Sentencia 2010-00058/19498 de marzo 5 de 2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA.

Rad.: 730012331000201000058 02.

Nº interno: 19498

Asunto: Acción de nulidad

Demandante: Raúl Atilano Amaya Cárdenas

Demandado: Municipio de San Sebastián de Mariquita

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Bogotá D.C., cinco de marzo de dos mil quince.

Sentencia

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del municipio de San Sebastián de Mariquita contra la Sentencia del 12 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que resolvió:

“1. DECLÁRESE la nulidad del artículo 2º del Acuerdo 056 del 30 de diciembre de 2009 por medio de la cual se modifican las tarifas del impuesto predial unificado establecidas en el artículo 23 del Acuerdo 024 del 13 de diciembre de 2008, con base en las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Por secretaría, liquídense los gastos del proceso y si hubiere remanentes, DEVUÉLVANSE a la parte demandante.

3. Notifíquese la presente decisión a las partes, en caso de no ser apelada, archívese el presente proceso”.

1. Antecedentes

1.1. La demanda.

En ejercicio de la acción de nulidad, el ciudadano Raúl Atilano Amaya, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Tolima en la que propuso la siguiente pretensión:

“Mediante la presente acción se declare la nulidad objetiva parcial del artículo 2º del Acuerdo 056 del 30 de diciembre de 2009 “Por medio del cual se modifica y adiciona el estatuto de rentas del municipio de San Sebastián de Mariquita adoptado mediante Acuerdo 024 del 13 de diciembre de 2008 y se dictan otras disposiciones”, proferido por el Concejo Municipal de Mariquita y debidamente sancionado y publicado por el alcalde municipal”.

1.1.1. La norma acusada.

La norma acusada es del siguiente tenor:

“ACUERDO 056 DE 2009

(30 de Diciembre)

“Por el cual se modifica y adiciona el estatuto de rentas del municipio de San Sebastián de Mariquita adoptado mediante Acuerdo 024 del 13 de diciembre de 2008 y se dictan otras disposiciones”.

El honorable Concejo Municipal del municipio de San Sebastián de Mariquita,

en uso de las atribuciones constitucionales y las facultades legales,

ACUERDA:

(…).

“ART. 2º—Modifíquense las tarifas del impuesto predial unificado establecidas en el artículo 23 del Acuerdo 024 del 13 de diciembre de 2008, así:

Núm.Destinación inmuebleRango del avalúo catastralTarifa por mil
1Residenciales urbanosDe $ 0.00 a $ 500.0004
2 De $ 500.001 a $ 1.000.0005
3 De $ 1.000.001 a $ 5.000.0006
4 De $ 5.000.001 a $ 15.000.0007
5 De $ 15.000.001 a $ 50.000.0008
6 De $ 50.000.001 a $ 100.000.00010
7 Mayores de $ 100.000.00112
8Industriales 10
9Comerciales y de servicios 10
10Rurales no agropecuarios 10
11Rurales agropecuariosDe $ 0.00 a $ 500.0004
12 De $ 500.001 a $ 1.000.0005
13 De $ 1.000.001 a $ 5.000.0006
14 De $ 5.000.001 a $ 15.000.0008
15 De $ 15.000.001 a $ 50.000.00010
16 De $ 50.000.001 a $ 100.000.00012
17 mayores de $ 100.000.00114
18Lotes urbanos no edificados  33
19Lotes urbanos no edificables 4
20Institucionales 2
21Predios de propiedad de instituciones financieras 14

Nota: La secretaría de planeación, infraestructura y ambiente municipal certificará la calidad de p. 10,18 y 19.

(…).

1.1.2. Normas violadas.

El demandante invocó como normas violadas:

— Artículos 4º, 121, 150 [numeral 12], 313 [numeral 4] y 338 de la Constitución Política.

— Artículo 4º de la Ley 44 de 1990.

1.1.3. Concepto de la violación.

El demandante esgrimió como único cargo de violación el siguiente:

Ilegalidad por desconocimiento de los criterios cualitativos para la tarifa del impuesto predial.

El demandante alegó que el municipio de Mariquita, para el caso de los predios residenciales urbanos y de los predios rurales agropecuarios, estableció la tarifa con fundamento en el rango del avalúo catastral del inmueble, sin consideraciones adicionales.

Indicó que en la Ley 44 de 1990, el legislador estableció criterios tanto cualitativos como cuantitativos para determinar las tarifas del impuesto predial unificado. Que, en este caso, el Concejo Municipal de Mariquita, al establecer la tarifa del impuesto predial no tuvo en cuenta los elementos cualitativos previstos en la ley para fijar esa tarifa, tales como el estrato socioeconómico del contribuyente, los usos del suelo en el sector urbano, la antigüedad de la formación o actualización del catastro, el tipo de vivienda (la destinada a la producción agropecuaria y la vivienda popular).

En relación con el principio de trato diferenciado, citó la Sentencia C-346 de 1997, proferida por la Corte Constitucional, con ponencia del magistrado Antonio Barrera Carbonell, para concluir que el Concejo Municipal de Mariquita desconoció dicho principio, y, de contera, el principio de capacidad contributiva.

Finalmente, sostuvo que el Concejo demandado, al dictar el artículo 2º del Acuerdo 056 de 2009, sólo tuvo en cuenta los criterios cuantitativos, en la medida en que la tarifa del impuesto predial de los predios urbanos y rurales agropecuarios está en el rango autorizado por el legislador. Que, sin embargo, insistió en que el municipio omitió hacer un trato diferenciado para la vivienda popular y la pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria.

Que, por todo lo anterior, el artículo 2º del Acuerdo 056 de 2009, proferido por el Concejo Municipal de San Sebastián de Mariquita, es nulo por violación del principio de reserva de ley y que, por tanto, solicitaba el retiro del ordenamiento jurídico.

1.2. Suspensión provisional.

El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante auto del 18 de febrero de 2010(1), negó la suspensión provisional solicitada por el demandante en el escrito de la demanda, por considerar que, una vez confrontado el acuerdo demandado con las normas constitucionales invocadas como violadas, no se evidenció la vulneración directa o manifiesta. Esa decisión fue objeto de recurso, y posteriormente fue confirmada por esta Sección, mediante auto del 21 de octubre de 2010(2).

1.3. Contestación de la demanda.

El apoderado judicial del municipio de San Sebastián de Mariquita se opuso a las pretensiones de la demanda.

Adujo que si bien el demandante invocó como violadas normas constitucionales y legales, lo cierto es que simplemente se limitó a señalar la violación del artículo 4º de la Ley 44 de 1990, sin explicar de manera concreta en qué consistió dicha violación.

Citó apartes del argumento central del concepto de violación esgrimido por el demandante y dijo que la cita de la Sentencia del 17 de mayo de 2008 del Consejo de Estado era descontextualizada. Para sustentar su dicho transcribió in extenso la sentencia, sin hacer ninguna consideración adicional.

Dijo que si se analiza el contenido del acto administrativo demandado, se tiene que el Concejo Municipal de San Sebastián de Mariquita estableció, en el acuerdo cuyo aparte se demanda, las tarifas diferenciales y progresivas, teniendo en cuenta los principios de equidad, como el estrato socio económico al que pertenece el predio, el uso del suelo en el sector urbano (que tiene efectos sociales más notorios) y la mayor o menor actualización en el avalúo catastral, que es la base gravable del impuesto.

Finalmente, sostuvo que no le asiste razón al demandante, cuando pretende hacer ver que con la modificación realizada a las tarifas del impuesto predial unificado, establecido en el artículo 23 del Acuerdo 024 del 13 de diciembre de 2008, se violó el artículo 4º de la Ley 44 de 1990, máxime cuando lo que establece el artículo 2º demandado es una simple modificación a las tarifas ya establecidas en el Acuerdo 024 del 13 de diciembre de 2008, acuerdo que, entre otros aspectos, no fue atacado en ningún momento y que fue el que realmente dispuso el cobro del impuesto predial.

Por todo lo anterior, pidió que se negaran las pretensiones de la demanda.

1.4. La sentencia apelada.

El Tribunal Administrativo del Tolima, en Sentencia del 12 de marzo de 2012, declaró la nulidad del artículo 2º del Acuerdo 056 de 2009, expedido por el Concejo Municipal de San Sebastián de Mariquita, por desconocimiento de los criterios diferenciales y progresivos en que debían fundarse las tarifas del impuesto predial unificado en dicho municipio.

Luego de un recuento de las normas que regulan la facultad impositiva tanto del Congreso de la República como de las asambleas departamentales y de los concejos municipales, el Tribunal consideró que estos últimos están facultados para fijar el porcentaje o tarifa del impuesto, siempre que cumplan las directrices señaladas en la ley. Que, para el caso del impuesto predial, es la Ley 44 de 1990 la que introdujo las modificaciones a dicho impuesto, y la que fusionó los impuestos predial y de parques y arborización, de estratificación socioeconómica y la sobretasa de levantamiento catastral en uno solo llamado predial unificado, tributo que pueden cobrar los municipios sobre el avalúo catastral o autoavalúo, que, mediante declaración, realice el propietario o poseedor del inmueble.

Citó la Sentencia del 7 de mayo de 2008, dictada en el expediente 15906, con ponencia de la magistrada María Inés Ortiz Barbosa, para concluir que es la propia ley la que confía a los concejos municipales la fijación de las tarifas del impuesto predial unificado, pero que dicha atribución no es ilimitada, debe consultar los criterios distributivos de estratificación socioeconómica de la población, usos del suelo en el sector urbano, y la mayor o menor antigüedad en la formación o actualización del catastro, tal como lo dispuso la norma legal (L. 44/90).

Sostuvo que, para el caso concreto, de conformidad con la Ley 44 de 1990 y el criterio jurisprudencial de la sentencia atrás citada, el Concejo Municipal de San Sebastián de Mariquita estaba habilitado para fijar la tarifa del impuesto predial unificado, como en efecto lo hizo. Que, al establecer las tarifas, observó los límites legales del 1 al 16 x mil, de acuerdo con el avalúo catastral del inmueble. Que, sin embargo, no tuvo en cuenta los criterios diferenciales: estrato socioeconómico, uso del suelo en el sector urbano y la antigüedad en la formación o actualización del catastro, con lo que se desconoció la tarifa diferencial y progresiva establecida en la Ley 44 de 1990 y el principio de equidad en materia tributaria.

Indicó que el desconocimiento de esos criterios diferenciales y progresivos generaron un trato inequitativo a los ciudadanos, en relación con las cargas públicas con las que deben contribuir. Que, en consecuencia, el concejo demandado desbordó las facultades legales y constitucionales conferidas por la Ley 44 de 1990, razón por la que resultaba procedente declarar la nulidad del artículo acusado.

1.5. El recurso de apelación.

El apoderado judicial del municipio de San Sebastián de Mariquita presentó recurso de apelación. Adujo que el concejo municipal demandado, en uso de las facultades otorgadas por la Constitución Política, no impuso ni creó nuevas tarifas. Que, por el contrario, se limitó a modificar el artículo 23 del Acuerdo 024 de 2008, en relación con los valores que debían pagarse de acuerdo con el avalúo catastral, sin modificar los estudios frente a los estratos, estudios socioeconómicos o uso del suelo, pues la única modificación en relación con el avalúo catastral se dio frente a los inmuebles residenciales urbanos y rurales agropecuarios, y dicho cambio se efectuó con fundamento en el artículo 6º de la Ley 44 de 1990.

Dijo que el Tribunal Administrativo del Tolima se limitó a acoger lo dispuesto en la sentencia dictada en el expediente 15885 (sic), que transcribió ampliamente.

Por todo lo anterior, solicitó que se revocara la decisión de primera instancia, toda vez que el artículo 2º del Acuerdo 056 de 2009 fue proferido en forma legal, amparado en la Constitución Política y en la Ley 44 de 1990, sin fundamento para que procediera la nulidad pedida por el demandante.

1.6. Alegatos de conclusión.

Las partes no alegaron de conclusión.

1.7. Concepto del Ministerio Público.

El Ministerio Público conceptuó en este caso. Pidió que se revocara la decisión de primera instancia y que, en su lugar, se declarara la nulidad parcial del artículo 2º del Acuerdo 056 de 2009, pues el aparte demandado fue el relacionado con los predios residenciales urbanos y los predios rurales agropecuarios, frente a los que es próspera la solicitud de nulidad.

Adujo que la Ley 44 de 1990 ordenó que las tarifas del impuesto predial debían establecerse de manera diferencial y progresiva, teniendo en cuenta los estratos socioeconómicos, los usos del suelo en el sector urbano y la antigüedad de la formación o actualización del catastro. Que, de la misma forma, la norma exige que en el caso de la vivienda popular y la pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria se deben aplicar las tarifas mínimas establecidas por el concejo.

Dijo que en este caso, los apartes acusados del artículo 2º del Acuerdo 056 de 2009 no tuvieron en cuenta la diferenciación demandada por la Ley 44 de 1990, toda vez que los únicos aspectos observados por el concejo municipal fueron los de destinación del inmueble y el valor del avalúo catastral.

Sostuvo que la entidad recurrente reconoció que el concejo municipal debía observar los estratos socioeconómicos, los usos del suelo en el sector urbano y la formación o actualización del catastro. Que, sin embargo, al modificar el artículo 23 del Acuerdo 024 de 2008, eliminó los factores diferenciadores que habían sido tenidos en cuenta por la norma que pretendía modificar. A renglón seguido, transcribió el artículo 23 mencionado.

Que, por lo anterior, no era de recibo el cargo del recurrente, encaminado a demostrar que el concejo municipal demandado se limitó a modificar el artículo 23 del Acuerdo 024 de 2008, frente a valores que debían pagarse, sin cambiar los estudios. Que mucho menos se podía aceptar que la actuación del Concejo Municipal de San Sebastián de Mariquita está amparada en el artículo 6º de la Ley 44 de 1990, pues lejos de eliminar los parámetros impuestos en el artículo 4º para fijar las tarifas del impuesto predial unificado, lo que hizo fue establecer límites al valor del impuesto liquidado.

2. Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del municipio de San Sebastián de Mariquita, la Sala decidirá si es nulo parcialmente el artículo 2º del Acuerdo 056 de 2009, Por el cual se modifica y adiciona el estatuto de rentas del municipio de San Sebastián de Mariquita adoptado mediante Acuerdo 024 del 13 de diciembre de 2008 y se dictan otras disposiciones.

Para el efecto, la Sala plantea el siguiente problema jurídico:

2.1. Problema jurídico.

Conforme con las razones expuestas en el recurso de apelación, el problema jurídico a resolver es el siguiente:

¿El Concejo Municipal de San Sebastián de Mariquita violó, por falta de aplicación, el artículo 4º de la Ley 44 de 1990 en cuanto exige tener en cuenta criterios cualitativos para fijar las tarifas del impuesto predial unificado?

2.2. Solución del caso.

La Sala considera que el Concejo Municipal de San Sebastián de Mariquita no violó, por falta de aplicación, el artículo 4º de la Ley 44 de 1990 en cuanto exige fijar las tarifas del impuesto predial unificado conforme a criterios cualitativos y cuantitativos, por las siguientes razones:

El artículo 338 de la Carta Política dispone que en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. De manera que, en la ley, las ordenanzas y los acuerdos se deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

Conforme lo ha precisado la Sala, las entidades territoriales gozan de autonomía relativa restringida o ampliada para fijar alguno o todos los elementos del impuesto, pero, en todo caso, siempre supeditados a la ley que crea el tributo o autoriza para crearlo.

Tratándose del impuesto predial unificado, la Ley 44 de 1990 dispuso que, a partir del año de 1990, se fusionaban en un solo impuesto denominado “impuesto predial unificado”, los siguientes gravámenes:

a) El impuesto predial regulado en el Código de Régimen Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986 y demás normas complementarias, especialmente las leyes 14 de 1983, 55 de 1985 y 75 de 1986;

b) El impuesto de parques y arborización, regulado en el Código de Régimen Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986;

c) El impuesto de estratificación socioeconómica creado por la Ley 9ª de 1989;

d) La sobretasa de levantamiento catastral a que se refieren las leyes 128 de 1941, 50 de 1984 y 9ª de 1989.

Esta ley reguló, además, la base gravable y la tarifa del impuesto predial, en el siguiente sentido:

“ART. 3º—Base gravable. La base gravable del impuesto predial unificado será el avalúo catastral, o el autoavalúo cuando se establezca la declaración anual del impuesto predial unificado.

“ART. 4º.—Tarifa del impuesto.(3) La tarifa del impuesto predial unificado, a que se refiere la presente Ley, será fijada por los respectivos concejos y oscilará entre el 1 por mil y 16 por mil del respectivo avalúo.

Las tarifas deberán establecerse en cada municipio de manera diferencial y progresiva, teniendo en cuenta:

a) Los estratos socioeconómicos;

b) Los usos del suelo, en el sector urbano;

c) La antigüedad de la formación o actualización del catastro;

A la vivienda popular y a la pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria se les aplicarán las tarifas mínimas que establezca el respectivo concejo.

Las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados teniendo en cuenta lo estatuido por la Ley 9ª de 1989, y a los urbanizados no edificados, podrán ser superiores al límite señalado en el primer inciso de este artículo, sin que excedan del 33 por mil.

Como se ve, el legislador facultó a los concejos municipales a fijar las tarifas del impuesto predial. Para el efecto, previó el rango en que se deben establecer esas tarifas, que oscila entre el 1 por mil y 16 por mil del respectivo avalúo.

Adicionalmente, fijó tres criterios cualitativos a tener en cuenta para establecer las tarifas de manera diferencial y progresiva.

Dado que por la simple naturaleza “real” del impuesto predial no es posible medir la capacidad económica de los contribuyentes, pues el tributo se impone sin consideración de la calidad del sujeto pasivo (propietario, poseedor o tenedor), el legislador conminó a los municipios a que tuvieran en cuenta, criterios como los estratos económicos que permiten medir la capacidad contributiva de los sujetos pasivos y, por lo tanto, a aplicar tarifas progresivas(4).

Los usos del suelo y la actualización o formación del catastro permiten establecer tarifas diferenciales, que hacen que el impuesto resulte equitativo en las condiciones particulares que tengan los predios de iguales o similares características o condiciones de uso o antigüedad.

El Acuerdo 056 de 2009 del Concejo del municipio de San Sebastián de Mariquita tiene en cuenta tres criterios: dos cualitativos y uno cuantitativo. Los criterios cualitativos aluden al uso del suelo [esto es si es residencial urbano, industrial, comercial y de servicios, rural agropecuario y no agropecuario, lote urbano edificado o no edificado inmueble institucional o de propiedad de las instituciones financieras] y al avalúo catastral. Y el criterio cuantitativo alude a la tarifa diferencial establecida en el rango que oscila del 4 al 14 por mil.

El demandante alegó que el Acuerdo 056 de 2009 no tuvo en cuenta ninguno de los criterios cualitativos que fijó el artículo 4º de la Ley 44 de 1990, pues, en su criterio, el avalúo catastral no corresponde a ningún tipo de criterio.

La Sala no comparte la apreciación del demandante. Contrario a lo dicho, el avalúo catastral es un criterio cualitativo idóneo para fijar la tarifa del impuesto predial.

La Sala ya tuvo la oportunidad de pronunciarse con ocasión de otras demandas contra acuerdos que, como el ahora demandado, fijaron las tarifas del impuesto predial a partir del avalúo catastral.

En la Sentencia del 4 de febrero de 2010(5), la Sala precisó que la Resolución 2555 de 1998 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, que reglamentó la formación, actualización de la formación y conservación del Catastro Nacional, lo definió como la determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario [artículo 6º].

Sobre cómo se determina el avalúo, la sentencia precisó lo siguiente:

“El avalúo catastral de cada predio se determina por la adición de los avalúos parciales practicados independientemente para los terrenos y para las edificaciones en él comprendidos, y tiene como objetivos: la formación, actualización de la formación y conservación del catastro; la determinación físico-jurídica, en forma cada vez más completa, de los límites de la propiedad inmueble en beneficio de los propietarios o poseedores, de la comunidad y del Estado; la elaboración de cartas catastrales y temáticas; el establecimiento de un sistema nacional encargado de prestar los servicios de Registro de Instrumentos Públicos, catastro y liquidación del impuesto predial; la obtención de las informaciones relativas a la propiedad inmueble, para su utilización en los programas de acción del Estado; y la fijación de los avalúos de conformidad con las normas establecidas en esta resolución [se refiere a la Resolución 2555 de 1998 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, que reglamentó la formación, actualización de la formación y conservación del Catastro Nacional], que permitan conocer la riqueza inmueble del país, faciliten el recaudo de los impuestos directos e indirectos de la propiedad raíz, y sirvan de base para la transferencia o adquisición de la misma por parte del Estado y de los particulares (arts. 6º y 7º ibídem).

Los avalúos se someten al proceso de formación catastral (título segundo de la Resolución 2555 de 1988), por el cual se obtiene la información correspondiente a los predios de una unidad orgánica catastral o parte de ella, teniendo como base sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico(5), con el fin de lograr los objetivos generales del catastro. El avalúo formado trae consigo la clasificación catastral de los inmuebles por su ubicación, destinación económica y usos del suelo (artículos 61, 66 y 67 ibídem)(6).

Así, el avalúo catastral resulta del análisis económico de un conjunto de variables más o menos idénticas, dentro de zonas homogéneas, que son sectores con características compartidas que inciden en el valor del suelo, como normas de uso, destinación económica, dotación de servicios públicos, vías de acceso y condiciones topográficas. Dentro de esas zonas físicas homogéneas se seleccionan puntos sobre los cuales se realiza la investigación del mercado inmobiliario (capturas de ofertas, elaboración de avalúos comerciales) y la información obtenida es estadísticamente procesada para generar el valor unitario del terreno por metro cuadrado, el cual se aplica a toda la zona, que se denomina zona geoeconómica homogénea(7) (…)”.

De manera que, el avalúo catastral se obtiene del análisis de aspectos que permiten establecer: la descripción física del predio, así como las áreas homogéneas en donde se ubica; la situación jurídica del predio respecto de quien figura como propietario o poseedor y el valor del predio en el mercado inmobiliario. Estos componentes, en conjunto, permiten ponderar la capacidad económica del contribuyente, y, por lo tanto, para la Sala, el avalúo catastral sí constituye un criterio cualitativo idóneo que permite establecer tarifas diferenciales y progresivas.

La Sala reitera(6) que los avalúos catastrales de los predios, con fundamento en los cuales se fijan la base gravable y la tarifa del impuesto predial unificado, se determinan teniendo en cuenta factores como normas de uso de suelos, destinación económica, estratificación socioeconómica, dotación de servicios públicos, y la formación, actualización y conservación del catastro. En consecuencia, si los acuerdos municipales fijan las tarifas con fundamento en los avalúos, dan cabal cumplimiento al artículo 4º de la Ley 44 de 1990, al igual que a los principios de equidad y progresividad.

Tal como se puede apreciar, el artículo 2º del Acuerdo 056 de 2009 fijó tarifas progresivas que van de menor a mayor en la medida en que el avalúo catastral crece. Las tarifas se encuentran dentro del rango autorizado por la Ley 44 de 1999 y el avalúo catastral, se reitera, es un criterio cuantitativo idóneo para fijarlas. Por lo tanto, no se aprecia que el Acuerdo 056 de 2009 viole el principio de reserva de ley, ni los principios de progresividad o equidad, ni mucho menos, el artículo 4º de la Ley 44 de 1999.

Ahora bien, en relación con la presunta omisión en la que habría incurrido el municipio por el hecho de no haber establecido tarifas diferenciales para la pequeña propiedad destinada a la producción agrícola y la vivienda popular, la Sala precisa lo siguiente:

De conformidad con el artículo 49 del Decreto 3496 de 1983, Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 14 de 1983, la vivienda popular es aquel predio cuya construcción está destinado a la habitación, se encuentra ubicado en el perímetro urbano de cada municipio y está clasificado dentro de la estratificación de manzanas establecidas por el Departamento Nacional de Estadística —DANE— en estratos bajo-bajo, bajo y medio bajo.

Por su parte, la pequeña propiedad rural se entiende como aquel predio ubicado en los sectores rurales, que está destinado a la agricultura o a la ganadería, y que por razones de su tamaño y uso del suelo, sirven para producir niveles de subsistencia. Se clasifican en pequeños, medianos y grandes(7).

En artículo 4º de la Ley 44 de 1990 dispone que a la vivienda popular y a la pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria se les aplicará la tarifa mínima que establezca el respectivo concejo. El demandante alegó que el municipio demandado no tuvo en cuenta esta directiva.

Sobre el particular se precisa que el artículo 2º del Acuerdo 056 de 2009 estableció la tarifa mínima del 4 por mil para los predios residenciales urbanos y los predios rurales agropecuarios cuyo avalúo catastral oscile de 0,00 a $ 500.000.

Pero también se aprecia que estableció una tarifa mucho menor, que es la del dos por mil, para los inmuebles institucionales.

De manera que, el artículo 2º del acuerdo demandado no establece expresamente una tarifa para la vivienda popular y para la pequeña propiedad rural. Empero, de esa falta de especificación no puede inferirse que el Concejo Municipal de San Sebastián de Mariquita haya pretendido imponer una tarifa más o menos gravosa a la que la ley dispone que se aplique a esa clase de predios. Por lo tanto, no habría razones para anular el artículo 2º del Acuerdo 056 de 2009.

No obstante lo anterior, la Sala considera pertinente negar la nulidad pero en el entendido de que la tarifa del impuesto predial para la vivienda popular y la pequeña propiedad rural era, mientras estuvo vigente el Acuerdo 056 de 2009 , la mínima del 2 por mil, en cumplimiento del artículo 4º de la Ley 44 de 1990(8).

Por todo lo anterior, la Sala considera que se debe revocar la decisión de primera instancia que declaró la nulidad del artículo 2º del Acuerdo 056 de 2009, expedido por el Concejo Municipal de San Sebastián de Mariquita, en tanto no se encontró probado el cargo por violación de normas superiores por exceso en el ejercicio de la potestad impositiva atribuida a los concejos municipales (artículos 313 numeral 4 y 338 de la Constitución Política) y por desconocimiento del artículo 4º de la Ley 44 de 1990, pues, como se vio, las tarifas para el impuesto predial en el municipio de San Sebastián de Mariquita se fijaron conforme con la ley que autorizaba su establecimiento.

Finalmente, es del caso traer a colación que el Acuerdo 056 de 2009 fue derogado por el Acuerdo 025 de 1012, circunstancia que, conforme con el criterio reiterado y mayoritario de la Sala(9), no impedía el estudio de legalidad de la norma derogada, para establecer sus efectos durante la vigencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la Sentencia del 12 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima en el contencioso de simple nulidad iniciado por Raúl Atilano Amaya Cárdenas contra el municipio de San Sebastián de Mariquita. En su lugar,

2. DENIÉGANSE LAS PRETENSIONES de nulidad del artículo 2º del Acuerdo 056 del 30 de diciembre de 2009 “Por medio del cual se modifica y adiciona el estatuto de rentas del municipio de San Sebastián de Mariquita, adoptado mediante Acuerdo 024 del 13 de diciembre de 2008 y se dictan otras disposiciones”, siempre que se interprete que la vivienda popular y la pequeña propiedad rural estuvo gravada con el impuesto predial, mientras estuvo vigente el Acuerdo 056 de 2009, a la tarifa mínima del 2 por mil.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

Magistrados: Jorge Octavio Ramírez Ramírez—Hugo Fernando Bastidas Bárcenas—Martha Teresa Briceño De Valencia—Carmen Teresa Ortiz De Rodríguez. 

(1) Folios 41 a 44.

(2) Folios 54 a 57 del cuaderno anexo.

(3) Artículo modificado por el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, así:
“ART. 23.Incremento de la tarifa mínima del impuesto predial unificado. El artículode la Ley 44 de 1990 quedará así:
“ART. 4º—La tarifa del impuesto predial unificado, a que se refiere la presente ley, será fijada por los respectivos Concejos municipales y distritales y oscilará entre el 5 por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo.
Las tarifas deberán establecerse en cada municipio o distrito de manera diferencial y progresivo, teniendo en cuenta factores tales como:
1. Los estratos socioeconómicos.
2. Los usos del suelo en el sector urbano.
3. La antigüedad de la formación o actualización del Catastro.
4. El rango de área.
5. Avalúo Catastral.
A la propiedad inmueble urbana con destino económico habitacional o rural con destino económico agropecuario estrato 1, 2 y 3 y cuyo precio sea inferior a ciento treinta y cinco salarios mínimos mensuales legales vigentes (135 smlmv), se le aplicará las tarifas que establezca el respectivo concejo municipal o distrital a partir del 2012 entre el 1 por mil y el 16 por mil.
El incremento de la tarifa se aplicará a partir del año 2012 de la siguiente manera: Para el 2012 el mínimo será el 3 por mil, en el 2013 el 4 por mil y en el 2014 el 5 por mil. Sin perjuicio de lo establecido en el inciso anterior para los estratos 1, 2 y 3.
A partir del año en el cual entren en aplicación las modificaciones de las tarifas, el cobro total del impuesto predial unificado resultante con base en ellas, no podrá exceder del 25% del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior, excepto en los casos que corresponda a cambios de los elementos físicos o económicos que se identifique en los procesos de actualización del catastro.
Las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados teniendo en cuenta lo estatuido por la ley 09ª de 1989, y a los urbanizados no edificados, podrán ser superiores al límite señalado en el primer inciso de este artículo, sin que excedan del 33 por mil.
“PAR. 1º—Para efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 184 de la Ley 223 de 1995, la tarifa aplicable para resguardos indígenas será la resultante del promedio ponderado de las tarifas definidas para los demás predios del respectivo municipio o distrito, según la metodología que expida el Instituto Geográfico Agustín Codazzi-IGAC.
“PAR. 2º—Todo bien de uso público será excluido del impuesto predial, salvo aquellos que se encuentren expresamente gravados por la ley”.
NOTA: Artículo declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-077 de 2012.

(4) El principio de progresividad promueve que los contribuyentes tributen en proporción a su capacidad económica. De manera que, tributarán más, aquellos contribuyentes que tengan mayor capacidad económica que los contribuyentes que demuestren que tienen menor capacidad.
De conformidad con el artículo 363 de la Carta Política, el principio de progresividad se predica del “sistema tributario” y no de cada uno de los impuestos en particular pues hay impuestos respecto de los que por su naturaleza o dinámica no se puede establecer la progresividad en torno a la capacidad económica de los contribuyentes.

(5) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección cuarta. C.P. (E): Martha Teresa Briceño de Valencia. Bogotá D.C., cuatro (04) de febrero del dos mil diez (2010). Radicación: 250002327000200301655 02. Número Interno: 16634. Roberto Uribe Pinto contra el municipio de Anapoima.

(5) Nota del texto citado [5] Resolución 2555 de 1988:
“ART. 2º—El aspecto físico consiste en la identificación de los linderos del terreno y edificaciones del predio sobre documentos gráficos o fotografías aéreas u ortofotografías y la descripción y clasificación del terreno y de las edificaciones.
“ART. 3º—El aspecto jurídico consiste en indicar y anotar en los documentos catastrales la relación entre el sujeto activo del derecho o sea el propietario o poseedor, y el objeto o bien inmueble, de acuerdo con los artículos 656, 669, 673, 738, 739, 740, 756 y 762 del Código Civil (1), mediante la identificación ciudadana o tributaria del propietario o poseedor y de la escritura y registro o matrícula inmobiliaria del predio respectivo.
“ART. 4º—El aspecto fiscal consiste en la preparación y entrega a las tesorerías municipales y a las administraciones de impuestos nacionales respectivas, de los avalúos sobre los cuales ha de aplicarse la tasa correspondiente al impuesto predial y demás gravámenes que tengan como base el avalúo catastral, de conformidad con las disposiciones legales vigentes.
“ART. 5º—El aspecto económico consiste en la determinación del avalúo catastral del predio.

(6) Nota del texto citado [6] El proceso de formación catastral comprende, entre otras actividades, el deslinde municipal, la identificación del perímetro urbano y de la nomenclatura general, la identificación de cada predio, su ubicación y numeración dentro de la carta catastral, el diligenciamiento de la ficha predial, la identificación de las zonas homogéneas físicas y el estudio del mercado inmobiliario para determinar el valor de los terrenos y edificaciones, la liquidación del avalúo catastral en cada predio, la elaboración de su plano o croquis con indicación de sus colindantes y de los documentos gráficos, estadísticas y listas de propietarios y poseedores (Ibídem nota 3, p. 157).

(7) Nota del texto citado [7] PIZA RODRÍGUEZ, Julio Roberto, Régimen Impositivo de las entidades territoriales en Colombia, primera edición, octubre de 2008, p. 155.

(6) Ídem.

(7) Al respecto Ver: el Concepto 1200-E2-32012 del 7 de abril de 2010, proferido por el Ministerio de ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

(8) En similar sentido se precisó en la sentencia citada en el pie de página Nº 5.

(9) El ponente de la sentencia es de la tesis de que es improcedente el control de legalidad que recae sobre los actos administrativos derogados porque si bien tuvieron vigencia y pudieron causar algún efecto particular y concreto ora a favor ora en contra de alguien, lo cierto es que sería el juez del caso concreto o del proceso judicial el que involucre la aplicación de la norma demandada el encargado de definir si la norma contenía o no contenía disposiciones ilegales o inconstitucionales. Es decir, que si alguien se considera afectado por la aplicación en concreto de la norma derogada bien podría demandar oportunamente lo pertinente.
Por igual, el ponente es de la idea de que la expedición de normas generales, por el solo hecho de estar en el ordenamiento jurídico, causan un efecto general, efecto que no permite suponer que, por ese solo hecho, causan un efecto particular y concreto, puesto que esto dependerá de cada situación.
El fundamento de la tesis no es otro que la aplicación de la figura de la pérdida de fuerza ejecutoria, que alude al fenómeno jurídico en el que desaparecen los fundamentos de hecho y de derecho del acto administrativo.
La pérdida de ejecutoria del acto administrativo impide un pronunciamiento judicial del fondo, por sustracción de materia. A juicio del ponente, esa es la tesis que debería adoptarse.