Sentencia 2010-00071 de marzo 16 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación: 88001-23-31-000-2010-00071 01(AP)

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Actor: Jaime Miguel Torres Padilla

Demandado: Instituto Nacional de Vías

Bogotá, D.C., dieciséis de marzo de dos mil doce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones

Entra la Sala al estudio del recurso de apelación interpuesto contra el fallo del a quo.

El artículo 88 C.P. dispone:

«[...] ART. 88.—La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella.

[...].»

En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 de 1998 (ago. 25) cuyo artículo 2º define las acciones populares así:

«[...] ART. 2º—Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

[...].»

5.1. Caso concreto:

El actor solicita se ordene a Invías, iniciar los trámites necesarios para incluir en la vigencia fiscal del año 2011 las partidas presupuestales para que se repare totalmente la carretera circunvalar de San Andrés Isla en ese mismo año.

El a quo, concluyó que se debían proteger los derechos colectivos a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y a la seguridad pública de los habitantes y turistas de la isla de San Andrés, al considerar que las labores realizadas por Invías en la carretera circunvalar de San Andrés Isla no eran suficientes para proteger aquellos derechos colectivos.

Invías interpone el recurso de apelación, porque a su juicio ha realizado con anterioridad a la interposición de la acción cuantiosas inversiones económicas en la reconstrucción de la vía circunvalar de San Andrés Isla, que considera se encuentran probadas en el acta de inspección judicial. Además de reiterar que solo puede dar cumplimento a una orden judicial cuando sea programada y coordinada con la entidad encargada de cumplirla, ya que su presupuesto está sujeto al estatuto orgánico del presupuesto.

Visto el recurso de apelación interpuesto por Invías, se procede a determinar:

— Si las obras de reparación ejecutadas por la entidad demandada en la vía circunvalar de San Andrés Isla, son suficientes para proteger efectivamente los derechos colectivos a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y a la seguridad pública.

— Y si es posible a través de un fallo judicial, impartir órdenes de índole presupuestal a entidades del Estado como Invías, cuando resulta condenada en un fallo judicial.

Para ello se expondrá el siguiente marco conceptual:

5.1.1. La responsabilidad del Invías en la construcción y mantenimiento de la vía circunvalar de San Andrés.

La Ley 105 del 30 de diciembre de 1993, establece en su artículo 19 que la planeación, construcción, mantenimiento y conservación de la infraestructura de transporte corresponde a la Nación y a las entidades territoriales, respecto a “todos y cada uno de los componentes de su propiedad”.

Según el artículo 12 ídem, la infraestructura de transporte de propiedad de la Nación es aquella que cumple la función básica de integración de las principales zonas de producción y de consumo del país, y de este con los demás países, y de ella forman parte, entre otros, la red nacional de carreteras, con sus zonas, facilidades y su señalización.

Por su parte los artículos 1º y 2º del Decreto 2056 de 2003, establecen:

“ART. 1º—Objeto del Instituto Nacional de Vías. El Instituto Nacional de Vías, Invías, tendrá como objeto la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la red vial nacional de carreteras primaria y terciaria, férrea, fluvial y de la infraestructura marítima, de acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Transporte”.

“ART. 2º—Funciones del Instituto Nacional de Vías. Para el cumplimiento de sus objetivos el Instituto Nacional de Vías desarrollará las siguientes funciones generales:

(…).

2.13. Definir las características técnicas de la demarcación y señalización de la infraestructura de transporte de su competencia, así como las normas que deberán aplicarse para su uso”.

Por otro, lado Invías en el oficio 22445 de 31 de mayo de 2010, reconoce que la carretera circunvalar de San Andrés Isla hace parte de la red nacional de carreteras y afirma que siempre ha realizado su mantenimiento y pavimentación.

Como destacó el tribunal en la audiencia de pacto de cumplimiento, no se observa el fruto de las labores que dice Invías haber realizado a través de los contratos y convenios celebrados con particulares y con el departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Por lo demás de acuerdo con la información obrante en el acta de la inspección judicial, como bien lo puso de presente el tribunal se constata que las labores de mejoramiento y reconstrucción solo se han realizado en un tramo de la vía circunvalar, desatendiendo el resto de la vía que de acuerdo con el material fotográfico se encuentra en deplorables condiciones.

Es de resaltarse que aun cuando Invías, el representante de la contratista Meyan S.A., y el representante de la interventora, manifestaron el día de la inspección judicial, que continuarían trabajando en el mejoramiento de vía, no obra en el expediente documentos que comprueben el avance en tales labores.

Así las cosas, se deduce de las normas antes referidas y del material probatorio allegado al expediente, que es responsabilidad de la Nación, por medio de Invías, emprender las obras de reparación de las vías nacionales y salvaguardar los derechos colectivos que se ven amenazados con obras inconclusas, pues en el presente caso no se está garantizando la seguridad pública de los transeúntes de las playas y de los habitantes y turistas que se desplazan por la carretera objeto de estudio.

5.1.2. Las órdenes impartidas por el juez popular son de obligatorio cumplimiento.

Para la Sala, no es de recibo el argumento expuesto por Invías, al afirmar que solo es posible cumplir con órdenes judiciales cuando estas han sido previamente coordinadas entre el juez y la entidad encargada de cumplirlas, porque su ejecución está sujeta a la ley general de presupuesto.

Es de recordarse que las órdenes emanadas del juez popular no obedecen a su capricho, sino a que con su oportuno cumplimiento se protejan los derechos colectivos que se encuentran amenazados o conculcados, siendo esta la única finalidad de esta acción constitucional, pues esta corporación ha sido clara en precisar que compete al juez popular impartir las ordenes adecuadas con el fin de proteger los derechos colectivos vulnerados.

“[…].

Conviene recordar que en tratándose de acciones constitucionales como la presente, al fallador le compete proferir la orden que dentro de la razonabilidad fáctica, probatoria, constitucional y legal, resulte adecuada para proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado (L. 472/98, art. 34), lo que en modo alguno le impone la obligación invariable de proferir la propuesta por el demandante, aunque pueden resultar semejantes(20).

[…]”.

Además la falta de disponibilidad presupuestal no es excusa para adelantar los estudios técnicos que requieren las labores de reconstrucción y mantenimiento de la vía, pues la Sala, en ocasión anterior se pronunció al respecto:

“[…].

La falta de disponibilidad presupuestal y de existencia real de recursos no es, en manera alguna, argumento válido para destruir el acervo probatorio que sustenta el fallo del inferior y que se puntualiza en la indudable demostración de los hechos que sirvieron de fundamento al ejercicio de la acción popular. Precisamente, en el fallo se ordena arbitrar esos recursos, lo cual confirma que la falta de los mismos sí se tuvo en cuenta, pero no para enervar la acción, sino para ordenar que se hagan los esfuerzos administrativos y financieros necesarios a fin de costear la obra que se ordena realizar(21).

[…]”.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala exhortará a Invías para que adopte un cronograma de ejecución de las tareas por efectuarse teniendo en cuenta las entidades responsables, y este se allegue al comité de verificación y cumplimiento de la sentencia para que haga seguimiento a los avances parciales y, de ese modo, se asegure la finalización de las obras en la presente vigencia fiscal conforme a las órdenes impartidas por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia de 26 de agosto de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

2. ADICIÓNASE la sentencia apelada, así:

EXHÓRTESE a Invías para que adopte un cronograma de ejecución de las tareas por efectuarse teniendo en cuenta las entidades responsables, de modo que se allegue al comité de verificación y cumplimiento de la sentencia para que este de seguimiento a los avances parciales y de ese modo se asegure la finalización de las obras en la presente vigencia fiscal conforme a las órdenes impartidas por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada en la fecha.»

(20) Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 8 de mayo de 2006, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Exp. 54001-23-31-000-2003-01170-01.

(21) Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia 25 de octubre de 2001, Consejero Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Exp. 70001-23-31-000-2000-0512-01.