Sentencia 2010-00077/0714-2010 de noviembre 17 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Rad.: 110010325000201000077- 00 (0714-2010)

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Ref.: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Actor: Luz Helena Gutiérrez Uribe

Accionado: Procuraduría General de la Nación

Trámite: Única instancia - Decreto 1º de 1984

Asunto: El artículo 24 (numeral 1º, literal A) de la Ley 80 de 1993, en concordancia con los artículos 2º y 3º del Decreto 855 de 1994 no exigían en el proceso de selección para contratación directa la realización escrita de estudios de mercado.

Decisión: Declara la nulidad de los actos administrativos demandados.

Bogotá D.C., diecisiete de noviembre de 2016.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Planteamiento del problema jurídico

Atendiendo a los argumentos planteados por las partes demandante y demandada, la Sala debe establecer si la Procuraduría General de la Nación en los actos administrativos acusados incurrió en falsa motivación y vulneración de normas de la contratación estatal al exigir en una invitación pública el análisis escrito de precios del mercado y entender como limitación de la participación de oferentes la exigencia de registro de proponentes y de registro de importación de los productos a adquirir.

A continuación la Sala resolverá la excepción de caducidad de la acción presentada por la entidad demandada y de no prosperar esta expondrá la regulación general de la contratación directa por menor cuantía para la época de los hechos —año 2002—, para luego con base en ella y las pruebas que obran en el expediente resolver el cargo presentado por la demandante.

2.1 Sobre la excepción de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

La entidad demandada propuso la excepción de caducidad de la acción afirmando que la demanda fue presentada luego de vencido el plazo de 4 meses establecido en el artículo 136 numeral 2º del Código Contencioso Administrativo, el cual debe contabilizarse desde la notificación del acto que impuso la sanción.

La caducidad es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado.

El tiempo determinado para el ejercicio de las acciones depende del tipo de acción y del origen que la provoca, en el caso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses según el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, el término no se interrumpe ni se prorroga y es la ley la que señala y determina el momento de su iniciación.

La Corte Constitucional mediante Sentencia C-115 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara frente al tema de la caducidad advirtió que:

“La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (artículo 136 del CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado.

(…)

No cabe duda que el legislador está facultado constitucionalmente para establecer un límite para el ejercicio de las acciones y de los recursos, tal como sucede en este caso, siempre y cuando aquel resulte razonable.

(…)

Por consiguiente, la fijación de términos de caducidad responde como se ha expresado, a la necesidad de otorgar certeza jurídica al accionante y a la comunidad en general, así como para brindarle estabilidad a las situaciones debidamente consolidadas en el tiempo, así como a los actos administrativos no impugnados dentro de las oportunidades legales”.

De lo anterior se concluye, que la caducidad ocurre por la inactividad de quien tiene el deber de demandar en el tiempo permitido para hacerlo y no perder el derecho de ejercer la acción, lo cual no genera un pronunciamiento de fondo por parte de las autoridades judiciales.

El Código Contencioso Administrativo en relación al término de caducidad y el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en el artículo 136 dispone:

“Caducidad de las acciones.

(…)

2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.

Es decir que el término dentro del cual es posible ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses, constituyéndose como un instrumento que mantiene y protege la seguridad jurídica que debe brindar el Estado para la estabilidad social de sus integrantes.

Ahora bien el Consejo de Estado, en auto de 25 de febrero de 2016, M.P. Dr. Gerardo Arena Monsalve, unificó la línea interpretativa frente a la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según lo dispuesto por el artículo 136 del CCA al expresar que:

“En primer lugar se tiene que por regla general y a la luz de lo dispuesto en el artículo 136 del CCA, el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho comienza a contabilizarse a partir del acto de ejecución de la sanción disciplinaria.

Sin embargo, debe precisarse que este criterio no es absoluto ni resulta aplicable a todos los casos, toda vez que en los eventos en que la sanción no es ejecutada en cumplimiento de lo ordenado en el artículo 172 de la Ley 734 de 2002, o cuando dicho acto no implica la materialización de la sanción, el cómputo del término de caducidad debe realizarse a partir de la ejecutoria del acto que resolvió la situación jurídica particular, esto es, del fallo mediante el cual se dio por concluida la actuación administrativa disciplinaria” (negrillas fuera de texto).

Así las cosas, en el presente caso dado que la sanción impuesta a la actora fue suspensión del ejercicio del cargo debía ejecutarse por el nominador, lo que tuvo lugar el 8 de noviembre de 2006(11). En ese orden, el término de 4 meses empezó a correr al día siguiente de la ejecución de la sanción, esto es desde el 9 de noviembre de 2006 y vencía el 9 de marzo de 2007, y dado que, la demanda fue presentada el 19 de febrero de 2007(12) es claro que no se configuró la caducidad de la acción.

Además, si en gracia de discusión se aceptara la tesis de la entidad demandada, según la cual el término de caducidad debe contabilizarse desde la notificación de la sanción, tampoco habría operado la caducidad de la acción dado que, la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal profirió fallo de segunda instancia el 25 de septiembre de 2006, el cual fue notificado a la señora Luz Helena Gutiérrez Uribe a través de su apoderado el 17 de octubre de 2006(13), por tanto, el término de los 4 meses habría empezado a correr a partir del día siguiente, esto es, el 18 de octubre de 2006, es decir, que tenía plazo hasta el 18 de febrero de 2007 para presentar la demanda, sin embargo, al revisar el calendario de esta anualidad se observa que ese día fue festivo (domingo), razón por la cual, tenía plazo hasta el 19 de febrero de 2007 para presentarla, como en efecto ocurrió(14).

Por las anteriores razones la excepción no tiene vocación de prosperidad.

2.2 El proceso de selección para la contratación directa de menor cuantía, de acuerdo con la normativa vigente para la fecha de los hechos —año 2002—.

De conformidad con el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, que consagra el principio de trasparencia, la escogencia del contratista debe realizarse por regla general mediante licitación o concurso público, y como excepción a través de contratación directa en los eventos expresamente definidos en esa misma normativa, entre ellos los casos de menor cuantía.

Ley 80 de 1993.

“ART. 24.—Del principio de Transparencia. En virtud de este principio:

1. La escogencia del contratista se efectuará siempre a través de licitación o concurso público, salvo en los siguientes casos en los que se podrá contratar directamente:

a) Menor cuantía. Se entenderá por menor cuantía los valores que a continuación se relacionan, determinados en función de los presupuestos anuales de las entidades a las que se aplica la presente ley, expresados en salarios mínimos legales mensuales.

(…).

PAR. 2º—El Gobierno Nacional expedirá, dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de esta ley, un reglamento de contratación directa, cuyas disposiciones garanticen y desarrollen los principios de economía, transparencia y selección objetiva previstos en ella. Si el Gobierno no expidiere el reglamento respectivo, no podrá celebrarse directamente contrato alguno por ninguna entidad estatal so pena de su nulidad”.

En desarrollo del artículo anterior, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 855 de 1994(15), en cuyos artículos 2º y 3º señaló lo siguiente:

Decreto 855 de 1994

“ART. 2º—En la contratación directa el jefe o representante de la entidad estatal, o el funcionario en que hubiere delegado, deberá tener en cuenta que la selección del contratista deberá garantizar el cumplimiento de los principios de economía, transparencia y en especial del deber de selección objetiva, establecidos en la Ley 80 de 1993.

“ART. 3º—Derogado por el Decreto Nacional 2170 de 2002 Para la celebración de los contratos a que se refieren los literales a) y d) del numeral 1º del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 y para efectos del cumplimiento del deber de selección objetiva, se requerirá de la obtención previa de por lo menos dos (2) ofertas.

La solicitud de oferta podrá ser verbal o escrita y deberá contener la información básica sobre las características generales y particulares de los bienes, obras o servicios requeridos, condiciones de pago, término para su presentación y demás aspectos que se estime den claridad al proponente sobre el contrato que se pretende.

No obstante lo anterior, la solicitud de oferta deberá ser escrita cuando la complejidad del objeto a contratar así lo amerite. En todo caso, la oferta deberá ser escrita.

Cuando se trate de contratos cuya cuantía no supere el diez (10%) de los montos señalados en el literal a) del numeral 1º del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, los mismos se celebrarán tomando en cuenta los precios del mercado, sin que se requiera obtener previamente varias ofertas.

Para la celebración de los contratos de menor cuantía cuyo valor sea igual o superior a cien salarios mínimos legales mensuales y al mismo tiempo superen el cincuenta por ciento (50%) de la menor cuantía de la respectiva entidad estatal, además de dar cumplimiento a lo establecido en este artículo deberá invitarse públicamente a prestar propuestas a través de un aviso colocado en un lugar visible de la misma entidad por un término no menor de dos días. No obstante la entidad podrá prescindir de la publicación de dicho aviso cuando la necesidad inminente del bien o servicio objeto del contrato no lo permita, de lo cual dejará constancia escrita.

PAR.—La entidad estatal podrá contratar directamente con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato, sin que sea necesario que haya obtenido previamente varias ofertas, en los siguientes eventos: cuando las haya solicitado y solo haya recibido una de ellas; cuando de acuerdo con la información que pueda obtener no existan en el lugar varias personas que puedan proveer los bienes o servicios; cuando se trate de contratos intuito persone, esto es que se celebran en consideración a las calidades personales del contratista, y cuando la necesidad inminente del bien o servicio no permita solicitar varias ofertas. De todo lo anterior se dejará constancia escrita.

En todo caso, la entidad tendrá en cuenta para efectos de la contratación los precios del mercado, y si es del caso, los estudios y evaluaciones que para el efecto se hayan realizado.

De las anteriores normas, se desprende claramente que para la fecha de los hechos —año 2002—, una de las causales para que las entidades estatales hicieran uso de la contratación directa era la menor cuantía y el proceso de selección debía llevarse a cabo respetando los principios de economía, transparencia y selección objetiva.

Así mismo, se observa que el proceso de selección para la contratación directa, de acuerdo con el artículo 3º del Decreto 855 de 1994, trae un procedimiento de selección expedito que implica:

1) La solicitud de ofertas —de manera verbal o escrita por parte de la entidad estatal, en la cual debe ponerse de presente la información básica de los bienes a adquirir, las condiciones de pago, los plazos para la presentación y se permite mediante una clausula abierta que la entidad estatal pueda además señalar todos los aspectos que considere necesarios para dar claridad al proponente sobre el contrato que se pretende.

2) Por regla general se debe realizar invitación publica para presentar propuestas a través de un aviso colocado en un lugar visible de la misma entidad por un término no menor de dos días, excepto cuando la necesidad inminente del bien o servicio objeto del contrato no lo permita y cuando la cuantía no supere el diez (10%) de los montos señalados en el literal a) del numeral 1º del artículo 24 de la Ley 80 de 1993.

3) Por regla general se requiere que se presenten un mínimo de 2 ofertas, las cuales deberán ser siempre por escrito, sin embargo se puede contratar sin ese mínimo y aun sin presentación de ofertas, escogiendo directamente al contratista cuando se den ciertas circunstancias tales como: i) solo se haya recibido una oferta, ii) no existan en el lugar varias personas que puedan proveer los bienes o servicios; iii) cuando se trate de contratos intuito persone, y iv) cuando la necesidad inminente del bien o servicio no permita solicitar varias ofertas.

4) Siempre la entidad deberá tener en cuenta los precios del mercado, y si es del caso, los estudios y evaluaciones que para el efecto se hayan realizado, sin que se hagan en las normas analizadas exigencias respecto a requerimientos escritos en relación con ese tema, pues claramente los estudios y evaluaciones de precios del mercado deben tenerse encuentra bajo condición de que se hayan realizado, lo cual indica que en este caso específico son opcionales.

En conclusión, la contratación directa por razón de la menor cuantía, bajo la normativa aplicable a la fecha en que ocurrieron los hechos, contiene un procedimiento expedito, flexible, informal en el cual se deben garantizar los principios de la contratación estatal, que exige necesariamente tener en cuenta los precios del mercado sin formalidad especial alguna y que permite a la entidad contratante incluso solicitar a los oferentes información sobre aspectos que se estime den claridad sobre el contrato que se pretende suscribir.

2.3 Análisis del caso concreto

Señala la demandante que la Procuraduría General de la Nación en los actos administrativos acusados incurrió en falsa motivación y desconocimiento de las normas en que estos debían fundarse, al sancionarla por obligaciones y deberes que no están consagrados en las normas de la contratación estatal, por lo cual la Sala analizará el cargo de nulidad conformidad con las conclusiones jurídicas referidas al proceso de contratación directa por menor cuantía en la normativa vigente a la fecha de los hechos y con el acervo probatorio del expediente.

Obra a folio 47 del expediente cuaderno Nº 1 el fallo disciplinario de primera instancia de 4 de abril de 2006, proferido por la Procuraduría Regional del Huila, mediante el cual sancionó a la señora Luz Helena Gutiérrez Uribe con suspensión del cargo de Secretaria de Educación del Departamento del Huila e inhabilidad especial por el terminó de 40 días, donde se expresa un primer cargo de la siguiente forma:

“Cargo 1. La doctora Luz Helena Gutiérrez, en su calidad de Secretaria de Educación del departamento del Huila, suscribió el contrato Nº 135 del 30 de octubre de 2002, con el señor Juan Pablo Díaz Puyo, cuyo objeto fue: “Compra de setenta y cinco (75) computadores y cincuenta y seis (56) impresoras y diecinueve (19) data switch con unas especificaciones técnicas, en cuyo proceso contractual se presentaron las siguientes presuntas irregularidades:

Las condiciones fijadas en la invitación pública a cotizar del 19 de junio de 2002, donde se solicitaba presentar oferta para la adquisición de 75 computadores, con características específicas e igual número de impresoras, fueron cambiadas después de la presentación de las respectivas ofertas, debido a la falta de planificación en la etapa pre contractual, en razón a que no hubo una adecuada elaboración de los términos de referencia, por cuanto ya allegadas las propuestas, la ingeniera de sistemas doctora Rebeca Castillo Erazo en oficio del 24 de julio de 2002, observa las dificultades para poder hacer una efectiva comparación de las propuestas, precisamente por las deficiencias en los términos de referencia que no permitía establecer diferencias que marcaran y/o definieran una puntuación determinada, y así proceder a escoger la propuesta más favorable, por lo que posteriormente a ello, mediante oficio del 23 de agosto de 2002, modificaron los términos de referencia y/o parámetros ya establecidos en la invitación en comento, haciendo exigencias no contempladas en los mismos, corno fue el registro o certificado de importación de las partes de los equipos ofrecidos, certificado de representación legal de la empresa oferente y registro mercantil de los establecimientos de comercio que distribuyen las mercancías, registro de proponente, fotocopia de la cedula de ciudadanía, fotocopia del NIT o RUT, paz y salvo departamental, lo que vino a definir el ganador del contrato, adjudicándose al señor Juan Pablo Díaz Puyo, como representante legal de la empresa Tecnomusic, quien fue e! único que allegó los certificados de importación, que posteriormente se pudo verificar no correspondían a los equipos suministrados, según el informe rendido por el profesional de la Contraloría General de la República Gerencia Departamental Huila.

Además de ello, la exigencia que se hizo consistente en el certificado de importación por fuera de los términos de referencia mediante oficio del 23 de agosto de 2002, no se requería para la comparación de ofertas, toda vez constituía un documento referente a la futura contratación exigible era al momento de entrega de los computadores, es decir constituye un documento post venta, más no necesario para la comparación de propuestas, lo que contraviene lo dispuesto en el inciso 2º del numeral 15 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, al haber descalificado las otras propuestas por no haber allegado dicho documento.

De igual manera al solicitar registro de proponentes se encontraban violando lo dispuesto en el inciso 6º del art. 22 de la Ley 80 de 1993, que contempla que no se requerirá de este registro en los casos de contratación de menor cuantía.

Corrobora igualmente el no haber elaborado debidamente los términos de referencia debido a una falta de planificación, puesto que los estudios que debieron hacerse, en lugar de encargarse al profesional idóneo como era el ingeniero de sistemas, que si existía en la secretaría de educación como era la ingeniera Rebeca Castillo, a esta se le consulta es ya en el curso del proceso contractual, por lo que una vez recibida las ofertas, es que se procede a solicitar otro tipo de documentos como los ya anotados, y una vez agotado el referido trámite, el objeto del contrato, se realizó de manera diferente a como se había invitado a cotizar, toda vez que no se contrató la compra de las 75 impresoras, como se había estipulado y conforme se habían presentado las propuestas, sino 56 impresoras y 19 data switch.

De igual manera se observa que Juan Pablo Díaz Puyo presenta propuesta como gerente de Tecnomusic, y el registro de proponentes que allega corresponde a este como persona natural y no allega certificado de existencia y representación legal de Tecnomuic, haciéndose finalmente el contrato a nombre de Juan Pablo Díaz Puyo, como persona natural, cuando quien había presentado propuesta era Tecnomusic, como persona jurídica”.

De acuerdo con lo anterior el primer cargo que le fue imputado a la demandante tiene sustento jurídico en la vulneración del principio de planeación que rige la contratación estatal y se materializa en las siguientes irregularidades contractuales: 1) el cambio de las condiciones fijadas en la invitación pública, al exigir requisitos que no eran necesarios para comparación de las ofertas, en especial el certificado de importación de los equipos ofrecidos y el registro de proponentes, los cuales limitaron la participación de oferentes, 2) la reducción de los bienes a contratar y 3) la firma del contrato con la persona natural Juan Pablo Díaz Puyo y no con Tecnomusic.

El segundo cargo imputado por la Procuraduría General de la Nación a la señora Luz Helena Gutiérrez Uribe fue descrito en la providencia antes referida de la siguiente forma:

“Cargo 2: En el mencionado proceso de contratación, no hubo análisis de precios del mercado, ni siquiera se hizo la consulta de tales precios, solamente se limitaron a invitar a cotizar, pero sin que se hubiera surtido dicho requisito, incumpliendo así con lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 29 de la Ley 80 de 1993 y en el inciso 7º del art. 3º del Decreto 855 de 1994.

Siendo la doctora Luz Helena Gutiérrez la ordenadora del gasto y teniendo por disposición legal la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección, no ejerció tal deber de manera eficiente y diligente, toda vez que como se anotó no se realizó el estudio de precios del mercado, ni designó a nadie para que lo hiciera, por lo que la responsabilidad recaería en la titular del despacho al con dicha conducta, presentarse violación al principio de selección objetiva”.

Atendiendo a lo anterior, el segundo cargo imputado tiene sustento jurídico en la vulneración del principio de selección objetiva y se materializó en una única irregularidad, esto es haber incumplido el deber de realizar un análisis de precios del mercado a través de un estudio para la contratación objeto de análisis.

Ahora bien, con las pruebas obrantes en el expediente y las conclusiones relacionadas con el proceso de selección por invitación pública para la contratación directa por menor cuantía, la Sala debe establecer si las anteriores imputaciones disciplinarias contienen una falsa motivación y desconocimiento de las normas de la contratación estatal.

Obra a folio 145 del expediente —cuaderno 1—, Oficio de 12 de junio de 2002 suscrito por el Coordinador de Educación Rural y dirigido a la Secretaría de Educación Departamental, en el cual expresa la necesidad de dotar a los centros educativos de post primaria rural del departamento del Huila con equipos de computación y solicita se adelante la compra de computadores, impresoras y data swicht, para lo cual anexa las características de los mismos en oficio visible a folio 146 del expediente —cuaderno 1—.

También se observa en el expediente a folio 149 —cuaderno 1—, Aviso de 19 de junio de 2002 suscrito por la señora Luz Helena Gutiérrez Uribe en su calidad de Secretaria de Educación del Departamento del Huila, por medio del cual se invita a los interesados a presentar propuesta escrita en sobre cerrado para la venta de computadores, impresoras y data swicht, de acuerdo con las especificaciones señaladas en documento anexo que obra a folio 150 del expediente —cuaderno 2—.

De los dos (2) anteriores documentos, resulta evidente que la demandada en ejercicio de sus funciones como Secretaria de Educación del Departamento del Huila, por solicitud de la Coordinación de Educación Rural dio inicio al proceso de selección mediante invitación pública para escoger el oferente con el cual contratar directamente la compra de menor cuantía de equipos de cómputo para los colegios rurales del departamento del Huila, dando cumplimiento para el efecto a lo señalado por el articulo 24 numeral 1º literal a) de la Ley 80 de 1993 y al artículo 3º del Decreto 855 de 1994, que, como se expuso en acápites previos de esta providencia, exigen en la contratación directa la publicación de un aviso con las características generales y esenciales de los objetos a contratar.

Igualmente obra a folio 202 del expediente —cuaderno 1—, Oficio de 24 de julio de 2002 suscrito por la profesional de la Secretaría Educación, ingeniera Rebeca Castillo Erazo dirigido al Jefe de Divisiones Políticas de Descentralización del Departamento del Huila, en el cual se lee lo siguiente:

“Anexo presento la matriz con las nueve (nueve) propuestas para la adquisición de setenta y cinco (75) computadores con destino al programa pos primaria rural, sobre las que hago las siguientes observaciones: dado que las características fueron muy específicas en la invitación a cotizar, desde el punto de vista técnico, las propuestas no ofrecen diferencias que marquen y/o definan algún sesgo pronunciado en una puntuación determinada, estando estas representada solamente en la marca de la unidad de CD y RPM en el disco duro, resulta sano exigir al proveedor el certificado de originalidad de las partes.

— En cuanto a la garantía, forma de pago y tiempo de entrega también se aprecia un comportamiento estándar y normal del mercado del clon, quiero decir un año de garantía y dado el número de computadores adquirir consideró que entre 10 y 15 días puede considerarse normal el tiempo de entrega.

— Al no especificar, en la mayoría los casos, separadamente los valores del computador y de la impresora se define una fila con el costo total, sin embargo para efecto del manejo contable, se hace necesario que el proveedor seleccionado para cada ítem especifique su valor y el IVA si aplica.

— Es importante analizar el comportamiento y la calidad del respaldo de las compañías oferentes” (subrayado fuera de texto).

Revisado el oficio anterior se observa que: 1) este fue presentado antes de la evaluación de las propuestas y de que se profiriera recomendación alguna en cuanto al oferente que debía considerarse como ganador del proceso de selección, 2) reconoce que el aviso fue elaborado expresando detalladamente los equipos que deben adquirirse, 3) expresa la preocupación del área de sistemas de que se entregue por el oferente que resulte seleccionado para celebrar el contrato equipos clonados(16), por lo cual sugiere, exigencias sobre comportamiento y la calidad del respaldo de los oferentes, y 4) manifiesta que por las características de garantía, forma de pago y tiempo de entrega se evidencia que algunos ofrecimientos tienen relación con equipos clonados, pues el tiempo de entrega para que estos fueran originales tendría que ser entre 10 y 15 días y no menor.

Obran en el expediente de folio 151 a 158 del expediente —cuaderno 1—, los Oficios de 23 de agosto de 2002 suscritos por la Secretaría de Educación del Departamento del Huila, dirigidos a cada uno de los oferentes, en los que se manifiesta lo siguiente:

“Teniendo en cuenta que su empresa, ha presentado a la Secretaría Educación del Huila; propuesta para el suministro de setenta y cinco (75) computadores e igual número de impresoras; comedidamente con el fin de dar estricto cumplimiento a lo establecido en el estatuto contractual, Ley 80 de 1993, le solicitó hacer llegar a este despacho dentro de los dos (2) días siguientes, el registro o certificado de importación de las partes de los equipos ofrecidos, certificado de representación legal de la empresa oferente y registro mercantil de los establecimientos de comercio que distribuyen las mercancías, registro de proponente, fotocopia de la cédula de ciudadanía, fotocopia del Nit o Rut, paz y salvo departamental. La presente comunicación hace parte integral de la invitación pública de fecha 22 de agosto de 2002”.

De acuerdo con lo anterior es claro que: 1) los requerimientos realizados por la Secretaria de Educación del Departamento del Huila en los Oficios de 23 de agosto de 2002, obedecieron a las inquietudes presentadas por la profesional de la Secretaría Educación, ingeniera Rebeca Castillo Erazo, las cuales surgen a raíz de las propuestas de los oferentes cuyo contenido según ella hacia evidenciar que iban a entregar de resultar ganadores equipos clonados, 2) el requerimiento de 23 de agosto de 2002 se hizo a todos los participantes en condiciones de igualdad y trasparencia, antes de realizar la evaluación de las propuestas, con el fin de preservar los principios de eficacia, trasparencia y selección objetiva; y 3) en los requerimientos claramente se indicó que las exigencias documentales hacían parte del aviso por tanto estaban amparados en el artículo 2º del Decreto 855 de 1994, el cual expresamente indica que la entidad estatal puede, además de las características generales y específicas de los bienes a adquirir, exigir requerimientos y requisitos adicionales que permitan dar claridad a las condiciones del futuro contrato.

También obra de folio 222 a 225 del expediente - cuaderno 1, la evaluación de las propuestas de la invitación pública de 19 de junio de 2002, realizada el Comité de Evaluación(17), en la cual se señala lo siguiente:

“Dadas estas condiciones y para buscar mayor garantía en la adquisición de estos bienes, se acordó solicitar a los proponentes, mediante oficio radicado el 23 de agosto de 2002 los siguientes documentos:

— Registro o certificado de importación de las partes de los equipos ofrecidos.

— Certificado de representación legal de la empresa oferente y registro mercantil de los establecimientos que distribuyen las mercancías.

— Registro de proponente.

— Fotocopia de cédula de ciudadanía.

— Fotocopia del NIT o Rut.

— Paz y salvo departamental.

2. Resultados obtenidos. Luego de solicitar a los proponentes el complementar su documentación, dieron respuesta tres (3) empresas con los siguientes resultados:

— ABC Sistemas Ltda., presenta:

• Valor de la propuesta opción uno por $ 136.500.000 sobre un valor unitario de millón $ 1.820.000.

• Valor de la propuesta opción 2 x 131.000.000 $ 1.250,000 sobre un valor unitario de $ 1.750.000.

• Tiempo de entrega cinco (5) días.

• Certificado de representación legal.

• Registro de proponentes.

• Fotocopia de cédula de ciudadanía.

• Fotocopia del NIT número 800 126 463 0.

• Paz y salvo departamental.

• En relación con el registro o certificado de importación agrega: “Certificado importación de los equipos ofrecidos es imposible hacerlo llegar ya que estos no han sido adjudicados y aún por lo tanto no han sido importados, este certificado se hará llegar en caso de ser adjudicados los equipos tal como lo estipula la ley. Es importante tener en cuenta que el certificado importación se obtiene en el momento en que los equipos ingresen al país y este es un momento post venta”.

Es de advertir como el oferente manifiesta que en caso de ser seleccionado entregará los equipos en un término de cinco (5) días, lo que contradice lo arriba textualmente citado en cuanto al tiempo para el trámite de la importación, que como bien se sabe excede los cinco (5) días.

— Centro de impresoras, presenta:

• Valor de la propuesta: computadores $ 123.375.000 con valor unitario de $ 1.645.000 más $ 14.790.000 correspondiente a 75 impresoras HP con un costo individual de $ 197.000.

• Tiempo de entrega no estipula.

• Certificado de representación legal.

• Fotocopia de cédula de ciudadanía número 36.182.526 expedida en Neiva.

• Fotocopia del NIT: 36.182.526 3.

• En el oficio de presentación agrega textual: “dando respuesta al escrito y al estatuto contractual de la Ley 80 de 1993, queremos informar que el registro de proponente únicamente se solicita para licitaciones públicas, no para invitaciones públicas”.

Juan Pablo Díaz Puyo, presenta:

• Valor de la propuesta $ 185.250,000 sobre un costo unitario de $ 2.470,000 que incluye el computador y la impresora.

• Tiempo de entrega 10 días después de recibida la orden de pedido.

• Certificado de representación legal y registro de proponentes pedido por la Cámara de Comercio de Neiva Huila, como persona natural propietaria el establecimiento de comercio Tecnomusic, ubicado en la calle 20 número 34-29 Neiva.

• Certificado de la Cámara de Comercio de la empresa Key System Limitada de Bogotá como importador el equipo de cómputo.

• Certificado expedido por Key System Limitada de Bogotá, en el cual se expresa el respaldo a Juan Pablo Díaz Puyo propietario de Tecnomusic de Neiva, para adelantar el mercadeo de sus productos importados.

• Fotocopia de declaraciones de importación presentadas ante la dirección de impuestos y aduanas nacionales-Dian.

• Fotocopia de la cédula de ciudadanía número 7.700.667 expedida en Neiva.

• Fotocopia del NIT 7.700.667 1 a nombre de Juan Pablo Díaz Puyo.

• Paz y salvo departamental.

3. Recomendaciones. Con fundamento en la documentación solicitada, el valor de la propuesta y la oportunidad de entrega de los bienes, como puede verse en el presente informe, Juan Pablo Díaz Puyo, quien se registra como propietario de Tecnomusic Neiva, ha cumplido con las exigencias documentales hechas por la Secretaría educación en busca de garantías para la adquisición de los equipos de cómputo motivo de esta evaluación, lo cual hace viable la asignación del contrato a esta firma.

Igualmente teniendo en cuenta la distribución de los 75 computadores, donde se presenta que habrá escuelas donde se asigna dos equipos, se recomienda reducir el número de impresoras a 56 incluyendo 19 data switch para conectar 19 pares de computadores a las correspondientes impresoras. Esta rectificación reduce costos al departamento y se logró optimizar equipos en las instituciones educativas beneficiarias”.

De lo anterior es válido concluir que, solo tres (3) proponentes dieron respuesta a los requisitos solicitados por la Secretaria del Departamento del Huila en los Oficios de 23 de agosto de 2002, por lo tanto los demás no aportaron ni se pronunciaron respecto al registro o certificado de importación de las partes de los equipos ofrecidos y el registro de proponente —que fueron objeto de discusión en el proceso disciplinario—, ni en relación con: 1) el certificado de representación legal de la empresa oferente y el registro mercantil de los establecimientos que distribuyen las mercancías, 2) la fotocopia de la cédula de ciudadanía del proponente, 3) la fotocopia del Nit o Rut y 4) el paz y salvo departamental —que no fueron objeto de reproche el proceso disciplinario adelantado contra la señora Luz Helena Gutiérrez Uribe—.

De los tres (3) oferentes que dieron respuesta a los Oficios de 23 de agosto de 2002 antes mencionados, ninguno presentó el registro de proponente al considerar que no era necesario para este tipo de contratación y solo uno de ellos, a saber Juan Pablo Díaz Puyo —propietario del establecimiento de comercio Tecnomusic— aportó un documento de respaldo de una importadora de los equipos a entregar con el certificado de importación que demostraba la originalidad de los mismos, con lo cual evitar el riesgo de entrega de equipos clonados presentado como observación por la ingeniera Rebeca Castillo Erazo.

Fue el Comité Técnico de Evaluación de la invitación pública de 19 de junio de 2002, el que luego de la valoración de varios factores, entre ellos el precio, el tiempo de entrega de los bienes y el respaldo de originalidad de los mismos, recomendó a la Secretaria de Educación del Departamento del Huila contratar con el señor Juan Pablo Díaz Puyo —propietario del establecimiento de comercio Tecnomusic—.

En esa evaluación técnica no se tuvo en cuenta el requisito del registro de proponentes —dado que no era necesario y ninguno de los oferentes lo presentó— y el registro o certificado de importación de las partes de los equipos ofrecidos así como el registro mercantil de los establecimientos que distribuyen las mercancías fue solo uno de los elementos a tener en cuenta por el comité evaluador a efectos establecer cuál sería la mejor propuesta.

En ese orden, en cuanto al registro de importación de los bienes, todos los proponentes tenían la posibilidad de presentarlo como lo hizo quien finalmente fue designado como ganador, el cual allegó el registro de importación de esos equipos realizado por la empresa Key System Limitada de Bogotá quien era su proveedor en la ciudad de Neiva, con lo que despejó toda duda sobre la originalidad de los productos a entregar en caso de suscribir el contrato.

Igualmente de las documentales antes revisadas se observa que no se vulneraron los principios de selección objetiva sino que precisamente para lograr su preservación se hicieron los requerimientos de documentos que permitían clarificar la contratación y que podían ser aportados por los oferentes sin que se observara limitación indebida a la participación.

En razón de lo anterior no coincide la Sala con la afirmación de la Procuraduría General de la Nación en los actos administrativos acusados, según la cual, el registro de importación de los bienes a entregar era un documento que solo podía exigirse luego de la firma del contrato, al hacerlo antes —en la presentación de las ofertas— pretendía evitar el riesgo de aporte de equipos que no eran originales y la posible configuración de un conflicto de naturaleza pos contractual.

Ahora bien, en cuanto a la imputación de falta de análisis de precios del mercado en el proceso de selección de la invitación pública de 19 de junio de 2002 desarrollada para la contratación directa de menor cuantía de equipos de cómputo del Departamento del Huila, debe señalar la Sala que en la documentación antes analizada no hay evidencia escrita de un estudio de mercado, sin embargo —tal y como se señaló en acápite previo de esta providencia la normativa vigente para la época de los hechos, esto es el artículo 3º del Decreto 855 de 1994 no exigía de manera imperativa estudio formal y escrito alguno, pues únicamente indicaba que “la entidad tendrá en cuenta para efectos de la contratación los precios del mercado, y si es del caso, los estudios y evaluaciones que para el efecto se hayan realizado”.

En ese orden, en los términos de la norma anterior, la entidad contratante estaba obligada al momento de la contratación a tener en cuenta de alguna forma —de acuerdo con la informalidad del proceso de selección por invitación pública— los precios del mercado pero no necesariamente a realizar estudios y evaluaciones por escrito en relación con este asunto.

Así las cosas, lo que debe observarse en los términos de la norma antes mencionada es si obra prueba de que se tuvieron en cuenta los precios del mercado para efectos de la contratación y no que estos necesariamente estén plasmados en estudios y evaluaciones formales escritas, dado que ese no es su alcance literal y la tesis contraria implica exigir a la entidad más requisitos de los que expresó el legislador.

Ahora bien, en el expediente obran otras pruebas que permiten inferir válidamente que en el proceso de selección adelantado a través de la invitación pública de 19 de junio de 2002 se tuvo en cuenta los precios del mercado para efectos de la contratación, en la medida en que: 1) la sancionada afirmó que se hicieron consultas telefónicas y 2) en el Oficio de 24 de julio de 2002 suscrito por la profesional de la Secretaría Educación, ingeniera Rebeca Castillo Erazo se hace alusión a este asunto en la medida en que señala que deben tener presente que los precios demasiado bajos pueden señalar que se entregarán equipos clonados, lo cual también fue reiterado en la evaluación y recomendación a contratar suscrita por el Comité Técnico.

Asimismo es relevante resaltar, como evidencia adicional de que en el proceso de selección iniciado con la invitación pública de 19 de junio de 2002 se tuvieron en cuenta los precios del mercado, la decisión final de la Fiscalía General de la Nación que archivó la investigación adelantada en contra de la actora por los mismos hechos que dieron lugar a la sanción disciplinaria, donde se señaló que en el mencionado proceso de contratación no hubo sobre costos ni detrimento patrimonial alguno en referencia a los precios del mercado.

La Fiscalía General de la Nación en la providencia de 25 de enero de 2007, por la cual archivó la investigación penal, afirmó lo siguiente:

“Atendiendo a la norma mencionada, debe descartarse la conclusión a la que llega la Contraloría General de la República, de que se presentaron sobrecostos en este proceso de contratación, porque no se tuvieron en cuenta otras propuestas con mejores ventajas económicas, pues la misma ley prohíbe tener en cuenta en la evaluación tan solo un único factor, que este caso sería el precio.

En cuanto a la exigencia de los documentos de importación, obedeció a recomendación de la ingeniera de sistemas de la Secretaría de Educación Rebeca Castillo Erazo, funcionaria que asesoró la comisión evaluadora en el aspecto técnico de las propuestas, quien al encontrar similitud en estas consideró que para contar con mayor garantía de cumplimiento se debía a llegar el manifiesto de aduanas para verificar la legalidad de las partes. Esta recomendación y la exigencia de otros documentos la oficializó la Secretaría de educación Luz Elena Gutiérrez Uribe, cuando mediante oficio le solicitó a los proponentes la presentación del certificado de importación de los aparatos de cómputo, el certificado de representación legal de la empresa oferente y el registro mercantil, con la anotación de que esta solicitud hacía parte integral de la invitación pública de fecha 22 de agosto de 2002.

Por último, tampoco le asiste razón al organismo de control fiscal cuando señala que los registros de importación presentados por el proponente seleccionado no ampara los equipos suministrados, pues en primer término atendiendo la documentación presentada la firma Key System es la directa importadora de los equipos y esta su vez certificó a Juan Pablo Díaz Puyo, representante de Tecno Música, está autorizado para comercializar sus productos. En segundo lugar, es obvio que en un manifiesto importación no se relacionen únicamente los aparatos objeto de negociación, sino todos los que se proponen comercializar un proveedor atendiendo a su capacidad económica. En tercer lugar, revisando las declaraciones de importación allegadas en copia, se observa esta delegada que en verdad entre otros muchos aparatos se relacionan equipos de computación de las mismas especificaciones de los ofrecidos a la Secretaría de Educación”(18).

Ahora bien, debe destacarse que el reproche de la Procuraduría General de la Nación contra la señora Luz Helena Gutiérrez Uribe por haber firmado con el señor Juan Pablo Díaz Puyo y no con Tecnomusic el contrato producto del proceso de selección que inició con la invitación pública de 19 de junio de 2002, pese a que a nombre de esta estaba la propuesta, no tiene validez jurídica a efectos de que se haya imputado infracción a los principios de la contratación estatal.

Lo anterior por cuanto, tal y como se desprende de las pruebas que obran en el expediente(19), Tecnomusic es tan solo un establecimiento de comercio de propiedad del señor Juan Pablo Díaz Puyo(20), motivo por el cual aun cuando la propuesta fuera presentada por el establecimiento de comercio este no goza de capacidad contractual y por lo tanto debía entenderse que estaba siendo presentada por su propietario y el contrato debía ser suscrito con la persona natural.

También debe indicar la Sala que la supuesta irregularidad relacionada con la disminución del número de equipos de cómputo que finalmente fueron comprados, derivó de la evaluación técnica con lo cual se buscó mayor eficiencia en el ejercicio del gasto público; esto en el contexto particular del proceso de contratación objeto de análisis no daba lugar a reproche disciplinario.

Adicionalmente debe señalarse que las conclusiones a las cuales esta Sala ha llegado tras el análisis de las pruebas que obran el expediente y la normativa aplicable al caso, concuerda con las realizadas por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia 19 de mayo de 2016(21) en la cual se anularon los actos por los cuales la Procuraduría General de la Nación sancionó con 30 días de suspensión al señor José Nelson Polanía Tamayo, quien se desempeñaba como asesor jurídico de la Secretaría de Educación Departamental del Huila. En esta providencia se señaló lo siguiente:

“De acuerdo con lo que establece el artículo 3º ibídem, vigente para el momento en que tuvo lugar la contratación que dio origen al presente proceso, y en orden a satisfacer el postulado de selección objetiva, ha de decir esta corporación en primer lugar; que la norma no prohíbe solicitar documentos adicionales a los inicialmente pedidos. En razón a lo anterior y en aras de garantizar la función administrativa consagrada en el artículo 209 Superior, los principios generales de contratación estatal establecidos en la Ley 80 de 1993 y de proteger los recursos públicos, la Sala se inclina por la facultad potestativa que la misma norma brinda a los entes de contratación estatal de solicitar documentos anexos, lo cuales ofrezcan mayor claridad sobre el proponente que pretende el contrato, con lo cual puede realizar una verdadera selección objetiva del contratista, sin que ello signifique vulneración al principio de igualdad.

(…)

En suma, el artículo 3º del Decreto 855 de 1994 no exige tampoco prohíbe que la entidad contratante pueda pedir documentos adicionales a la entrega de las propuestas de los oferentes, vacío jurídico que al permitir dicha situación, no implica que la administración exceda sus funciones; razón por la cual la entidad en aras de resaltar el principio de igualdad como presupuesto fundamental que garantiza la selección objetiva y el principio de transparencia que orienta la contratación estatal, puede solicitar documentos anexos a los proponentes.

En se orden de ideas, el señor José Nelson Polanía Tamayo, Asesor jurídico del Departamento del Huila, podía pedir documentos adicionales a los contenidos en la solicitud de oferta con el propósito de obtener una mayor claridad sobre los proponentes que pretendían el contrato. Por tanto es válido que haya solicitado, la certificación de representación legal de la empresa, registro mercantil de los establecimientos de comercio que distribuyen las mercancías, copia de las cédulas de ciudadanía, razón social de las empresas a contratar y el certificado o registro de importación de las partes de los equipos ofrecidos; en efecto este último no es un documento de imposible cumplimiento, como erradamente lo manifiesta la procuraduría, toda vez que para la época de los hechos podía ser entregado con las ofertas o al momento de la entrega de la mercancía, la norma no especifica el tiempo en que debe aportarse.

(…)

En esa medida, la Procuraduría no puede endilgarle responsabilidad disciplinaria al investigado con fundamento en conductas que no están plenamente descritas en la ley como tal, solo está facultada para aplicarla con claridad, precisión y objetividad en aquellos casos que el legislador ha previsto faltas disciplinarias; de tal suerte que en relación con los documentos peticionados a los proponentes no fueron requerimientos desmedidos ni discriminatorios, sino por el contrario se solicitaron con el fin tener mayos conocimiento para hacer una verdadera selección objetiva, siendo esta un deber de las entidades estatales en orden a determinar el ofrecimiento más favorable para la entidad y el interés público, conforme lo establece el artículo 29 de la Ley 80 de 1993 reformado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007. Por lo tanto el señor Polanía Tamayo no incurrió en una falta de planificación, como lo afirmó la Procuraduría en su momento.

(…)”.

De acuerdo con lo antes expuesto, para la Sala es evidente que la Procuraduría General de la Nación en los actos administrativos acusados, en cuanto a la señora Luz Helena Gutiérrez Uribe, Secretaria de Educación del Departamento del Huila, incurrió en falsa motivación y desconocimiento de las normas que para la época de los hechos regulaban la contratación estatal, al sancionarla por incumplimiento de obligaciones cuyo alcance no estaba expresa y claramente delimitado en el ordenamiento jurídico, motivo por el cual los actos administrativos acusados serán anulados.

Ahora bien, dado que el contencioso subjetivo de anulación cuando prospera la pretensión anulatoria del acto administrativo demandando, exige el análisis de las pretensiones de restablecimiento del derecho, la Sala procederá a su estudio.

2.4 Sobre las pretensiones del restablecimiento del derecho

En atención a la Jurisprudencia de esta corporación(22) el restablecimiento del derecho implica llevar la situación de hecho presente de la parte demandante al mismo estado en que debería encontrarse si no se hubiera proferido el acto administrativo que afectó su estatus jurídico, lo cual, debe examinarse atendiendo a las pretensiones y a lo probado en el proceso.

La accionante solicita que se le pague: 1) por lucro cesante la suma de $ 80.000.000(23); 2) por daño emergente la suma de $ 6.700.000 —equivalente a 40 días de salario en el cargo de Secretaria de Educación del Departamento del Huila—; 3) por perjuicios inmateriales —daño moral— la suma de 300 SMMLV; y 4) por daño a la vida de relación la suma de 300 SMMLV, sobre los cuales la Sala se pronunciará a continuación.

El lucro cesante —por la suma de $ 80.000.000—, lo sustenta la demandante en que, la sanción disciplinaria de suspensión de 40 días en el ejercicio del cargo de Secretaria de Educación del Departamento del Huila, le generó la pérdida de ese empleo, en el cual devengaba un salario mensual de $ 5.000.000, que habría seguido percibiendo por lo menos durante los 16 meses que le faltaban a la Gobernadora del Departamento del Huila que la nombró en ese cargo.

Observa la Sala que, en el expediente no obra prueba que permita establecer una conexión consecuencial entre la sanción disciplinaria de suspensión en el ejercicio del cargo —por el término de 40 días— y su renuncia(24) al cargo de Secretaria de Educación del Huila.

Si bien de los reportes laborales(25) aportados con la demanda se evidencia que la actora cumplió la sanción de suspensión entre el 8 de noviembre y el 17 de diciembre de 2006, y luego de esta última fecha se desvinculó definitivamente del cargo, no existe evidencia de que la causa de ese retiro hubiera tenido que ver con la sanción disciplinaria, además también obra en el expediente certificación(26) en la cual se indica que esta a partir del 5 de enero de 2007 fue nuevamente vinculada a la administración departamental como asesora del despacho de la Gobernadora del Huila. Por lo anterior la pretensión de restablecimiento del derecho por lucro cesante no tiene vocación de prosperidad.

El daño emergente —por la suma de $ 6.700.000, indexada a la fecha de la sentencia que ponga fin al proceso contencioso administrativo— lo sustenta la demandante en los 40 días de salario dejados de percibir con motivo de la sanción de suspensión, en atención al salario de $ 5.000.000 que según el escrito de demanda devengaba mensualmente como Secretaria de Educación del Departamento del Huila.

De las pruebas que obran en el expediente, en especial las certificaciones laborales y constancias de nómina(27), se desprende que la demandante efectivamente cumplió la sanción de suspensión de 40 días del cargo de Secretaria de Educación del Departamento del Huila entre el 8 de noviembre y el 17 de diciembre de 2006—, periodo durante el cual no percibió remuneración alguna, en consecuencia le asiste el derecho a que se le paguen estos salarios indexados, en la medida en que el acto administrativo que impidió la obtención de la remuneración está viciado de nulidad.

En el expediente obran distintas certificaciones laborales expedidas por la Jefe de Talento Humano de la Gobernación del Departamento del Huila, entre ellas una señala que para el año 2006 la señora Luz Helena Gutiérrez Uribe como Secretaria de Educación del Huila devengaba un salario $ 3.940.680(28) y otra indica que su salario era de $ 3.481.300(29), las cuales difieren entre sí y con la suma de $ 5.000.000 manifestada por la accionante en la demanda.

En consecuencia la Sala, no puede liquidar el daño emergente, motivo por el cual, se condenará a la entidad demandada a pagar el valor de los 40 días de salario dejados de devengar por la señora Luz Helena Gutiérrez Uribe como Secretaria de Educación del Huila con motivo de sanción disciplinaria impuesta en los actos administrativos objeto del presente proceso, suma que deberá ser indexada aplicando el índice de precios al consumidor IPC, bajo la siguiente fórmula:

Vp = Vh x Índice final

Índice inicial

El perjuicio inmaterial —daño moral equivalente a la suma de 300 SMMLV— lo sustenta la demandante en la aflicción y la angustia moral que tuvo que sufrir como consecuencia de la sanción disciplinaria impuesta en los actos administrativos acusados.

De acuerdo con la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado(30), el dolor, la tristeza, la aflicción y la angustia que sufre una persona como consecuencia de una actuación ilegal del Estado, en aplicación del principio de reparación integral del daño debe ser indemnizado en salarios mínimos mensuales legales vigentes (smmlv), y salvo que se demuestre un daño superior esta Corporación ha reconocido por tal concepto como monto máximo 100 SMMLV, para los casos de la muerte de un ser querido al considerar que este es el daño moral de mayor intensidad(31) y para eventos relacionados con sanciones disciplinarias injustas de gran entidad destitución e inhabilidad superior a 10 años—, representatividad y despliegue noticioso se ha otorgado como indemnización el equivalente a 50 SMMLV(32).

En el presente caso los testigos José Nelson Polania(33), Bertha Liliana Borrero Figueroa(34) y Alma Patricia Gonzales Trujillo(35), declararon en el Proceso Contencioso Administrativo que, la demandante como consecuencia de la investigación y sanción disciplinaria sufrió un daño moral porque se sumió en una depresión emocional al punto que sumado a la falta de ingresos tuvo que alejarse de sus hijos los cuales envió a vivir con su padre, con lo cual, para la Sala se encuentra probado el daño moral reclamado, pues las afirmaciones de los mencionados declarantes son coherentes entre sí, no fueron tachadas como falsas por la contraparte y no se advierte en ellas el interés de tergiversar la realidad.

En estas condiciones la Sala, atendiendo a que la sanción disciplinaria que le fue impuesta a la demandante es de aquellas de menor entidad (suspensión de 40 días), la difusión de la sanción y de los hechos por los que fue sancionada no tuvo un escenario nacional o representativo, la imputación subjetiva fue en el grado de culpa y que en casos sanciones más graves —destitución y 10 años de inhabilidad general— se ha otorgado un máximo de 50 SMMLV, se condenará a la entidad demandada a pagar a la demandante la suma de cinco (5) SMMLV.

El daño a la vida de relación por la suma de 300 SMMLV—, lo sustenta la demandante en la afectación que la sanción le produjo en sus actividades diarias y con los demás sujetos de su comunidad.

Debe señalar la Sala que el daño a la vida de relación implica afectaciones en la posibilidad de gozar de los placeres de la vida y la dificultad para realizar actividades normales que otras personas harían sin mayor esfuerzo, por lo cual, es considerado como algo diferente a los daños materiales y morales. En este caso el daño a la vida de relación no fue demostrado, en la medida en que las pruebas que obran en el expediente —entre ellas los testimonios— solo refieren a los elementos del daño moral, por lo que se negará.

Adicionalmente debe señalarse que en el expediente obra peritaje de 25 de febrero de 2014(36), legamente decretado por el despacho sustanciador, rendido por el economista Felipe Augusto Díaz Suaza del cual se dio traslado a las partes sin que se presentara observación u objeción alguna, donde se tasan para esa fecha el valor de los perjuicios a favor de la demandante, así: 1) por lucro cesante $ 125.187.238; 2) por daño emergente $ 8.806.941; 3) por daño moral $ 184.800.000 y 4) por daño a la vida de relación $ 184.800.000, para un total de quinientos tres millones quinientos noventa y cuatro mil ciento setenta y nueve pesos ($ 503.594.179).

Para la Sala el mencionado peritaje, pese a haber sido legalmente decretado no puede ser acogido porque no se basó en las pruebas que obran el expediente, sino únicamente en las afirmaciones y valores presentados por la actora en la demanda dándolos por ciertos, lo cual lo hace contra evidente.

Finalmente no se observa que la entidad demandada haya actuado con temeridad o mala fe en este proceso, razón por la cual no habrá condena en costas en su contra (artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 del D.E. 2304 de 1989).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

IV. Falla

1. Declarar no probada la excepción de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la entidad demandada.

2. Declarar la nulidad de los fallos disciplinarios 4 de abril y de 25 de septiembre de 2006, proferidos en primera y segunda instancia respectivamente, por la Procuraduría Regional del Huila y la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, mediante los cuales se sancionó a la señora Luz Helena Gutiérrez Uribe con suspensión del cargo de Secretaria de Educación del Departamento del Huila e inhabilidad especial por el terminó de 40 días.

3. Se ordena a la Procuraduría General de la Nación eliminar la anotación de las sanciones disciplinarias impuestas como consecuencia de los actos administrativos anulados.

4. Se ordena a la Procuraduría General de la Nación, como restablecimiento del derecho, pagar a la señora Luz Helena Gutiérrez Uribe el valor de los 40 días de salario dejados de devengar como Secretaria de Educación del Huila con motivo de sanción disciplinaria impuesta en los actos administrativos anulados, suma que deberá ser indexada aplicando el índice de precios al consumidor IPC certificado por el DANE.

5. Se ordena a la Procuraduría General de la Nación, como reparación del daño moral, pagar a la señora Luz Helena Gutiérrez Uribe la suma equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

6. Se niegan las demás pretensiones de la demanda.

7. En firme esta providencia, por secretaría comuníquesele a la entidad demandada con copia íntegra de su texto, para efectos de su ejecución y cumplimiento (inciso final del art. 173 del CCA).

8. La presente decisión debe ser cumplida en los términos previstos en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta el contenido de la Sentencia de Constitucionalidad C-188 de 1999 proferida por la Corte Constitucional.

9. No hay lugar a condenar en costas a la parte vencida.

Cópiese, notifíquese y, una vez ejecutoriada esta Sentencia, archívense las diligencias. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

11 Folio 35 del expediente – Cuaderno Nº 2, obra la Resolución 667 de 3 de noviembre de 2006 proferida por el alcalde de Neiva, a través de la cual se ordena ejecutar la sanción disciplinaria de suspensión del cargo impuesta a la señora Luz Helena Gutiérrez Uribe a partir del 8 de noviembre de 2006. También puede verse los folios 23, 30 y 34 del 35 del expediente – Cuaderno Nº 2 donde la Arcadia de Neiva se certifica que la mencionada sanción se ejecutó desde el 8 de noviembre hasta el 17 de diciembre de 2006.

12 Folio 84 del expediente – Cuaderno Nº 1.

13 Folio 384 del expediente – Cuaderno Nº 3.

14 Folio 84 del expediente – Cuaderno Nº 1.

15 Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 80 de 1993 en materia de contratación directa.

16 Esto es equipos que son funcionales, pero que no son de marca, sino genéricos o con partes genéricas, los cuales si bien son más baratos, no tienen garantía y respaldo por no ser originales.

17 Integrado por los señores José Nelson por Polania Tamayo y José María Grafee España.

18 Folio 22 a 33 del expediente – cuaderno 1.

19 Folio 187 a 189 del expediente – cuaderno 1.

20 Folio 194 del expediente – cuaderno 1. En el cual obra el certificado de la cámara de comercio de Neiva donde se indica que el señor Juan Pablo Díaz Puyo es el propietario del establecimiento del comercio Tecnomusic.

21 Consejo De Estado, Sección Segunda – Subsección A. Consejero Ponente: Gabriel Valbuena Hernández. Sentencia de 19 de mayo de 2016. Radicación Nº 110010325000201000142 00. Actor: José Nelson Polanía Tamayo. Demandado: Procuraduría General de la Nación.

22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Consejera Ponente: Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Sentencia de 7 de marzo de 2013. Ref: Expediente Nº 05001233100020000307802. Nº Interno. 2223-2010 Autoridades Departamentales. Actor: Fernando Estrada Méndez.

23 A razón de $ 5.000.000 mensuales, por un periodo de 16 meses, los cuales corresponden al tiempo que le faltaba para concluir su mandato a la Gobernadora del Departamento del Huila que la nombró en el cargo de Secretaria de Educación de ese departamento.

24 Folio 84 del expediente – cuaderno Nº 2. Obra la Resolución 1348 de 2006 proferida por el Alcalde de Neiva, en la cual se acepta —a partir del 18 de noviembre de 2006— la renuncia presentada por la señora Luz Helena Gutiérrez Uribe el 17 de noviembre de 2006, al cargo de Secretaria de Educación del Huila.

25 Folio 34 del expediente cuaderno Nº 2.

26 Folio 23 del expediente cuaderno Nº 2.

27 Folio 34 del expediente cuaderno Nº 2.

28 Folio 46 del expediente cuaderno Nº 3.

29 Folio 30 del expediente cuaderno Nº 3.

30 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. 26 de enero de 2011. CP: Gladis Agudelo Ordóñez. Rad. 76001-23-31-000-1996-2874-01. “La jurisprudencia ha trazado las pautas para efectos de reparar el daño por el equivalente pecuniario4 producido en 'perjuicios morales, señalando que el mecanismo más adecuado para tal fin es el arbitrio judicial (arbitrium iudicis), siendo el funcionario de conocimiento quien, por esa misma condición, puede inferir las circunstancias que inciden en el ámbito más intrínseco de quien depreca la indemnización, pudiendo definir qué retribución se aviene como adecuada con base en los criterios de equidad, justicia y reparación integral para menguar el trauma derivado del suceso”.
La posición reiterada por el Consejo de Estado en múltiples providencias, ha señalado que el valor de la condena por concepto de perjuicios morales debe ser hecha por el juzgador, en cada caso, según su prudente juicio, pero ha establecido que la imposición de condenas será por la suma de dinero equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales, en los eventos en que el daño se presente en su mayor grado de intensidad. Para los efectos ver: Sentencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado, proceso rad. 19256, de 11/04/07, rad. 17547, de 11/01/24, rad. 20116 de 11/06/08 y rad. 22745, de 11/09/14, entre otros.

31 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez. Bogotá, D.C., 2 de mayo de 2007. Radicación número: 73001-23-31-000-1997-15879-01(15989) Actor: Fanny Ortegón Navarro y otros. Demandado: Nación – Ministerio de Justicia, Fiscalía General de la Nación, Consejo Superior de la Judicatura.

32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 27 de noviembre de 2014. Expediente Nº: 11001-03-25-000-2010-00196-00. Nº interno: 1486-2010. Demandante: Heriberto Triana Alvis.

33 Folio 134 del expediente – cuaderno Nº 3.

34 Folio 137 del expediente – cuaderno Nº 3.

35 Folio 140 del expediente – cuaderno Nº 3.

36 Folio 320 del expediente – cuaderno Nº 3.