Sentencia 2010-00072 de junio 29 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Rad. 47001-23-31-000-2010-00072-01(AC)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Actor: Carlos Cayón Fuentes

Demandado: Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Decide la Sala en segunda instancia, la acción de tutela presentada por el ciudadano Carlos Cayón Fuentes contra el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la Unidad Especial de Parques Naturales de Santa Marta —Magdalena—

Bogotá, D.C., veintinueve de junio de dos mil diez.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia: de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y artículo 32 del Decreto 2591 de 1991(1), esta Sala es competente para conocer de la impugnación de la sentencia de 24 de marzo de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena.

2. Presentación del Caso.

El señor Carlos Cayón Fuentes, tiene en la actualidad 44 años de edad, y vivió desde los 18, en las “cuevas” ubicadas en la comprensión del Parque de la Reserva Natural Nacional Tayrona.

En efecto de la Resolución 0194 de 2003, expedida por la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Naturales, que lo declaró infractor de la Ley Ambiental, se ordenó la demolición de su vivienda. Ante tal situación interpuso acción de tutela, por la presunta vulneración de su derecho fundamental a la igualdad.

En sentencia de 24 de marzo de 2010, el Tribunal Administrativo del Magdalena declaró improcedente dicha acción, toda vez, que al haberse hecho efectiva la orden de demolición, se generó el fenómeno de hecho consumado. No obstante, ordenó al director de la unidad de parques, estudiar la situación del petente en busca de hacerlo beneficiario de la orden de tutela impartida por ese mismo tribunal en la acción 2009-025 (abr. 22/2010), que amparó los derechos a la vida y la tercera edad de ciudadanos que habitan el sector del Parque Natural.

3. Problema jurídico y resolución del caso.

Se trata de determinar si la Resolución 194 de 2003 expedida por la UAE del Sistema de Parques Nacionales Naturales que ordenó al accionante demoler su vivienda ubicada en el Parque Nacional Natural Tayrona vulnera su derecho fundamental a la igualdad.

3.1. De lo que esta probado en el expediente.

— De acuerdo a lo obrante en el plenario se constata, que la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, mediante la Resolución 194 de 19 de agosto de 2003, declaró al tutelante como infractor de la normatividad ambiental y le ordenó en consecuencia demoler su vivienda y recoger los escombros del área protegida (fls.14 a 23 del anexo).

— Del proceso administrativo que culminó con la citada sanción está comprobado, que mediante auto 010 del 4 de octubre de 2001 se ordenó abrir investigación de carácter administrativo ambiental en contra del señor Carlos Cayón Fuentes, formulándosele cargos mediante Auto 015 del 11 de abril de 2003, proveído que pese haber sido notificado el 16 de abril de 2003, no fue impugnado (fls.16 y 56 anexo).

— Se aprecia igualmente, que la resolución que impuso la sanción de demolición, se notificó mediante Edicto de 8 de septiembre de 2003, con término de fijación de 10 días, (fl. 28, 29, 40 anexo); contra la cual no se interpusieron recursos (fl. 155, anexo).

— La Sala constata que el Tribunal Administrativo del Magdalena, emitió el fallo de 22 de febrero de 2010 que tuteló el “el derecho constitucional fundamental a la vida de Clemente Cecilio Cayón Gutiérrez, Reinaldo de Jesús García Leyva y Carlos Rivas Herrera”, bajo la regla de protección especial a las personas de la tercera edad (fls. 20 y ss.) y en consecuencia, ordenó la reubicación de pescadores que se encontraban en igualdad de condiciones al petente.

— Conforme con la copia que obra en el expediente del certificado de existencia de la entidad sin ánimo de lucro “comité de pescadores de la Bahía Gayraca”, se aprecia que los pescadores de dicha zona conforman un Comité que propende por el mejoramiento de la calidad de vida de los asociados y de la optimización de la actividad pesquera que desarrollan en este lugar (fl. 8 al 11).

— Respecto de la situación que presenta el señor Carlos Cayón Fuentes en la actualidad se observa, que fue notificado mediante aviso de 4 de marzo del presente, del día y hora en que se practicaría la diligencia de demolición y retiro de la construcción de su vivienda; que se practicó por la inspección de policía de Bonda y Guachaca, el día 12 de marzo de 2010.

Con base en los aludidos medios probatorios, se encuentra demostrado que el actor tuvo conocimiento oportuno de la actuación administrativa que terminó con la expedición de la resolución objeto de tutela.

3.2. Procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio.

El Tribunal Administrativo del Magdalena mediante la sentencia que se impugna en esta instancia de 24 de marzo de 2010, declaró improcedente la acción, al considerar que la situación expuesta por el señor Carlos Cayón Fuentes, constituye un hecho consumado, como quiera, que su vivienda fue demolida y en razón de ello cuenta con la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa si a bien lo tiene.

Respecto de lo expresado por el a quo la Sala, advierte, que es evidente que la acción de tutela no es procedente para resolver el juicio de legalidad sobre la Resolución 194 de 19 de agosto de 2003 que sancionó al actor con orden de demolición de la construcción de su vivienda, como quiera, que el acervo probatorio demuestra que la actuación administrativa adelantada por la UAE de Parques Naturales brindó la posibilidad de defensa al tutelante y este no la ejercitó, ostentando una actitud pasiva dentro del juicio administrativo.

Aunado a lo anterior, la Sala resalta, que la Zona de Reserva Natural del Parque Nacional Tayrona, representa un territorio de especial protección conforme con lo estipulado por el artículo 63 de la Constitución Política, que lo declara como un bien de uso público inembargable, imprescriptible e inalienable. En la misma vía, el artículo 328, numerales a) y b) del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente, señala que su destinación es exclusiva a la conservación de la fauna y flora y la perpetuación de estas en su estado natural. La defensa de dichos bienes, prescribe el deber estatal de protección, como quiera que se trata de áreas de especial importancia ecológica, (C.P., art. 79) en las que debe salvaguardarse el ecosistema y garantizarse el desarrollo sostenible (C.P., art. 80).

De esta manera, es claro, que a la luz de la normatividad ambiental y los postulados constitucionales, los asentamientos humanos en zonas de especial reserva, constituyen una amenaza para los “bienes ambientales” que las normas protegen, y en razón de ello se legitima la función policiva y sancionatoria asignada por el artículo 85 de la Ley 99 de 1993 al Ministerio del Medio Ambiente hoy Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

En este orden de ideas, se constata que al no haberse desvirtuado la legalidad de la actuación administrativa que dio lugar a la Resolución 194 de 2003 por parte del petente en la vía gubernativa, la orden de demolición de su vivienda representa una consecuencia legítima de la sanción administrativa, que se sustrae del control del juez de tutela.

No obstante lo anterior, la Sala establece que si bien le asiste razón al Tribunal Administrativo del Magdalena cuando afirma que en la situación del señor Carlos Cayón Fuentes se presenta un hecho consumado, lo cierto es, que tal situación recae solo respecto de la demolición de su vivienda, frente a la cual se hizo efectiva la orden policiva, pero ello no obsta, para desconocer, que en consecuencia del cumplimiento de las competencias atribuidas a las autoridades ambientales y el gobierno distrital, se genera una afectación a los derechos de quienes habitan y obtienen su sustento en áreas de protección ecológica. En este sentido, la consecuencia legítima de la actuación administrativa, genera una un estado de desprotección, no solo de quién en este caso, presenta la solicitud de amparo, sino de todos aquellos, que ejercen la actividad de pesca como una práctica natural y de supervivencia.

En razón de ello, es claro que hay una tensión entre el deber estatal de proteger la integridad de los recursos naturales y garantizar el derecho colectivo al ambiente sano por un lado, y, por otro, procurar la efectividad de los principios del Estado social de derecho e impedir el menoscabo de los derechos fundamentales del actor, en especial la observancia del principio de igualdad.

Sobre este punto en concreto la Sala resalta, que el señor Carlos Cayón Fuentes, afirmó que desde los 18 años de edad desarrolla la actividad de pesca artesanal en la Bahía de Gayraca en el Parque Nacional Tayrona y allí mismo construyó su vivienda, de la que se observa un aspecto humilde, de techo cubierto con teja Eternit y paredes de madera (fl. 81 anexo).

Lo anterior, permite inferir que la actividad de pesca que ha venido desarrollando por mas de 26 años, no corresponde a una ocupación transitoria, sino a la práctica de su profesión u oficio, sobre la cual ha construido las razones para valorar su subsistencia en el contexto que ofrece la región. De dicha actividad ha desarrollado sus destrezas y capacidades, que le permiten derivar su mínimo vital, pues se trata del único oficio que conoce y sabe realizar desde joven, situación que se corrobora al hacer parte del comité de pescadores de la región.

Es preciso indicar, que la actividad pesquera que ejercita el accionante, ostenta una protección especial del Estado (C.P., art. 65), unida al principio de diversidad étnica y cultural (C.P., art. 7º). Por su alcance y método, se trata del tipo de pesca artesanal definida en el artículo 12 del Decreto Reglamentario 2256 de 1991, como quiera que “la realizan pescadores en forma individual u organizados en empresas, cooperativas u otras asociaciones, con su trabajo personal independiente, con aparejos propios de una actividad productiva de pequeña escala y mediante sistemas, artes y métodos menores de pesca”.

La Sala advierte, que la protección a la población pesquera, en este caso del ciudadano Carlos Cayón Fuentes en su actividad, es propio del marco económico ontológicamente cualificado en la norma constitucional, que parte del reconocimiento de la desigualdad social existente, por lo que la protección estatal se direcciona a favor de las poblaciones desprotegidas (C.P., art. 13), en razón de ello las comunidades que derivan su sustento de prácticas con especial protección requieren de la intervención del Estado en la distribución equitativa de oportunidades y recursos económicos (C.P., art.334).

Así las cosas, resulta indispensable que la Administración implemente medidas encaminadas a mitigar los efectos que tiene la recuperación del área de Gayraca para el tutelante. De no ser así, se propiciaría una situación de pobreza y marginalidad que, desde luego, pugna con el deber estatal de la promoción de los derechos económicos, sociales y culturales(2).

En una situación semejante a la que ahora se discute, la Sección Segunda de esta corporación, al decidir una situación de desalojo de unos ciudadanos por orden de la administración municipal, reconoció la tensión entre derechos colectivos y derechos fundamentales, y al respecto expresó “que no resulta razonable, que después de haber permitido por tanto tiempo la ocupación de hecho, pretendan de la noche a la mañana llevar a cabo el desalojo, mediante la adopción de la mediada policiva, como único instrumento adecuado, para corregir la situación, sin prever las consecuencias que ella generaría para el orden social y para la vida de los ocupantes”(3).

En la presente oportunidad, la Sala encuentra que la situación del tutelante, representa un estado de desprotección que no puede ser indiferente al juez constitucional, como quiera que de este se exige una especial sensibilidad hacia los problemas constitucionales que en casos como el que ahora se discute, representan una controversia entre el deber de respetar el principio de legalidad conforme al cual actúan las autoridades administrativas y a la vez ofrecer una solución real a los conflictos sociales. Dicho entramado adquiere importancia constitucional y a partir de allí se justifica la intervención del Estado.

De este modo, la Sala en atención, al principio de igualdad que aboga por mitigar las diferencias en las oportunidades de los ciudadanos y el derecho al desarrollo que estas comunidades pesqueras ostentan; concluye, que existe el deber de protección respecto de la situación del señor Carlos Cayón Fuentes, toda vez que la demolición de su vivienda, constituye un perjuicio irremediable como quiera, que lo despoja de un lugar donde residir sin una posibilidad concreta de reubicación y aunado a ello, le impide desarrollar la actividad de pesca de la que devenga el medio de subsistencia propio y el de su familia. Por lo anterior, se concederá amparo transitorio al tutelante que consistirá en revocar la sentencia de primera instancia, para en su lugar, amparar su derecho a la igualdad, con fundamento en lo ya expuesto.

La Sala precisa, que el amparo dispuesto en la presente acción, se otorga en razón a la protección especial que prescribe el ordenamiento constitucional a la actividad pesquera y el contexto que ella ofrece a la situación particular del señor Carlos Cayón Fuentes, por lo que no es procedente acceder a la petición del actor de ser vinculado a los efectos de la sentencia de 10 de febrero de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, como quiera que en este pronunciamiento la regla de decisión se originó en la protección reforzada a los pescadores que poseen edad avanzada y los niños menores de edad, mientras que en el caso de la referencia, se ampara el derecho a la igualdad material del petente que contempla el artículo 13 constitucional.

En consecuencia, la decisión de amparo tendrá un contenido autónomo originado en el derecho que aquí se protege y en razón de ello, se vinculará a las autoridades gubernamentales, que guardan dentro de sus funciones, competencia para resolver la situación de la comunidad pesquera, en concreto del señor Carlos Cayón Fuentes; sin menoscabo de que las ordenes aquí dispuestas puedan desarrollarse en forma conjunta a las declaradas en otros fallos de tutela en los que se ha dispuesto el amparo a la comunidad de pescadores de la Bahía Gayraca del Parque Nacional Tayrona.

Se resalta, que la decisión jurídica que dispone la presente sentencia, buscará propiciar el apoyo al desarrollo de la actividad pesquera dispuesto en el marco del artículo 334 constitucional, por lo que se ordenará vincularlo a los programas nacionales destinados a la protección de la pesca y demás condiciones de solución de vivienda que le permitan, no constituirse como un sujeto pasivo de políticas de bienestar, sino como agente activo de su propio desarrollo humano.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia de 24 de marzo de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena y en su lugar,

2. TUTÉLESE el derecho fundamental a la igualdad del señor Carlos Cayón Fuentes, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

3. ORDÉNASE a la Alcaldía Distrital de Santa Martay a la UAE del Sistema de Parques Nacionales Naturales reubicar temporalmente al tutelante, en un lugar en el que pueda pernoctar y ejercer la actividad de pesca artesanal. Término 3 días a partir de la notificación del presente.

4. ORDÉNASE a la Alcaldía Distrital de Santa Marta, a la UAE del Sistema de Parques Nacionales Naturales, al Incoder regional Magdalena, Corporación Autónoma del Magdalena y a la Defensoría del Pueblo del Magdalena, constituir un comité de emergencia que evalué la situación del señor Carlos Cayón Fuentes, a fin de lograr su reubicación definitiva. Término 1 mes.

5. ORDÉNASE al Incoder regional Magdalena orientar y vincular al petente a los programas de titulación de terrenos baldíos o de crédito para la adquisición de tierras próximas al litoral, en las que pueda construir su vivienda y establecer la base para su actividad de pesca, conforme con la Ley 160 de 1994(4), los Decretos 2664 de 1994(5) y 982 de 1996(6), igualmente elIncoder deberá capacitar al accionante para que se haga partícipe de los proyectos productivos de la dirección de pesca y acuicultura del Ministerio de Agricultura. Término 15 días.

LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el articulo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y publíquese».

(1) Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela.

(2) Ver, entre otras, sentencias T-772 de 2003 y T-394 de 2008.

(3) Acción de tutela AC-2835. Actor: Lilia Chacón Vanegas. Consejero Ponente Diego Younes Moreno.

(4) Por la cual se crea el sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.

(5) Por el cual se reglamenta el capítulo XII de la Ley 160 de 1994 y se dictan los procedimientos para la adjudicación de terrenos baldíos y su recuperación.

(6) Por el cual se modifica el Decreto 2664 de 1994.