación de Cundinamarca, expida acto liquidatorio que determine el valor del impuesto de registro al que alude, o que en su defecto, si decide aceptar los argumentos expuestos por Ecopetrol en comunicaciones pasadas, se sirva ordenar a quien corresponda, proceder a efectuar la inscripción de la certificación expedida por Ernst & Young Audit Ltda., en relación con el aumento de capital suscrito de Ecopetrol S.A. con ocasión de su transformación en sociedad de economía mixta mediante el mecanismo de democratización de su propiedad accionaria.
(fls. 52 a 54, cdno. 1). Oficio Nº 35750, del 11 de agosto de 2009. (...) La Cámara de Comercio de Bogotá, ha solicitado el pago del impuesto de registro como requisito para proceder a la inscripción del certificado de revisor fiscal que informa el aumento de capital, de acuerdo con la ley y el concepto de la Gobernación de Cundinamarca.
(...) Toda vez que la mora del impuesto de registro se liquida diariamente, la liquidación oficial solo es procedente hacerla el día en que se efectúe el pago correspondiente. A título meramente indicativo, le informo que al 11 de agosto de 2009, el valor a pagar por la inscripción del certificado del revisor fiscal del 4 de marzo de 2008 por medio del cual informa que el capital suscrito de Ecopetrol S.A. es el siguiente:
1. Derechos de inscripción: $ 26.000.
2. Impuesto de registro Cund.: $ 5.007.461.620.
3. Mora de impuesto de registro Cund. (C. CAPITAL): $ 1.728.982.500.
4. Impuesto de registro D.C. (con cuantía): $ 2.146.054.980.
5. Mora de impuesto de registro D.C. (C. CAPITAL): $ 740.992.500
Valor total: $ 9.623.517.600.00.
Sin embargo, le reitero que lo anterior no constituye una liquidación oficial definitiva por cuanto el valor definitivo se determinará el día del pago.

Conforme a las actuaciones desarrolladas, se destaca que Ecopetrol presentó 5 escritos de petición; sin embargo, la actuación administrativa que originó los actos aquí acusados surge del escrito del 27 de julio de 2009, en el cual, la solicitud se plegó a que la Cámara de Comercio de Bogotá efectuara la liquidación del impuesto de registro, respecto de la certificación del revisor fiscal de la compañía. Al efecto, la Sala avizora que los escritos de petición, presentados con anterioridad al del 27 de julio de 2009, debatían la calidad de sujeto pasivo de la demandante, mientras que en esta última petición, pretendió que la autoridad tributaria efectuara la liquidación del mentado impuesto.

Por su parte, la Cámara de Comercio de Bogotá al resolver la petición en el oficio Nº 35750, del 11 de agosto de 2009, como es de rigor, debió absolver de fondo el petitum y, en efecto, reiteró que no era procedente realizar la liquidación definitiva del impuesto de registro, en la medida en que el acto definitivo se realizaría previamente al pago del tributo. Con todo, ilustró a la demandante sobre los factores que se incluirían en la liquidación y los intereses moratorios causados hasta la fecha de expedición del oficio.

Inconforme con la decisión, la demandante interpuso recurso de reposición, y en subsidio de apelación, contra el oficio Nº 35750, del 11 de agosto de 2009. Al efecto, la demandante cuestionó del acto lo siguiente (fls. 80 a 93, cdno. 1):

(...) Teniendo en cuenta que la Cámara de Comercio conoce el contenido del certificado y además que Ecopetrol ha solicitado insistentemente se proceda a efectuar la inscripción de dicho documento, el 27 de julio de 2009 se presentó derecho de petición de interés particular con el fin de que la Cámara de Comercio expidiera acto oficial de liquidación del Impuesto. No obstante lo anterior, la entidad vulnerando la disposición legal contenida en el artículo 233 de la Ley 223 de 1995, emitió una liquidación meramente indicativa, que además no fue calculada por el funcionario competente para expedir las facturas o recibos de pagos del impuesto de registro, circunstancia que restringe abiertamente el derecho de defensa y el debido proceso de mi representada.

(...) Cabe anotar que para efectos tributarios, los intereses moratorios se liquidan a la fecha del pago, por lo que no es necesario que la Cámara de Comercio omita emitir la liquidación oficial definida, aduciendo que los intereses moratorios que pretende cobrarle a mi representada solo se conocerán hasta ese momento, pues esto es bien sabido en materia fiscal.

(...)

PETICIÓN

De conformidad con los argumentos y las inconformidades expuestas, solicito al Vicepresidente Jurídico de la Cámara de Comercio de Bogotá, lo siguiente:

A. Que se reponga la respuesta al derecho de petición en interés particular Nº 35750 del 11 de agosto de 2009.

B. Como consecuencia de lo anterior expida liquidación oficial del impuesto de registro susceptible de ser recurrida, teniendo en cuenta la base gravable del 50% del valor del aumento de capital suscrito por la revisoría fiscal de Ecopetrol S.A.

Según se desprende de los recursos interpuestos, la demandante insistió en que la Cámara de Comercio liquidara el impuesto a cargo por concepto del registro del certificado del revisor fiscal en que consta la ampliación del capital suscrito. Asimismo, debe resaltarse que, nuevamente, la solicitud de la demandante se dirige a solicitarle a la Cámara de Comercio de Bogotá que proceda a liquidar el impuesto de registro.

La Cámara de Comercio de Bogotá, al desatar los recursos, determinó que no procedía el recurso de apelación, razón por la cual no le dio trámite. En relación con el recurso de reposición y la petición de la demandante, resulta pertinente citar lo siguiente (fl. 68, cdno. 1):

(...) Ecopetrol omite señalar que la solicitud de inscripción del certificado del revisor fiscal fue resuelta de manera oportuna por la Cámara de Comercio de Bogotá, a través de la expedición de una carta de devolución contentiva de la liquidación del tributo. Omite, asimismo, indicar que en esa carta de devolución se señala de manera expresa que la inscripción solo se hará cuando se produzca el pago del impuesto de registro y, a continuación, señala la base gravable del mismo y la tarifa que se debe aplicar.

Como se aprecia, la petición que originó los actos acusados reclama la expedición de la liquidación del impuesto de registro del documento que presentó la actora el 4 de marzo de 2008 y que consiste en la certificación del revisor fiscal de la compañía, en la cual consta la ampliación del capital suscrito por la transformación de Ecopetrol en una sociedad de economía mixta.

La Cámara de Comercio de Bogotá insistió en que la liquidación efectuada en el oficio era indicativa y que, en todo caso, la liquidación efectiva se realizaría de manera concurrente al pago del impuesto de registro en el momento en que se solicite el registro de la certificación del revisor fiscal. Igualmente, la Cámara de Comercio de Bogotá insistió en que, mediante oficio del 10 de marzo de 2008, se había informado a la demandante, sobre los conceptos incluidos en la liquidación del impuesto de registro.

Esta judicatura verifica el contenido del Oficio del 10 de marzo de 2008, en el cual señaló la demandada (fl. 97, cdno. 1):

(...) es necesario que acredite y/o pague por concepto del impuesto de registro, el cual se liquida teniendo en cuenta el monto total aumentado (de los accionistas personas naturales) por el 7%, lo anterior, por cuanto según certificación allegada existe un porcentaje de participación estatal (sobre el cual no se cobra ningún valor del impuesto de registro), pero también se certifica un incremento en las acciones del capital suscrito provenientes de personas naturales.

En este contexto, es patente que ni en el oficio del 10 de marzo de 2008, ni en el oficio Nº 35750, del 11 de agosto de 2009, la Cámara de Comercio de Bogotá liquidó de forma definitiva el impuesto de registro, conforme a lo solicitado por la actora.

Ahora bien, los actos administrativos demandados resuelven la solicitud expresa de que la Cámara de Comercio de Bogotá liquide el impuesto de registro, mientras que el escrito de demanda desarrolla un concepto de violación, orientado a desvirtuar la calidad de sujeto pasivo de dicho tributo, y de forma subyacente debate la base gravable del impuesto. En este sentido, en el sub lite, los actos administrativos y los cargos de la demanda no versan sobre la misma discusión jurídica, pues mientras que en el escrito de petición del 27 de julio de 2009, y en el recurso de reposición, la demandante solicitó la liquidación del impuesto de registro, en la presente demanda propone dentro del concepto de violación cargos de nulidad sobre la situación de que no es sujeto pasivo del tributo.

Igualmente, se detalla que Ecopetrol en el acápite de las pretensiones de la presente demanda, reclama:

A. Que se declaren nulas la respuesta a derecho de petición en interés particular Nº 35750 del 11 de agosto de 2009 y la Resolución Nº 241 del 20 de noviembre de 2009, mediante la cual se resolvió desfavorablemente el recurso de reposición y en subsidio de apelación interpuesto contra la primera, ambos actos proferidos por la CÁMARA DE COMERCIO DE BOGOTÁ.

B. Que como consecuencia de la declaratoria anterior, se restablezca en su derecho a Ecopetrol S.A., ordenando a la CÁMARA DE COMERCIO DE BOGOTÁ que proceda a la inscripción de la certificación expedida por la firma Ernst & Young Audit. Ltda. el 4 de marzo de 2008, en la cual consta la transformación de la entidad de sociedad eminentemente pública por acciones a sociedad de economía mixta y su consecuente aumento de capital, sin condicionar esta inscripción al pago del impuesto de registro.

C. En forma subsidiaria y únicamente en caso de no prosperar las anteriores peticiones, que se ordene a quien corresponda, liquidar el impuesto de registro, considerando que la certificación expedida por la firma Ernst & Young Audit. Ltda., el 4 de marzo de 2008, es un acto sin cuantía.

D. En forma subsidiaria y únicamente en caso de no prosperar las anteriores pretensiones, que se ordene a quien corresponda liquidar el impuesto de registro, en los términos de las comunicaciones de la GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA del 20 de agosto de 2008, 18 de febrero y 28 de mayo de 2009, esto es, sobre el 50% del valor incorporado en la certificación expedida por la firma Ernst & Young Audit. Ltda. el 4 de marzo de 2008, es decir, sobre el 50% del aumento de capital suscrito.

Es decir, que las súplicas de la demanda se retrotraen únicamente a que la Cámara de Comercio de Bogotá inscriba el certificado del revisor fiscal o liquide el impuesto de registro de acuerdo con el concepto emitido por el departamento de Cundinamarca, pero, en todo caso, no pretende la demandante de forma expresa que se declare que no es sujeto pasivo del impuesto de registro.

Aunado a lo anterior, se observa que, en el escrito de alegaciones finales de primera instancia, Ecopetrol adjuntó los documentos que acreditan que el 30 de junio de 2012 la Cámara de Comercio de Bogotá, registró la certificación del revisor fiscal sobre la que versa la litis, según consta en el registro Nº 01492275 del Libro ix, a nombre de Ecopetrol (fl. 746, cdno. 2). Asimismo, obra el documento en el cual consta la liquidación del impuesto de registro, y que el 28 de junio de 2011 pagó por dicho concepto la suma de $ 12.046.017.600.00 (fl. 740, cdno. 2). Tal situación conlleva a estimar que en la actualidad existe un acto administrativo definitivo que liquidó el impuesto de registro y que no fue demandado en el sub judice.

De igual forma, la demandante aportó el escrito de solicitud de devolución radicado el 10 de julio de 2012 en la Cámara de Comercio de Bogotá, (fls. 732 a 738, cdno. 2), así como la Resolución 159, del 26 de septiembre de 2012, mediante el cual se negó la devolución; todos ellos, relacionados con el impuesto de registro que sufragó Ecopetrol el 28 de junio de 2011, por concepto de la inscripción del certificado del revisor fiscal sobre el aumento del capital suscrito.

Más aún, la Sala al verificar el sistema de consulta de procesos judiciales de la rama judicial, evidencia que la Resolución 159, del 26 de septiembre de 2012, que denegó la devolución del impuesto de registro, fue demandada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Rad. 2014-00320) y corresponde su trámite al despacho de la magistrada Gloria Isabel Cáceres. Actualmente está al despacho para proferir sentencia.

Ahora bien, teniendo en cuenta que los pedimentos de la demandante en la sede administrativa y en el acápite de las pretensiones, se restringieron a que la Cámara de Comercio de Bogotá liquidara el impuesto de registro así como la inscripción del certificado del revisor fiscal, y dado que este ya fue liquidado, pagado por la actora e inscrito el referido documento, esta Sala estima que la presente decisión no puede recabar sobre los demás cargos de nulidad que invoca la actora a fin de desvirtuar la calidad de sujeto pasivo del tributo. Lo anterior, porque las pretensiones de la demanda consisten en que la Cámara de Comercio de Bogotá liquide el impuesto, de manera que los cargos de nulidad relacionados con la sujeción del tributo son ajenos a la discusión que originada por los actos demandados.

Si bien, en algunos de los escritos de petición radicados por la demandante le reclamó a la Cámara de Comercio de Bogotá la inexistencia de la obligación tributaria a su cargo, lo cierto es que la actuación administrativa demandada se originó con el escrito del 27 de julio de 2009, en el cual únicamente pide que la demandada liquide el impuesto de registro y efectúe el registro del acto.

Con base en lo precedente, esta corporación no debe analizar los cargos de nulidad sobre la ausencia de la calidad de sujeto pasivo del impuesto de registro que en criterio de la actora hizo inexistente la obligación de pagar el impuesto de registro al momento de solicitar la inscripción de la certificación del revisor fiscal, pues, de realizarse tal análisis, se incurriría en un fallo extra petita, proscrito en las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho. En torno a las decisiones extra petita, esta corporación en anteriores oportunidades ha señalado que las decisiones deben respetar el principio de congruencia para no quebrantar el principio de justicia rogada que lidera los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho:

El artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a este asunto por expresa remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, dispone que la sentencia que ponga fin al proceso deberá estar acorde con los hechos y las pretensiones de la demanda, toda vez que, en relación con ellos, el demandado ejerce su derecho de defensa y contradicción.

Sobre el principio de congruencia de la sentencia, la Sala ha señalado lo siguiente(2):

“Este principio de la congruencia de la sentencia, exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.

Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.

Con el cumplimiento de este principio fundamental, se busca no solo la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial que dé certeza jurídica al asunto que se ha puesto a consideración de un juez, sino que se salvaguarde el derecho de defensa de la contraparte, quien ha dirigido su actuación a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda [...]”.

Concurrentemente, debido a que en la actualidad la Cámara de Comercio de Bogotá ya liquidó el referido impuesto de registro y, por su parte, la actora lo sufragó, resulta carente de objeto en esta instancia resolver sobre si la demandada debía registrar dicho documento, pues ya fue un hecho cumplido por parte de la Administración.

En consecuencia, en este estadio del proceso, no es procedente atender las pretensiones, toda vez que fueron satisfechas al momento en que (i) se liquidó y pagó el impuesto de registro por la demandada y la demandante, respectivamente, y (ii) se inscribió el certificado del revisor fiscal que da cuenta del aumento del capital de la sociedad; y, sobre esas particulares actuaciones, actualmente cursa un proceso judicial en el que se demanda la devolución del pago del tributo.

Es así que atendiendo a las circunstancias de hecho y de derecho surgidas con posterioridad a la presentación de la demanda, resulta imperioso concluir que los actos acusados son de mero trámite al contrastarse con el acto administrativo de liquidación del impuesto de registro, expedido por la cámara de comercio el 28 de junio de 2011, pues este acto sí definió la situación jurídica de Ecopetrol, mientras que los actos administrativos enjuiciados únicamente remitieron a la demandante al procedimiento que debía agotar para que la cámara de comercio expidiera la liquidación del tributo.

Con fundamento en lo anterior, le asiste razón a la apoderada de la cámara de comercio al aducir que cualquier pronunciamiento que se efectúe sobre la obligación tributaria, conllevaría desconocer que ya existe un pronunciamiento definitivo en relación con el impuesto de registro, e, igualmente, las solicitudes de liquidación del tributo por parte de la demandada resultan carentes de objeto, en la medida en que esta actuación ya fue realizada el 28 de junio de.

En estos términos, esta Sección considera que ya no son pasibles de control judicial los actos demandados, por cuanto está demostrado en el expediente que la Cámara de Comercio de Bogotá liquidó el impuesto de registro el 28 de junio de 2011 y este es el acto administrativo definitivo en los términos del artículo 59 del Decreto 01 de 1984. Cabe registrar que la demandante solicitó la devolución del pago de dicho tributo y demandó el acto de su rechazo, por lo cual será en dicha instancia que podrá agotar el debate jurídico en torno a la causación de la obligación tributaria.

Sumado a lo anterior, tampoco procede el estudio de las pretensiones subsidiarias de la demanda, toda vez que la liquidación definitiva del impuesto no es objeto de la presente demanda. En respeto de la congruencia externa de la decisión y de la presunción de legalidad de los actos administrativos, no es posible decidir en el presente proceso sobre el valor del impuesto calculado por la Cámara de Comercio de Bogotá en un acto que no fue acusado en el presente proceso.

Se declarará entonces que prospera parcialmente el cargo del recurso de apelación presentado por la Cámara de Comercio de Bogotá, teniendo en cuenta los análisis aquí efectuados.

4. En conclusión, la Sala se declara inhibida para controlar la legalidad de los actos demandados, teniendo en cuenta que en el proceso está demostrado que existe un acto administrativo definitivo y posterior que liquidó el impuesto de registro.

Igualmente, existe inhibición para atender las pretensiones subsidiarias de la demanda, como quiera que no puede verificarse la base gravable del impuesto de registro, en la medida en que el acto administrativo que liquidó el impuesto de registro el 28 de junio de 2011, no está demandado en la presente acción.

Existe carencia de objeto por sustracción de materia, para ordenar la liquidación del impuesto de registro, teniendo en cuenta que dicha actuación ya fue realizada por la demandada e igualmente, cursa demanda judicial en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en donde se dirimirá la eventual devolución del impuesto pagado por Ecopetrol. En torno a la carencia de objeto por sustracción de materia, ha dicho esta corporación (sentencia del 9 de marzo de 2017, expediente 21613, Sección Cuarta):

De conformidad con el artículo 281 del Código de General del Proceso, en la sentencia debe tenerse en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. En el mismo sentido, la Sección ha precisado que frente a la demanda de actos particulares es posible que al momento de fallar se presente la sustracción de materia porque no existen ya pretensiones que resolver, lo que conduciría a proferir fallo inhibitorio, por cuanto carece de objeto cualquier decisión de fondo. (...)

Consecuentemente, esta Sección deberá abstenerse de pronunciarse de fondo, recovará la decisión de primer grado y se declarará inhibida para emitir sentencia.

5. Con relación a la condena en costas, de conformidad con el artículo 177 del Decreto 01 de 1984, teniendo en cuenta la actividad desplegada por las partes, no se condenará en costas procesales.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Se REVOCA la sentencia del 23 de agosto de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B.

2. Se DECLARA inhibida la Sala para controlar la legalidad de los actos administrativos acusados, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

3. Por sustracción de materia, se DECLARA inhibida la Sala para emitir pronunciamiento de fondo frente a las pretensiones subsidiarias.

4. Sin lugar a condena en costas.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Consejeros: Milton Chaves García, Presidente de la Sala—Stella Jeannette Carvajal Basto—Julio Roberto Piza Rodríguez—Jorge Octavio Ramírez Ramírez, ausente».

1 Artículo segundo. Los juzgados administrativos del Circuito Judicial Administrativo de Bogotá, conforme a la estructura del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se distribuyen de la siguiente forma:

Para los asuntos de la Sección 1ª: 6 juzgados, del 1 al 6.

Para los asuntos de la Sección 2ª: 24 juzgados, del 7 al 30.

Para los asuntos de la Sección 3ª: 8 juzgados, del 31 al 38.

Para los asuntos de la Sección 4ª: 6 juzgados, del 39 al 44.

2 Ver fallo de 16 de agosto de 2002, Exp. 12668, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, reiterada en sentencias de 21 de noviembre de 2007, Exp. 15770, C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa, de 6 de octubre de 2009, Exp. 16533 y de 29 de octubre de 2009, Exp. 17003, C.P. Héctor J. Romero Díaz; de 31 de enero de 2013, Exp. 18878, C.P: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; de 12 de abril de 2012, Exp. 18720, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; de 1 de agosto de 2013, Exp. 18861, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; de 26 de septiembre de 2013, Exp. 18442, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y 26 de febrero de 2014, Exp. 17071, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, entre otras providencias.