Sentencia 2010-00059 de agosto 1º de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Ref.: Expediente 11001-03-25-000-2010-00059 00

Nº interno: 0459-2010

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez De Páez

Actor: Felipe Zuleta Lleras

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., primero de agosto de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Cumplidos como se encuentran los presupuestos procesales y en cuanto no se observa ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a dictar sentencia de mérito en el siguiente orden:

1. De la excepción de inepta demanda.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público dentro de sus argumentos de defensa propuso como excepción la inepta demanda por deficiencia del concepto de violación aduciendo, en síntesis, que el demandante no sustentó el cargo de nulidad propuesto, ya que no señaló el concepto de violación, indicando las implicaciones o efectos de la no mención de las circunstancias que justifiquen lo dispuesto en la norma demandada.

En el caso concreto, se evidencia que el actor se amparó en la Constitución Política y en las leyes 4ª de 1992 y 100 de 1993, en aras de obtener la declaratoria de nulidad del artículo 4º del Decreto 801 de 1992, e indicó, los motivos por los cuales consideraba que el mismo contrariaba el ordenamiento jurídico vigente.

A juicio de la Sala, la exigencia procesal contemplada en el numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, se satisface cuando en el libelo demandatorio se consigne la invocación normativa y la sustentación de los cargos.

La parte actora, por la significación sustantiva que puede tener un concepto de violación en el que se evidencie de forma manifiesta la ilegalidad del acto acusado, requiere empeñarse en su elaboración, sin que los resultados del proceso dependan de un modelo estricto de técnica jurídica.

Solamente en ausencia total de este requisito o cuando adolezca de la enunciación normativa sin la correspondiente sustentación, se entenderá defectuosa la demanda, por carencia de uno de sus presupuestos, lo cual hace necesaria la subsanación en el lapso contemplado en el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, aserto que ratifica el carácter formal de la exigencia plasmada en el artículo 137 numeral 4º ibídem.

Dicho requisito fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-197 de 1999, con base en los siguientes argumentos:

“… Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, más aun cuando dicha búsqueda no solo dispendiosa sino en extrema difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación. Podría agregarse, que con el establecimiento de dichos requisitos el legislador desarrollo el deber previsto en el artículo 95-7 de la Constitución para que quienes demandan actos administrativos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contribuyan al buen funcionamiento de la administración de justicia…”.

A su turno, el Consejo de Estado ha tenido oportunidad de desarrollar la materia, sosteniendo que(1):

“(…) en la demanda, entre otros requisitos, deben indicarse los hechos u omisiones que sirven de fundamento a las pretensiones y señalarse las normas pretendidamente violadas y expresar el concepto de la violación, lo que indica, como reiteradamente ha explicado el Consejo de Estado, que en el proceso contencioso administrativo no se da un control general de legalidad, sino limitado a los hechos u omisiones alegados y a las normas que fueron citadas como violadas y al motivo de la violación (…)”

Por lo expuesto, se concluye que el demandante cumplió con la carga procesal que le asistía de precisar las razones por las cuáles debía accederse a la pretensión invocada; cosa distinta es que el aludido concepto de violación sea pertinente y suficiente para declarar la nulidad deprecada, situación que atañe a las consideraciones de la decisión final que deba tomarse dentro de la acción, ámbito en el cual se retomarán los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda y de la contestación con el objetivo de verificar la legalidad o ilegalidad del artículo acusado.

En este orden de ideas, la inepta demanda propuesta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no está llamada a prosperar en la medida en que dicho libelo no adolece del defecto endilgado, el cual hace relación al desarrollo del concepto de violación.

2. El problema jurídico.

Se trata de establecer si el artículo 4º del Decreto 801 de 21 de mayo de 1992, el cual dispuso que los miembros del Congreso tendrán derecho al reconocimiento y pago mensual de una prima de salud, equivalente al 10% de la asignación mensual, infringe el artículo 2º de la Ley 4ª de 1992 y el artículo 150 numeral 19, literal e) de la Constitución Política, al no señalar las condiciones particulares que justificaran el reconocimiento y pago de esa prima para los miembros del Congreso de la República.

3. Análisis de la Sala.

1. La remuneración de los miembros del Congreso ha sido objeto de regulaciones distintas en nuestro derecho Constitucional. Así, del sistema de las “dietas parlamentarias”, en virtud del cual se remuneraba a los miembros del Congreso por su asistencia a las sesiones respectivas, se pasó luego a su remuneración con sueldo anual y gastos de representación, sistema este que trajo como consecuencia que en cada oportunidad en que el legislador aprobaba la ley respectiva se generarán amplios debates en la opinión pública sobre el particular.

Por tal razón el Acto Legislativo 1 de 1983 dispuso en su artículo 1º que: “los miembros del Congreso tendrán sueldo anual y gastos de representación. Cada año, el Contralor General de la República informará en detalle sobre el porcentaje promedio ponderado de todos los cambios ocurridos durante el último año en la remuneración de los servidores de la Nación”, por lo que la remuneración y gastos de representación de los congresistas tendrían esa variación “en el mismo sentido y el mismo porcentaje a partir del 1º de enero de 1984, conforme al informe que rinda el Contralor General sobre los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores en el año inmediatamente anterior” .

2. Con ese antecedente jurídico constitucional, la Carta de 1991 dispuso en su artículo 187 que “la asignación de los miembros del Congreso se reajustará cada año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central, según certificación que para el efecto expida el Contralor General de la República”.

Así mismo el artículo 150 de la Carta Política en su numeral 19, literal e), dispuso que le corresponde al Congreso de la República “dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno” entre otros asuntos para “e) fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública”.

Como se puede advertir la variación constitucional en cuanto a la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores del Estado a que se ha hecho referencia, implica un régimen de concurrencia entre la rama legislativa y la rama ejecutiva del poder público.

La primera, al señalar los objetivos y criterios y dictar las normas generales para el efecto, traza el ámbito de competencia dentro del cual, habrá de actuar el gobierno, es decir, al Congreso de la República le corresponde dictar lo que se ha denominado doctrinariamente una “Ley Cuadro o Ley Marco” y, al ejecutivo hacerla descender mediante decretos para darle cumplido desarrollo.

3. En acatamiento a las normas constitucionales acabadas de mencionar, la Ley 4ª de 1992 en su artículo 2º, literal ll) estableció los objetivos y criterios para la fijación del régimen salarial y prestacional de los miembros del Congreso, entre los cuales incluyó “el reconocimiento de gastos de representación y de salud y de primas de localización, de vivienda y de trasporte cuando las circunstancias lo justifiquen” norma ésta expresamente invocada por el Gobierno Nacional para dictar el Decreto 801 de 21 de mayo de 1992, en cuyo artículo 4º estableció que:

“…los miembros del Congreso tendrán derecho al reconocimiento y pago mensual de una prima de salud equivalente al diez por ciento (10%) de la asignación establecida en el artículo 1º del presente decreto, la cual no constituye factor salarial…”.

4. Demandado para que se declarara su inexequibilidad por supuesta violación a la Constitución Política el artículo 2º literal ll) de la Ley 4ª de 1992, la Corte Constitucional en Sentencia C-608 de 1999, precisó que:

(…).

“La norma acusada, como puede verse al examinar su texto, se circunscribe a fijar una pauta general —la que le correspondía al Congreso, según la Constitución—, consistente en permitir que, cuando las circunstancias lo justifiquen, el gobierno reconozca gastos de representación y de salud y primas de localización, vivienda y transporte a favor de la rama legislativa.

La disposición no establece directamente tales prestaciones y no las hace obligatorias o forzosas para el ejecutivo, que en sus decretos puede o no contemplarlas, según que, en su concepto, las circunstancias lo justifiquen o no.

… … …

“…La disposición acusada constituye, entonces, apenas una pauta, una directriz, no un mandato concreto, y así tenía que ser a la luz del ordenamiento constitucional. Y como en sí misma esa pauta no quebranta principio superior alguno y, por el contrario, limita al gobierno para que únicamente reconozca las aludidas prestaciones sobre la base de que el caso lo justifique lo cual resulta razonable y adecuado…”.

Argumentos estos con los cuales se declaró la exequibilidad de la norma acusada.

5. Esta misma Sección en sentencia de 28 de febrero de 2013, expediente 11001 03 25 000 2010 00058 00 (0458- 2010)(2) al estudiar el artículo 2º del Decreto 801 de 1992 en cuanto al reconocimiento “de prima de localización, de vivienda y de transporte cuando las circunstancias los justifiquen para la rama legislativa” señaló:

“…Visto el contenido de la norma acusada, resulta indiscutible, que el ejecutivo al ejercer su poder de reglamentación, solo se limitó a fijar el quantum de la prestación, con la aclaración de que no se consideraba como factor salarial y que surtía efectos fiscales desde el 1º de enero de 1992; sin incluir esa condición o ingrediente, que de conformidad con la ley cuadro y tal como lo resalta la Corte Constitucional, resulta ser esencial para la armonía entre ambos preceptos, y sin que por demás, existan razones que soporten o fundamenten tal olvido.

Esta inobservancia en el texto objetado, de contera permite la generalización en el reconocimiento y pago de la aludida prima, que se traduce en que a todos los congresistas, incluidos los que representan los intereses de los ciudadanos del lugar en el que el parlamento sesiona permanentemente, les asiste el derecho a obtener la prima en debate, cuando es obvio que no se encuentran en la necesidad de desplazarse a lugar diferente a aquel en el que siempre sesiona el legislativo, tal como lo ordena el artículo 140 Superior.

En este sentido, no comparte la Sala los argumentos esgrimidos por los demandados cuando señalan que la prima de localización y vivienda parte del hecho notorio o circunstancia tácita del múltiple origen de los miembros del Congreso; cuando lo cierto es, que no todos residen fuera de la capital de la República, además de que la orden de la norma sujeto de reglamentación, para efecto del reconocimiento, en nada hace referencia a situaciones de carácter presupuestal, sino que por el contrario alude a circunstancias fácticas habilitantes.

Y aunque a todos los parlamentarios les asiste igualdad en relación con la asignación mensual que deben percibir en razón de las funciones que desempeñan, debe tenerse en cuenta que, tal como lo manda la Ley Marco, el incremento de tal asignación depende de la definición que el gobierno haga en desarrollo de la Ley Cuadro, respecto de esas justificantes que permitan establecer, que se torna necesario el reconocimiento de la aludida prima para facilitar el desenvolvimiento de su función legislativa…” (se resalta).

6. En este contexto, es indudable que a los gastos de salud a que se refiere el artículo 2º literal ll) de la Ley 4ª de 1992, el Decreto 801 de 21 de mayo de 1992, les dio el carácter de “prima de salud” y, siendo ello así, es una de las “prestaciones” que el legislador no estableció como “obligatorias o forzosas para el ejecutivo”, lo cual indica que constituía entonces “apenas una pauta, una directriz, no un mandato concreto”, como lo expresó la Corte Constitucional en la mencionada Sentencia C-608 de 1999 en los apartes transcritos con anterioridad y lo reiteró esta corporación en la sentencia de 28 de febrero de 2013, al señalar que la potestad reglamentaria que le asiste al ejecutivo implica la concreción y precisión de la norma a reglamentar y establece una limitante que se traduce en la fijación de las circunstancias justificadoras que habilitan el reconocimiento prestacional.

7. Acorde con lo acabado de expresar si a los gastos de salud, se les confirió por el ejecutivo la naturaleza de “prima de salud”, ella necesariamente queda entonces supeditada para su reconocimiento a que se configuren las circunstancias que lo justifiquen, razón esta por la cual si ella se reconoce mensualmente por el sólo transcurso del tiempo, esta no es la circunstancia que la justifica, lo cual demuestra que el ejecutivo al establecerla con esa periodicidad y sin ningún requisito para que el congresista tenga derecho a percibirla, la concedió por fuera de lo dispuesto para el efecto por la Ley Marco, es decir que ese acto administrativo carece entonces de fundamento legal que lo soporte.

Por ello si el ejecutivo al proferirlo incurrió en una omisión por cuanto no determinó en cuales circunstancias podría el congresista tener el derecho al pago de lo que él denominó “prima de salud”, esto significa que la disposición acusada adolece de un vicio que acarrea su nulidad, pues en un Estado de derecho los actos administrativos tienen estricta sujeción al principio de legalidad, el cual es de obligatorio acatamiento.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Declárase la nulidad del artículo 4º del Decreto 801 de 1992 “por el cual se dictan unas disposiciones en materia salarial y prestacional para los miembros del Congreso de la República”.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia archívese el expediente.

Cúmplase.»

(1) Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejero ponente: Dr. Mario Alario Méndez, Sentencia de 7 de noviembre de 1995. Radicación 1415, Actor: Jorge E. Gutiérrez Mora.

(2) Actor Felipe Zuleta Lleras contra Gobierno Nacional. C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.