Sentencia 2010-00079 de enero 22 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Radicación: 250002326000201000079 01 (47.164)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: Ministerio de Defensa Nacional

Demandado: José Martín Camargo García

Asunto: Acción de repetición (sentencia)

Bogotá, D.C., veintidós de enero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

La Sala es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 14 de febrero de 2013, con fundamento en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, el artículo 7º de la Ley 678 de 2001 y el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 - modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003.

2. Normatividad aplicable.

Precisa la Sala que en el sub lite, los hechos que dieron origen a la condena proferida el 4 de diciembre de 2006, por el Consejo de Estado en contra de la entidad demandante, se produjeron el 5 de junio de 1993, fecha en la cual se presentó el accidente de tránsito en el que murió el señor Milton Jaimes Rueda. De tal manera que, en los aspectos de orden sustancial son aplicables las disposiciones contenidas en los artículos 90 de la Constitución Política de 1991, 77 y 78 del Decreto-Ley 1 de 1984(3).

Así mismo, se advierte que en cuanto a las normas procesales por ser éstas de orden público y que rigen hacia el futuro con efecto general e inmediato, se aplican las contenidas en la Ley 678 de 2001, tanto para los procesos que se encontraban en curso al momento en que empezó su vigencia, así como los procesos que se iniciaron con posterioridad a dicho momento, con excepción de “los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas”, los cuales “se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”(4).

3. Elementos para la procedencia de la acción de repetición.

La Sección Tercera ha explicado en abundantes providencias(5) los elementos que determinan la prosperidad de las pretensiones de repetición que formula el Estado contra sus agentes. Ha considerado que los tres primeros requisitos son de carácter objetivo y están sometidos a las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda; en tanto que el último de ellos, es de carácter subjetivo y está sometido a la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la acción u omisión determinante de la responsabilidad del Estado que generó el pago a su cargo y por cuya recuperación se adelanta la acción de repetición(6).

Los elementos necesarios y concurrentes definidos para la declaratoria de repetición son los siguientes:

i) La calidad de agente del Estado y su conducta determinante en la condena

La calidad y la actuación u omisión de los agentes del Estado debe ser materia de prueba, con el fin de brindar certeza sobre la calidad de funcionario o exfuncionario del demandado y de su participación en la expedición del acto o en la acción u omisión dañina, determinante de la responsabilidad del Estado.

ii) La existencia de una condena judicial, una conciliación(7), una transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado.

La entidad pública debe probar la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de la condena judicial impuesta en su contra, en sentencia debidamente ejecutoriada, o de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto(8).

iii) El pago efectivo realizado por el Estado.

La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo que hubiere realizado respecto de la suma dineraria que le hubiere sido impuesta por una condena judicial o que hubiere asumido en virtud de una conciliación, a través de una prueba que, en caso de ser documental, generalmente(9)suele constituirse por el acto mediante el cual se reconoce y ordena el pago en favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago o consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario.

iv) La cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa.

La entidad demandante debe probar que la conducta del agente o exagente del Estado fue dolosa o gravemente culposa conforme a las normas que para el momento de los hechos sean aplicables.

4. Medios probatorios.

Obran dentro del plenario los siguientes medios de prueba:

1. Copia auténtica de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera, el 28 de mayo de 1998, por medio de la cual se declaró administrativamente responsable a la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional por la muerte de Milton Jaimes Rueda, en hechos ocurridos el 5 de junio de 1993 en la vereda Alto de la Cruz de Soacha (C/marca) (fls. 1 a 19, cdno. 2).

2. Copia auténtica de la sentencia proferida con el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera de fecha 4 de diciembre de 2006, por medio de la cual se declara administrativamente responsable a la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional por la muerte de Milton Jaimes Rueda (fls. 20 a 38, cdno. 2).

3. Copia auténtica de la sentencia proferida por el Juzgado Primero Penal de Circuito de Soacha, Cundinamarca el 30 de julio de 2002, mediante la cual se condena a José Martín Camargo García a la pena principal de treinta (30) meses de prisión y suspensión en el ejercicio de la conducción de vehículos automotores por el término de quince (15) meses, como pena accesoria la interdicción de derechos y funciones públicas por un periodo igual al de la pena principal (fls. 39 a 61, cdno. 2).

4. Original del Oficio OFI-103174 del 17 de noviembre de 2009 expedido por el Ministerio de Defensa Nacional, en el cual se manifiesta que el comité de conciliación de la entidad por unanimidad autoriza repetir contra el señor José Martín Camargo García (fl. 62, cdno. 2).

5. Copia simple de la Resolución 2477 de fecha 13 de junio de 2008, expedida por el Ministerio de Defensa Nacional - Dirección Asuntos Legales, por medio de la cual se resolvió (fls. 63 a 66, cdno. 2):

“ART. 1º—Disponer el pago de la suma de cuatrocientos siete millones seiscientos cincuenta y tres mil noventa y un pesos con 83/100 m/cte. ($ 407.653.091,83), en la forma como quedó expuesta en la parte motiva a: Luz Stella Aparicio Barragán y otros; a través de su apoderado doctor (a) Bertha Traslaviña de Nieves, con c.c. 20.312.304 de Bogotá y tarjeta profesional de abogado 34.080 del Consejo Superior de la Judicatura (…)”.

6. Copia auténtica del oficio de fecha 11 de diciembre de 2009, expedido por las Fuerzas Militares de Colombia - Ejército Nacional, suscrito por el subteniente abg. Jhonathan Yesid Mora Fuentes, por medio del cual se da información en relación con el personal militar (fl. 67, cdno. 2):

“(…)

6. AS7 Camargo García José Martín c.c. 79430852

Unidad Actual: Escuela de Caballería (Bogotá)”.

7. Original de certificación expedida por el Ministerio de Defensa Nacional - Secretaria General, el 12 de enero de 2010, en la que se señala:

“Que la Resolución 2477 del 13 de junio de 2008 por valor de $ 407.653.091.83, fue cancelada a la señora Bertha Traslavina de Nieves, identificada con cédula de ciudadanía 20.312.304, con los comprobantes de egreso 4811 y 4812 del 27 de junio de 2008, a través de la Dirección del Tesoro Nacional mediante transferencia electrónica a la cuenta 089031934 de la Corporación de Ahorro y Vivienda Las Villas el 27 de junio de 2008”.

8. Copia auténtica de la orden de pago 4812 de fecha 27 de junio de 2008 por valor de ciento diecisiete millones ochocientos seis mil treinta y tres pesos con 83/10 ($ 117.806.033,83) (fl. 30, cdno. 1).

9. Copia auténtica de la orden de pago 4811 de fecha 27 de junio de 2008 por valor de doscientos ochenta y nueve millones ochocientos cuarenta y siete mil cincuenta y ocho pesos ($ 289.847.058) (fl. 31, cdno. 1).

5. El caso en concreto.

Se advierte por la Sala, que la parte demandante dentro de los documentos allegados con el escrito de demanda, aportó copia simple de la Resolución 2477 del 13 de junio de 2008 “Por la cual se da cumplimiento a una sentencia a favor de Luz Stella Aparicio Barragán y otros” (fls. 63 a 66, cdno. 1).

En cuanto al valor probatorio de los documentos, si bien la Sección Tercera(10) ha sostenido que las copias simples carecen de valor probatorio por cuanto no cumplen con las exigencias establecidas en los artículos 253 y 254 del Código de Procedimiento Civil, esto es, en cuanto a la primera disposición, los documentos “se aportarán al proceso originales o en copia. Esta podrá consistir en transcripción o reproducción mecánica del documento”. Por su parte, el artículo 254 del mismo cuerpo normativo establece los casos en los cuales las copias tienen el mismo valor probatorio del original:

“1. Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia autenticada.

2. Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente(11).

3. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa”.

Conforme a lo anterior, se ha sostenido que “la ley le da a las copias un valor probatorio similar al del documento original, pero, como es obvio, la diligencia que da fe de que la copia que se sella corresponde al documento original o a una copia debidamente autenticada, debe ser cumplida directamente por el funcionario autenticante, sin que pueda suplirse con la adjunción de una simple copia con la atestación original referida. En otros términos, toda copia debe tener un sello de autenticación propia para poder ser valorada como el documento original”(12), por lo que no se toma en cuenta ni son valoradas las copias simples.

En pronunciamiento del 28 de agosto de 2013, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Sección Tercera de esta corporación, al referirse al valor probatorio de los documentos aportados en copia simple, reiteró la posición antes señalada en los siguientes términos:

“Ahora bien, una vez efectuado el recorrido normativo sobre la validez de las copias en el proceso, la Sala insiste en que —a la fecha— las disposiciones que regulan la materia son las contenidas en los artículos 252 y 254 del Código de Procedimiento Civil, con la modificación introducida por el artículo 11 de la Ley 1395 de 2010, razón por la cual deviene inexorable que se analice el contenido y alcance de esos preceptos a la luz del artículo 83 de la Constitución Política y los principios contenidos en la Ley 270 de 1996 —estatutaria de la administración de justicia—.

En el caso sub examine, las partes demandadas pudieron controvertir y tachar la prueba documental que fue aportada por la entidad demandante y, especialmente, la copia simple del proceso penal que se allegó por el actor, circunstancia que no acaeció, tanto así que ninguna de las partes objetó o se refirió a la validez de esos documentos.

Por lo tanto, la Sala en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal reconocerá valor a la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas.

El anterior paradigma, como se señaló, fue recogido por las leyes 1395 de 2010, 1437 de 2011, y 1564 de 2012, lo que significa que el espíritu del legislador, sin anfibología, es modificar el modelo que ha imperado desde la expedición de los decretos leyes 1400 y 2019 de 1970.

En otros términos, a la luz de la Constitución Política negar las pretensiones en un proceso en el cual los documentos en copia simple aportados por las partes han obrado a lo largo de la actuación, implicaría afectar —de modo significativo e injustificado— el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, así como el acceso efectivo a la administración de justicia (C.P., arts. 228 y 229).

Lo anterior no significa que se estén aplicando normas derogadas (retroactividad) o cuya vigencia se encuentra diferida en el tiempo (ultractividad), simplemente se quiere reconocer que el modelo hermenéutico de las normas procesales ha sufrido cambios significativos que permiten al juez tener mayor dinamismo en la valoración de las pruebas que integran el acervo probatorio, para lo cual puede valorar documentos que se encuentran en copia simple y frente a los cuales las partes han guardado silencio, por cuanto han sido ellas mismas las que con su aquiescencia, así como con la referencia a esos documentos en los actos procesales (v.gr. alegatos, recursos, etc.) los convalidan, razón por la que, mal haría el juzgador en desconocer los principios de buena fe y de lealtad que han imperado en el trámite, con el fin de adoptar una decisión que no refleje la justicia material en el caso concreto o no consulte los postulados de eficacia y celeridad.

De allí que, no puede el juez actuar con obstinación frente a los nuevos lineamientos del derecho procesal o adjetivo, en los que se privilegia la confianza y la lealtad de las partes, razón por la cual esa es la hermenéutica que la Sección C (sic) de la Sección Tercera ha privilegiado en pluralidad de decisiones, entre ellas vale la pena destacar(13).

Lo anterior, no quiere significar en modo alguno, que la Sala desconozca la existencia de procesos en los cuales, para su admisión y trámite, es totalmente pertinente el original o la copia auténtica del documento respectivo público o privado. En efecto, existirán escenarios —como los procesos ejecutivos— en los cuales será indispensable que el demandante aporte el título ejecutivo con los requisitos establecidos en la ley (v.gr. el original de la factura comercial, el original o la copia auténtica del acta de liquidación bilateral, el título valor, etc.). Por consiguiente, el criterio jurisprudencial que se prohíja en esta providencia, está relacionado específicamente con los procesos ordinarios contencioso administrativos (objetivos o subjetivos) en los cuales las partes a lo largo de la actuación han aportado documentos en copia simple, sin que en ningún momento se haya llegado a su objeción en virtud de la tacha de falsedad (v.gr. contractuales, reparación directa, nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho), salvo, se itera, que exista una disposición en contrario que haga exigible el requisito de las copias auténticas como por ejemplo el artículo 141 del Código Contencioso Administrativo, norma reproducida en el artículo 167 de la Ley 1437 de 2011 —nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo—”(14).

Así las cosas, en el caso de autos la parte demandada no desconoció el documento que se aportó con la demanda y que está en copia simple, la Resolución 2477 del 13 de junio de 2008 “Por la cual se da cumplimiento a una sentencia a favor de Luz Stella Aparicio Barragán y otros” (fls. 63 a 66, cdno. 1), ni lo tachó de falso, entendiendo que su intención era que el mismo fuese valorado dentro del proceso.

En consideración a lo anterior y a pesar de que no se cumplió con el requisito de autenticación de la copia previsto en el artículo 254 de la ley procesal civil, la Sala considera en esta oportunidad, en aras de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y de la garantía del derecho de acceso a la justicia consagrado en los artículos 228 y 229 de la Carta Política, que no pueden aplicarse las formas procesales con excesivo rigorismo y en forma restrictiva, con el fin de desconocer lo que las mismas partes no han hecho y ni siquiera han discutido durante el proceso, como lo es la autenticidad del documento allegado por la parte demandante en copia simple.

Es dable precisar, que la interpretación que hoy se efectúa no puede entenderse como la exoneración de la carga de cumplir con las reglas contenidas en la ley procesal civil frente a la aportación de copias de documentos que siguen vigentes y en pleno rigor. Lo que sucede en esta ocasión, es que ambas partes aceptaron que los documentos fueran apreciables y coincidieron en la valoración de los mismos en forma recíproca, no solo al momento de su aportación, sino durante el transcurso del debate procesal(15), por lo tanto serán valorados por la Subsección para decidir el fondo del asunto(16).

Procede la Sala a verificar de acuerdo con el material probatorio allegado el expediente, si se cumplió la carga de la prueba en cabeza del demandante, y logró acreditar el cumplimiento de los requisitos exigidos por la jurisprudencia para la prosperidad de la acción de repetición.

Respecto del primer requisito, (calidad del agente), aunque la entidad demandante no aportó la prueba idónea para demostrar el primero de los requisitos, esto es, la orden administrativa por medio de la cual se nombra al señor José Martín Camargo García y el acta de posesión, al examinar la integralidad del material probatorio allegado se puede inferir que el Señor José Martin Camargo García para el momento de los hechos, estuvo vinculado al Ejército Nacional, es decir, cumple con el requisito de ser servidor público.

La anterior afirmación se encuentra soportada en primer lugar, con la copia auténtica del oficio de fecha 11 de diciembre de 2009 expedido por las Fuerzas Militares de Colombia - Ejército Nacional, suscrito por el subteniente abg. Jhonathan Yesid Mora Fuentes, por medio del cual se da información en relación con el personal militar (fl. 67, cdno. 2):

“(…).

6. AS7 Camargo García José Martín C.C. 79430852

Unidad actual: Escuela de Caballería (Bogotá)”.

Adicionalmente, se allegó al expediente copia auténtica de la sentencia proferida por esta corporación el 4 de diciembre de 2006 dentro de la acción de reparación directa adelantada por Luz Stella Aparicio Barragán y otros, en la cual se tuvo por acreditada la calidad de servidor público del señor José Martín Camargo García:

“— Copia del Oficio 1286 de mayo 9 de 1995, dirigido a la Unidad de Fiscalías de Soacha dentro de la investigación penal adelantada por la muerte del señor Milton Jaimes Rueda, suscrito por el comandante del Batallón de Transportes del Ejército en el cual certificó que el señor José Martín Camargo García es miembro de Ejército Nacional, nombrado según orden administrativa de personal 1028 de abril 6 de 1992 y posesionado según acta 341.

(…).

— Copia del acta de posesión 341 del señor José Camargo García en el grado adjunto tercero del Ejército Nacional. (…)

De conformidad con las pruebas antes descritas, es claro que para el día 4 de junio de 1993, el señor José Martín Camargo García, en su condición de miembro del Ejército Nacional, encontrándose de servicio como conductor del vehículo oficial 21N88156, adscrito a dicha entidad, colisionó con un vehículo particular conducido por el señor Milton Jaimes Rueda” (fls. 20 a 38, cdno. 2).

Así mismo, el Juzgado Penal del Circuito de Soacha - Cundinamarca, en sentencia del 30 de julio de 2002, al referirse sobre el procesado señaló:

“Fue vinculado mediante indagatoria José Martín Camargo García, identificado con la C. de C. 79´430.852 de Bogotá, D.C., donde nació el 6 de julio de 1996; hijo de Ángel Miguel Camargo y Etelvina García; soltero; cursó tercero de primaria; para la fecha de los hechos laboraba como conductor del Ejército Nacional, adscrito al Batallón de Transportes y, residente en la calle 80 Nº 18 H-20 Barrio el Tesoro en Bogotá” (fl. 40, cdno. 2).

En consecuencia, la Sala tendrá probada la calidad de agente o ex agente del estado del señor Camargo García, pues al analizar el acervo probatorio de manera integral, se llega a la conclusión que para la época de los hechos (jun. 5/93), el aquí demandado estaba vinculado al Ejército Nacional.

Para acreditar el segundo de los requisitos (condena, conciliación o cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere el pago a cargo del Estado), dentro del proceso obra copia auténtica de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 28 de mayo de 1998 (fls. 1 a 19, cdno. 2) que declara administrativamente responsable a la Nación - Ejército Nacional por la muerte de Milton Jaimes Rueda, ocurrida el 5 de junio de 1993 y lo condena a pagar perjuicios morales y materiales en favor de los familiares de la víctima. Así mismo, se arrimó al expediente copia auténtica de la sentencia proferida por el Consejo de Estado - Sección Tercera el 4 de diciembre de 2006, la cual modifica la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 28 de mayo de 1998 (fls. 20 a 38, cdno. 2), en el entendido de actualizar los perjuicios reconocidos por el a quo. Por lo tanto, se tendrá por acreditado el segundo de los requisitos exigidos por la jurisprudencia.

Respecto de la tercera exigencia, esto es, el pago efectivo, la entidad demandante allegó los documentos que se relacionan a continuación:

1. Copia simple de la Resolución 2477 de fecha 13 de junio de 2008, expedida por el Ministerio de Defensa Nacional - Dirección Asuntos Legales “Por la cual se da cumplimiento a una sentencia a favor de Luz Stella Aparicio Barragán y otros” (fls. 63 a 66, cdno. 2).

2. Original de certificación expedida por el Ministerio de Defensa Nacional - Secretaria general el 12 de enero de 2010, en la cual se manifiesta que en cumplimiento de la Resolución 2477 del 13 de junio de 2008, se ordenó el pago de cuatrocientos siete millones seiscientos cincuenta y tres mil noventa y un pesos con ochenta y tres centavos ($ 407.653.091.83) a la señora Bertha Traslaviña de Nieves (fl. 29, cdno. 1).

3. Copia auténtica de la orden de pago 4812 de fecha 27 de junio de 2008 por valor de ciento diecisiete millones ochocientos seis mil treinta y tres pesos con 83/10 ($ 117.806.033,83) (fl. 30, cdno. 1).

4. Copia auténtica de la orden de pago 4811 de fecha 27 de junio de 2008 por valor de doscientos ochenta y nueve millones ochocientos cuarenta y siete mil cincuenta y ocho pesos ($ 289.847.058) (fl. 31, cdno. 1).

Documentos que no cuentan con la firma del acreedor de haber recibido dichos dineros, tampoco reposa documento en el que manifieste que la entidad se encuentra a paz y salvo, por lo que no hay certeza sobre si ingresaron o no a su patrimonio y la obligación se encuentre saldada.

Ahora bien, se ha puntualizado por parte de la Sección Tercera que de acuerdo con el artículo 1625(17) del Código Civil, se establece una enumeración, no taxativa, de los modos de extinción de las obligaciones dado que toda obligación esta llamada a ser cumplida y por lo tanto, a extinguirse a través de la ejecución de la prestación debida(18). Dentro de ese listado previsto en la norma está contemplado el pago(19), modo de extinción de la obligación entendido como la ejecución total de la prestación debida. Es decir, para que exista el pago es menester la preexistencia de una obligación entendida como el vínculo jurídico existente entre dos sujetos de derecho, en la cual se busca la satisfacción del acreedor y la liberación del deudor a través de la materialización de una prestación(20) de dar, hacer o no hacer (dare, facere y prestare).

Conforme a lo anterior, en los términos del artículo 1626 del Código Civil, el pago es la ejecución de la prestación debida y debe probarlo quien lo alega, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1757(21) ibídem. En consecuencia, no basta que la entidad pública aporte documentos emanados de sus propias dependencias, si en ellos no está la manifestación expresa del acreedor o beneficiario del pago sobre su recibo a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza en relación con la extinción de la obligación.

Y tal como lo ha manifestado la Sección,

“En materia probatoria, a pesar de la consagración del principio de libertad probatoria y de apreciación conforme a las reglas de la sana crítica, la prueba por excelencia del pago es, de conformidad con nuestro Código Civil, la carta de pago(22), y en derecho comercial, el recibo(23), documentos que reflejan que la obligación fue satisfecha(24). (…)”(25).

Por su parte, en reiterada jurisprudencia de la Sala, se ha indicado que el pago puede acreditarse a través de cualquier medio de prueba, lo esencial es que el elemento de convicción, permita inferir que la obligación ha sido efectivamente satisfecha, esto es, que no exista duda alguna en relación con el hecho de que el beneficiario de la condena ha recibido lo adeudado y, a tal efecto, el interesado puede, bien allegar el documento pertinente suscrito por quien recibió el pago en el cual conste tal circunstancia o bien el paz y salvo expedido por el beneficiario o la declaración de éste en el mismo sentido.

A este respecto la Sala ha precisado(26):

“(…) Lo anterior, por cuanto quien alega haber efectuado un pago, debe probar plenamente que así fue (C.C., arts. 1626 y 1757)(27), siendo insuficiente su sola afirmación en tal sentido; conforme lo dispone el Código de Procedimiento Civil (art. 232), en principio la prueba de los pagos realizados debe constar por escrito(28), pero en casos como el presente, no basta que la entidad pública, parte demandante en el proceso, interesada en obtener la condena del demandado, aporte documentos emanados de sus propias dependencias, tales como el acto administrativo de reconocimiento de la obligación, la liquidación de la misma y la orden de pago al acreedor o beneficiario, si en ellos no consta la manifestación expresa de éste sobre su recibo a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza sobre el cumplimiento de la obligación.

“En las anteriores circunstancias, y ante la ausencia de la prueba del pago efectivo de la indemnización a la que fue judicialmente condenada la entidad demandante, requisito que es fundamental para la prosperidad de las pretensiones, como que es el que habilita a la administración para repetir en contra de sus funcionarios o exfuncionarios, resulta imposible acceder a las mismas (…)”(29) (resaltado por la Sala).

En el mismo sentido se pronunció la Sala en reciente sentencia del 8 de julio de 2009(30):

“…En relación con el caso concreto es necesario resaltar, tal y como se expuso en sentencia proferida por la Sala el 1º de octubre de 2008(31), que si la responsabilidad cuya declaratoria se pretende se deriva directamente del pago de una condena judicial por parte la entidad pública por razón de la actuación dolosa o gravemente culposa de los demandados, lo mínimo que se debe acreditar es la realización efectiva de dicho pago, para lo cual se requiere una constancia de la cancelación de la indemnización que hubiere emanado de la beneficiaria y/o acreedora que hubiere recibido dicho pago, (…) pues dicha prueba constituye el elemento determinante para la procedencia de esta clase de acciones, dado que el pago concreta el daño que da origen a la acción”.

Empero, la entidad demandante en el sub lite, no podía pretender acreditar el pago solamente con los documentos previamente señalados, los cuales no dan certeza sobre la transferencia efectiva de las sumas a sus beneficiarios, tal y como lo exige la ley, y la jurisprudencia de esta corporación, solamente demuestran que la entidad ordenó el pago de la suma de cuatrocientos siete millones seiscientos cincuenta y tres mil noventa y un pesos con ochenta y tres centavos ($ 407.653.091.83) por medio de la Resolución 2477 del 13 de junio de 2008 a la señora Luz Stella Aparicio Barragán y otros.

Por consiguiente, no se da cuenta de que se haya producido el pago efectivo de la condena, pues tales documentos no acreditan que verdaderamente la obligación hubiese sido extinguida por la entrega real de determinada suma de dinero al acreedor; resulta entonces necesario que el acreedor originario dé cuenta del pago.

Es decir, la mera certificación, constancia o manifestación que expide el deudor aseverando que realizó el pago, no es prueba idónea y suficiente del mismo, dado que en esos eventos se carece de la constancia de recibo, consignación, paz y salvo, comprobante de egreso o cualquier documento que demuestre que el beneficiario de la indemnización recibió efectivamente su valor, o la declaración o manifestación de éste respecto de que realmente le fue cancelado el valor de la misma(32).

De todo lo anterior, se concluye que la parte demandante dejó incompleta la prueba del tercer requisito para la prosperidad de la acción de repetición, incumpliendo así la carga procesal de acreditar los supuestos de hecho de la demanda referidos al pago, por consiguiente, debe soportar los efectos jurídicos de la omisión en tal sentido.

Finalmente, la Sala considera oportuno efectuar un severo llamado de atención a las entidades públicas, por la falta vigilancia y control de la actividad procesal como actores en la interposición de la denominada acción de repetición, la cual propende establecer la responsabilidad de sus agentes y la recuperación de los dineros de naturaleza pública. Lo anterior, teniendo en cuenta la manera descuidada y poco diligente, que se observa en la presentación de este tipo de demandas, en las cuales no se acredita cabalmente el cumplimiento de los requisitos esenciales para la prosperidad de dicha acción, esto es, la calidad del agente, la condena, conciliación o cualquier otra forma de terminación de conflictos, el pago efectivo y por último, el dolo o culpa grave del servidor público, a pesar de la reiterada jurisprudencia de esta corporación en la materia.

Cabe advertir, que la carencia, deficiencia o indebido material probatorio allegado a cada una de las demandas presentadas por el Estado para la procedencia de la acción de repetición, no ha permitido en esta instancia conceder y en consecuencia, hacer efectiva la acción de repetición, como en el caso analizado en el sub lite, situación que genera desgaste y congestión en la administración de justicia, poca efectividad en el cumplimiento de la finalidad de la acción y en algunos casos, podría llegar a configurarse un detrimento patrimonial del erario público por la sumas pagadas y no recuperadas y adicionalmente, por los costos administrativos generados por la interposición de la demandas, solo para dar cumplimiento a un mandato legal.

Por lo antes expuesto, y en aras de materializar el propósito de la acción de repetición consagrada desde nuestra Carta Magna, se ordenará poner en conocimiento de la Procuraduría General de la Nación y de la Contraloría General de la República, para que en el campo de sus competencias como entes de control, realicen las acciones preventivas y correctivas pertinentes.

6. Condena en costas.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma, no se impondrán.

En mérito de lo expuesto, El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sub-sección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

RESUELVE:

1. CONFÍRMESE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección C de Descongestión el 14 de febrero de 2013 que denegó las pretensiones de la demanda, por las consideraciones expuestas en esta providencia.

2. PONER EN CONOCIMIENTO el contenido del presente fallo, a la Procuraduría General de la Nación y de la Contraloría General de la República, con el fin que en el campo de sus competencias como entes de control realicen las acciones preventivas y correctivas pertinentes.

3. Sin condena en costas.

4. En firme esta providencia devuélvase el expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

(3) Respecto de la aplicación de las normas sustanciales en los casos de acción de repetición, se ha entendido que si los hechos o que dieron lugar a la demanda y posterior condena contra la entidad, fueron anteriores a la expedición de la Ley 678 de 2001, las normas aplicables para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público que es la fuente de su responsabilidad civil frente al Estado. Sentencia de 5 de diciembre de 2006, expediente 22056; 2 de mayo de 2007, expediente 18621; 6 de marzo de 2008, expediente 26227; 16 de julio de 2008, expediente 29221.

(4) Artículo 40 de la Ley 153 de 1887.

(5) Sobre el tema pueden consultarse las siguientes sentencias: 27 de noviembre de 2006, expediente 22099; 6 de diciembre de 2006, expediente 22056; 3 de octubre de 2007, expediente 24844; 26 de febrero de 2009, expediente 30329; 13 de mayo de 2009, expediente 25694; 28 de abril de 2011, expediente 33407, entre otras.

(6) Sentencia de 28 de abril de 2001, expediente 33407.

(7) La Ley 678 de 2001 agregó que la obligación de pago también puede surgir de una conciliación aprobada legalmente.

(8) Al respecto puede consultarse la sentencia del 8 de noviembre de 2007, expediente 30327.

(9) El artículo 232 del Código de Procedimiento Civil dispone que en los eventos en que se trate de probar el pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito será apreciado como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las circunstancias especiales en que tuvo lugar el mismo, haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisión, situación que no es común debido a la prudencia y diligencia que todas las personas acostumbran observar en sus relaciones jurídicas.

(10) Consejo de Estado, Sección Tercera, 4 de mayo de 2000, expediente 17566; 27 de noviembre de 2002, expediente 13541; 31 de agosto de 2006, expediente 28448; 21 de mayo de 2008, expediente 2675; 13 de agosto de 2008, expediente 35062, entre otras.

(11) Este numeral fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-023 de 1998.

(12) Posición reiterada en sentencia de 6 de marzo de 2008, expediente: 26227.

(13) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 18 de enero de 2012, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 1999-01250. Oportunidad en la que se precisó: “De conformidad con las manifestaciones de las partes, para la Sala dicho documento que obra en copia simple, tiene en esta oportunidad mérito para ser analizado y valorado, comoquiera que la parte demandada pidió tener esa copia como prueba y valorarla como tal; en otras palabras, la Nación no desconoció dicho documento ni lo tachó de falso, sino que conscientemente manifestó su intención de que el mismo fuese valorado dentro del proceso.

“En consideración a lo anterior y a pesar de que no se cumplió con el requisito de autenticación de la copia previsto en el artículo 254 de la ley procesal civil, la Sala considera en esta oportunidad, en aras de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y de la garantía del derecho de acceso a la justicia consagrado en los artículos 228 y 229 de la Constitución Política, que no pueden aplicarse las formas procesales con excesivo rigorismo y en forma restrictiva, con el fin de desconocer lo que las mismas partes no han hecho y ni siquiera han discutido durante el proceso, como lo es la autenticidad del documento aportado por la parte actora en copia simple, admitido como prueba por la Nación que, además, aceptó el hecho aducido con el mismo en la contestación de la demanda”.

De igual forma, se pueden consultar la sentencia de 7 de marzo de 2011, expediente 20171, M.P. Enrique Gil Botero, oportunidad en la que se precisó: “Lo primero que advierte la Sala es que el proceso penal fue aportado en copia simple por la parte actora desde la presentación de la demanda, circunstancia que, prima facie, haría invalorable los medios de convicción que allí reposan. No obstante, de conformidad con los lineamientos jurisprudenciales recientes, se reconocerá valor probatorio a la prueba documental que si bien se encuentra en fotocopia, ha obrado en el proceso desde el mismo instante de presentación del libelo demandatorio y que, por consiguiente, ha surtido el principio de contradicción.

“En efecto, los lineamientos procesales modernos tienden a valorar la conducta de las sujetos procesales en aras de ponderar su actitud y, de manera especial, la buena fe y lealtad con que se obra a lo largo de las diferentes etapas que integran el procedimiento judicial.

“En el caso sub examine, por ejemplo, las partes demandadas pudieron controvertir y tachar la prueba documental que fue acompañada con la demanda y, especialmente, la copia simple del proceso penal que se entregó como anexo de la misma, circunstancia que no acaeció, tanto así que los motivos de inconformidad y que motivaron la apelación de la providencia de primera instancia por parte de las demandadas no se relacionan con el grado de validez de las pruebas que integran el plenario sino con aspectos sustanciales de fondo que tienen que ver con la imputación del daño y con la forma de establecer la eventual participación en la producción del mismo.

“Por lo tanto, la Sala en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal reconocerá valor probatorio a la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas.

“El anterior paradigma fue recogido de manera reciente en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —que entra a regir el 2 de julio de 2012— en el artículo 215 determina que se presumirá, salvo prueba en contrario, que las copias tienen el mismo valor del original cuando no hayan sido tachadas de falsas; entonces, si bien la mencionada disposición no se aplica al caso concreto, lo cierto es que con la anterior o la nueva regulación, no es posible que el juez desconozca el principio de buena fe y la regla de lealtad que se desprende del mismo, máxime si, se insiste, las partes no han cuestionado la veracidad y autenticidad de los documentos que fueron allegados al proceso”.

(14) Consejo de Estado. Sentencia del 28 de agosto de 2013, radicación 25022, M.P. Enrique Gil Botero.

(15) Posición que puede verse en sentencia de la Subsección C, de 18 de enero de 2012, expediente 19920. Sobre la valoración de copia simple también puede verse las sentencias de 18 de septiembre de 1997, expediente 9666; 21 de febrero 21 de 2002, expediente 12789; 26 de mayo de 2010, expediente 18078; 27 de octubre de 2011, expediente 20450.

(16) Posición reiterada en sentencia de 18 de enero de 2012, expediente: 19920. En cuanto a las acciones de repetición, pueden observarse la misma posición en las sentencias proferidas por la Sección Tercera - Subsección C del Consejo de Estado de 19 de mayo de 2012, expedientes 26044, 30328 y 30040.

(17) ART. 1625.—Toda obligación puede extinguirse por una convención en que las partes interesadas, siendo capaces de disponer libremente de lo suyo, consientan en darla por nula.

Las obligaciones se extinguen además en todo o parte: 1) Por la solución o pago efectivo. 2) Por la novación. 3) Por la transacción. 4) Por la remisión. 5) Por la compensación. 6) Por la confusión. 7) Por la pérdida de la cosa que se debe. 8) Por la declaración de nulidad o por la rescisión. 9) Por el evento de la condición resolutoria. 10) Por la prescripción.

(18) Entendiéndose que la ejecución de la prestación debida —pago— no es la única forma de extinción de la obligación pero si es la que encierra una mayor relevancia, dado que existen otros modos que tienen como finalidad finiquitar la obligación como la novación, la transacción, la remisión etc.

(19) Artículo 1626 del Código Civil. El pago efectivo es la prestación de lo que se debe.

(20) Hinestrosa, Fernando. Tratado de las Obligaciones. Universidad Externado de Colombia. Primera Edición. Bogotá, 2002.

(21) Incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquéllas o ésta.

(22) Artículos 1628, 1653, 1654 y 1669 del Código Civil.

(23) Artículos 877 y 1163 del Código de Comercio.

(24) El inciso segundo del artículo 232 del Código de Procedimiento Civil, señala que “Cuando se trate de probar obligaciones originadas en contrato o convención, o el correspondiente pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito, se apreciará por el juez como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las circunstancias en que tuvo lugar haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisión”.

(25) Sentencia de 2 de mayo de 2007, expediente 18621.

(26) Sentencia del 11 de febrero de 2010, expediente 16458.

(27) ART. 1626.—“El pago efectivo es la prestación de lo que se debe”.

ART. 1757.—“Incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquellas o esta”.

(28) ART. 232.—“(…) Cuando se trate de probar obligaciones originadas en contrato o convención, o el correspondiente pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito, se apreciará por el juez como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las circunstancias en que tuvo lugar haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisión”.

(29) Sentencia de 27 de noviembre de 2006, expediente 29002.

(30) Sentencia del 8 de julio de 2009, expediente 22120.

(31) Sentencia 1º de octubre de 2008, expediente 22.613.

(32) A juicio de la Sala, los documentos provenientes del propio deudor afirmando haber realizado el pago, no constituyen prueba suficiente para acreditarlo, máxime si se tiene en consideración la trascendencia que reviste el pago efectivo y total —no sólo como presupuesto material de la sentencia estimatoria, sino, incluso, para los efectos mismos de computar el término de caducidad—, cuando se trata de instaurar una acción de repetición, buscando real y seriamente la prosperidad de las pretensiones esgrimidas en la demanda”. Sentencia de 4 de diciembre de 2006, expediente 16887.