Sentencia 2010-00085 de abril 17 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Rad.: 11001-03-25-000-2010-00085-00 (0795-10)

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: Germán Emilio Suárez López

Demandado: Procuraduría General de la Nación-Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec.

Bogotá, D.C., diecisiete de abril de dos mil doce(sic).

EXTRACTOS: «Considera.

Sea lo primero pronunciarse sobre las excepciones propuestas por las entidades demandadas.

Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Inpec.

a) Falta de legitimación en la causa por pasiva.

Fundamenta la excepción en que la entidad únicamente cumplió con hacer efectiva la sanción disciplinaria mediante Resolución 006766 de 8 de julio de 2009. En consecuencia, se trata de un acto administrativo de ejecución dictado en cumplimiento de un acto administrativo.

Para la Sala, esta excepción está llamada a prosperar toda vez que si bien en cierto el acto acusado, por el cual se ejecutó la sanción impuesta por la Procuraduría General de la Nación, fue dictada por el Inpec y en este sentido podría concurrir como demandado al proceso, también lo es que dicho acto no impuso la sanción disciplinaria, su actividad se limitó a expedir el acto de desvinculación pero como consecuencia de lo decidido en el proceso disciplinario, pues no tenía otra opción que cumplirlo.

En este orden de ideas, se procederá a declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec.

b) Prescripción de la acción disciplinaria.

Revisados los argumentos que la sustentan, se observa que lo que pretende la apoderada del INPEC no es planear una excepción, sino por el contrario, indicar las razones por las cuales no debe prosperar el argumento presentado por el demandante en el sentido de que operó el fenómeno de la prescripción de la acción disciplinaria. En consecuencia, la Sala no se pronunciará al respecto.

Procuraduría General de la Nación

En relación con las excepciones denominadas legalidad de los actos demandado, cobro de lo no debido y falta de causa, encuentra la Sala que las mismas no constituyen verdaderas excepciones, sino argumentos de la defensa, en consecuencia la argumentación pertinente se analizará en el fondo del asunto.

a) Ineptitud sustantiva de la demanda

Afirma la entidad que la demanda adolece de defectos sustantivos, relativos a la formulación del petitum, toda vez que se suplica la nulidad de la Resolución 006766 del 8 de julio de 2009, cuando es claro que dicha resolución tan solo es un acto de cumplimiento o ejecución de la decisión contenida en el fallo disciplinario.

Revisado el escrito de demanda, la Sala observa que la misma se ajusta a los requisitos consagrados en el artículo 137 del Código Contencioso Admnistrativo. El demandante enuncia los hechos de la demanda y establece con claridad las pretensiones.

En consecuencia esta excepción no está llamada a prosperar, toda vez que el demandante está facultado para solicitar la nulidad de los actos administrativos que su juicio sean contrarios a la ley. En este caso el actor debía también demandar el acto de desvinculación en razón a la conexidad con los demás actos del proceso disciplinario, pues ningún objeto tendría lograr la nulidad de los actos que imponen la sanción y dejar surtiendo todos sus efectos al acto que la ejecutó.

b) Caducidad de la acción.

Aduce la procuraduría que la notificación del fallo de segunda instancia se llevó a cabo el día 13 de mayo de 2009, fecha en la que fue desfijado el edicto. En consecuencia, el término para iniciar la acción se debió contabilizar desde el día siguiente en que se puso en conocimiento del afectado la decisión, esto es desde el 14 de mayo de 2009 de tal manera que los 4 meses acaecieron el 14 de septiembre del mismo año, sin embargo, la solicitud de conciliación se presentó el 4 de noviembre de 2009, cuando ya la caducidad había surtido sus efectos.

Sobre el particular la Sala observa que el demandante solicita la nulidad de los fallos de primera y segunda instancia, así como también de la Resolución 006766 de 2009 mediante la cual se hace efectiva la sanción impuesta por la Procuraduría.

Esta corporación ha manifestado que en los procesos disciplinarios, el cómputo para iniciar la acción disciplinaria se contabiliza a partir del acto de ejecución, que en el presente asunto lo fue la Resolución 006766 de 8 de julio de 2009, acto notificado personalmente al disciplinado el día 9 de julio de 2009. El día 4 de noviembre de 2009 se presentó la solicitud de audiencia de conciliación, es decir faltando seis días para el vencimiento del término de caducidad. La audiencia se celebró el día 29 de enero de 2010, lo que quiere decir que sumados los seis días restantes del término de caducidad, el término vencía el 4 de febrero y la demanda se presentó ese mismo día es decir dentro del término. En consecuencia esta excepción no está llamada a prosperar.

Una vez resueltas las excepciones propuestas por las entidades demandadas, procederá al Sala a analizar el fondo del asunto.

El problema jurídico, se contrae a establecer la legalidad de los siguientes actos: Resolución de fecha 23 de julio de 2007, expedida por la Viceprocuraduría General de la Nación, Resolución de fecha 23 de abril de 2009 expedida por la Sala disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación y Resolución 006766 de fecha 8 de julio de 2009.

A juicio de la parte actora, los actos administrativos expedidos por la Procuraduría General de la Nación están afectados de nulidad por violación del debido proceso y el derecho de defensa, por haber incurrido la entidad demandada en los siguientes vicios:

1. Los fallos disciplinarios acusados, trasgredieron la norma constitucional, por no haberse valorado las pruebas de manera correcta, y no tener en cuenta el in dubio pro reo y la presunción de inocencia.

2. Se violó el derecho de defensa y el debido proceso en la notificación del fallo de segunda instancia, pues se cometieron errores en el envío de la comunicación y en la notificación por edicto.

3. Cuando se notificó del fallo de segunda instancia al disciplinado ya había operado el fenómeno de la prescripción, toda vez que transcurrieron más de 5 años desde el momento en que se presentaron los hechos hasta esa fecha.

Procederá la Sala a analizar, si como lo manifiesta la parte actora, se le vulneraron derechos fundamentales y en consecuencia, las pretensiones de la demanda estarían llamadas a prosperar.

Del debido proceso y la investigación disciplinaria

El derecho fundamental al debido proceso se encuentra establecido en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, como una prerrogativa constitucional que debe aplicarse a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

La jurisprudencia constitucional ha sostenido que el hecho de que el artículo 29 de la Constitución disponga que el debido proceso se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, implica que en todos los campos donde se haga uso de la facultad disciplinaria, es de decir de imponer sanciones o castigos, deben ser observados los requisitos o formalidades mínimas que integran el debido proceso y en consecuencia el derecho de defensa.

Como se ha dicho en otras oportunidades para que esa protección constitucional sea real y efectiva, se hace necesario que tales formalidades o procedimientos se encuentren previamente señalados en un estatuto legal, de tal suerte que pueda determinarse de manera clara e inequívoca cuál ha de ser el comportamiento gubernativo o judicial a seguir en cada caso.

Con fundamento en los argumentos esbozados, examinará la Sala las diferentes etapas surtidas dentro del proceso disciplinario.

— Mediante oficio de fecha junio 13 de 2004, se informó al director del establecimiento penitenciario y carcelario de Pereira, de la fuga del interno Epitacio Castillo Gómez (fls 15-19, cdno. 1).

— Ese mismo día se inició indagación preliminar en los términos del artículo 150 de la Ley 734 de 2002, y en consecuencia se ordenó la práctica de pruebas (fls. 61-62, cdno.1).

— Mediante oficio de fecha 24 de Junio de 2004, la Procuraduría asumió la investigación disciplinaria (fl. 5, cdno.1).

— El 21 de febrero de 2005, la Viceprocuraduría profirió auto de apertura de investigación en contra del disciplinado, en la que se ordenó tener como pruebas las recibidas en la indagación preliminar y se decretó la práctica de otras (fls. 413-415, cdno. 2).

— La Viceprocuraduría formuló cargos al señor Germán Emilio Suárez López y otros, el día 11 de julio de 2005 (fls. 467-493, cdno. 2).

— El disciplinado presentó memorial de descargos y en relación con las pruebas, solo anexó documentales (fls. 587-593, cdno. 2)

— El 16 de noviembre de 2005 el despacho del viceprocurador general, decretó las pruebas solicitadas por los sujetos procesales en la etapa de descargos. Respecto al señor Suárez López ordena tener como pruebas los documentos por él allegados (fls. 674-679).

— Mediante auto de fecha 22 de diciembre de 2006, se corrió traslado para alegatos de conclusión.

— La Viceprocuraduría profirió fallo sancionatorio de primera instancia el día 23 de julio de 2007, mediante el cual se le formuló al disciplinado como cargo “Procurar o facilitar la fuga de un interno o dar lugar a ella”, teniendo en cuenta que de conformidad con las funciones asignadas le correspondía recibir y constatar el número de internos al momento de iniciar el turno. En consecuencia, se sancionó al señor Suárez López con destitución e inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos por el término de 15 años (fls. 181-215, cdno. 6).

— Este acto es apelado por el señor Suárez López y confirmado el 23 de abril de 2009 por la Sala Disciplinaria de la procuraduría General de la Nación.

— El día 24 de abril de 2009, se envió citación vía correo certificado al actor y ante su inasistencia fue notificado por edicto fijado entre el 11 y el 13 de mayo de 2009 (fls. 76, cdno. ppal. y 402-403, cdno. 6)

La primera inconformidad del demandante radica en que los actos disciplinarios acusados, trasgredieron la norma constitucional por no haberse valorado las pruebas de manera correcta y no tener en cuenta el principio del in dubio pro reo ni la presunción de inocencia.

Revisado el escrito de demanda, argumenta el apoderado que el señor Suárez López jamás permitió ni facilitó la fuga del interno Epitacio Castillo. Indica que se tuvieron en cuenta declaraciones contradictorias, dubitativas e inverosímiles de las que no se dedujo con certeza, que el actor cometió la conducta que se le imputó.

Revisadas las diferentes etapas surtidas durante el proceso disciplinario, se observa que la parte actora contó con garantías procesales y pudo controvertir las pruebas allegadas tal como lo establece el artículo 138 de la Ley 734 de 2002.

Así las cosas y como se mencionó anteriormente, el proceso contencioso administrativo no puede ser considerado como una tercera instancia para reabrir el debate probatorio. Si bien es cierto la parte actora no comparte los criterios que se tuvieron en cuenta para la valoración de las pruebas por parte de la Procuraduría, no por esta razón puede considerarse que hubo violación al debido proceso, derecho de defensa, in dubio pro reo y a la presunción de inocencia.

La segunda inconformidad del demandante radica en que se violó el derecho de defensa y el debido proceso en la notificación del fallo de segunda instancia, pues se cometieron errores en el envío de la comunicación y en la notificación por edicto.

La Corte Constitucional ha establecido que “Las notificaciones como se sabe, constituyen un acto material de comunicación, por medio de las cuales se pone en conocimiento de las partes o de terceros interesados, las decisiones que se profieren dentro de un proceso o trámite, ya sea judicial o administrativo, de tal suerte, que se puedan garantizar los principios de publicidad y contradicción y, sobre todo, cumplen la función de prevenir que se pueda afectar a alguna persona con una decisión sin haber sido oída, con violación del principio constitucional al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta”(1).

Ahora bien, en relación con el procedimiento disciplinario y las notificaciones, la Ley 734 de 2002 establece:

“ART. 101.—Notificación personal. Se notificarán personalmente los autos de apertura de indagación preliminar y de investigación disciplinaria, el pliego de cargos y el fallo.

ART. 107.—Notificación por edicto. Los autos que deciden la apertura de indagación preliminar e investigación y fallos que no pudieren notificarse personalmente se notificarán por edicto. Para tal efecto, una vez producida la decisión, se citará inmediatamente al disciplinado, por un medio eficaz, a la entidad donde trabaja o a la última dirección registrada en su hoja de vida o a la que aparezca en el proceso disciplinario, con el fin de notificarle el contenido de aquella y, si es sancionatoria, hacerle conocer los recursos que puede interponer. Se dejará constancia secretarial en el expediente sobre el envío de la citación.

Si vencido el término de ocho (8) días a partir del envío de la citación, no comparece el citado, en la secretaría se fijará edicto por el término de tres (3) días para notificar la providencia.

Al tenor de la norma citada, en primer lugar intentarse la notificación personal, para lo cual se debe enviar la correspondiente citación a la persona que se pretende notificar, con el fin de que comparezca ante la entidad para llevar a cabo dicha diligencia, de no ser posible se debe proceder a la notificación por edicto.

Argumenta el demandante que la citación para la notificación personal se envió a una dirección diferente a la que tenía registrada y en consecuencia no tuvo la oportunidad legal de conocer el fallo de segunda instancia.

La Sala no comparte los argumentos de la parte demandante toda vez que si bien la citación al parecer se envió a una dirección diferente a la registrada, no por esta razón se releva al demandante del deber procesal que le impone la ley de estar pendiente del proceso en defensa de sus intereses.

Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido:

“La carga procesal, es una conducta de realización facultativa establecida en beneficio del propio interés del gravado con ella, pero cuya omisión lo expone al riesgo de soportar consecuencias jurídicas desfavorables. Por lo tanto, la carga de vigilancia, atención y cuidado a las actuaciones que se surtan en el proceso, está siempre presente en todos los procesos. De tal suerte, que no obstante estar gravado con esa carga, la ley dispone que se le cite para que concurra al despacho para la práctica de la notificación personal; pero, si tal notificación se omite, no por eso desaparece la carga de comparecer a la secretaría del despacho a enterarse de la marcha del proceso, lo que permitiría por ejemplo, que si se dicta una providencia y no se ha efectuado la citación, podría sin embargo notificarse personalmente de ella”(2).

Y es que el artículo 107 tiene por finalidad impedir que ante la no comparecencia del sujeto procesal a la notificación personal, se paralice la actuación. Por lo anterior y teniendo en cuenta los deberes del demandante y su apoderado, así como también las cargas procesales que le son propias, el hecho de no haber recibido la citación en la dirección exacta para efectos de la notificación personal no configura una causal de violación al debido proceso y al derecho de defensa, pues como quedó probado dentro del expediente, se procedió a la notificación por edicto, tal como lo establece la ley.

Por último, aduce el demandante que cuando se notificó del fallo de segunda instancia al disciplinado ya había operado el fenómeno de la prescripción, toda vez que transcurrieron más de 5 años desde el momento en que se presentaron los hechos hasta el momento en que el actor fue notificado de la Resolución de destitución.

La Ley 734 de 2002(3) en relación con la prescripción establecía:

ART. 30.—Términos de prescripción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto.

Revisado el acervo probatorio se encuentra que los hechos ocurrieron el día 13 de junio de 2004. El fallo de primera instancia de fecha 23 de julio de 2007 se notificó al disciplinado personalmente el día 22 de agosto del mismo año. El fallo de segunda instancia se notificó por edicto entre el 11 y el 13 de mayo de 2009, y finalmente la resolución de desvinculación se le notificó el día 9 de julio de 2009.

Al respecto, la Sala Plena de esta corporación precisó en Sentencia de fecha 29 de septiembre de 2009(4):

“Por el contrario, imponer la sanción disciplinaria dentro del término de cinco (5) años contados a partir del último acto constitutivo de la falta, significa que, como máximo, dentro de dicho plazo debe la autoridad pública expedir y notificar el acto administrativo principal, es decir, el acto primigenio que resuelve y que pone fin a la actuación administrativa disciplinaria”.

Como en el asunto objeto de estudio el fallo de primera instancia se notificó al disciplinado personalmente el día 22 de agosto de 2007, es decir dentro de los 5 años contados a partir de la fecha en que ocurrieron los hechos, la Sala acoge el precedente jurisprudencial citado y en consecuencia no hay lugar a la prescripción de la acción.

Incluso el acto de segunda instancia fue proferido y notificado dentro de dicho término pues la norma no impone que dentro de dicho lapso también deba ser ejecutoriado.

En suma, encuentra la Sala que la Procuraduría General de la Nación, en el desarrollo del proceso disciplinario en contra del señor Germán Emilio Suárez López cumplió con los requisitos y formalidades propios del debido proceso disciplinario y otorgó al actor todas las garantías para el ejercicio de los medios de defensa y contradicción proporcionados por la ley.

Así las cosas, se concluye que los actos acusados se ajustaron a derecho y en consecuencia, no prosperan las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Ejecutoriada, ARCHÍVESE el expediente.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

 

(1) Sentencia T-309/2001. Corte Constitucional. Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra. Bogotá, D.C., marzo veintidós (22) de dos mil uno (2001).

(2) Sentencia T-309/2001. Corte Constitucional. Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra. Bogotá, D.C., marzo veintidós (22) de dos mil uno (2001).

(3) Modificado por el art. 132, Ley 1474 de 2011.

(4) Consejo de Estado, Sala Plena. Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia, veintinueve (29) de septiembre de dos mil nueve (2009), Radicación número: 11001-03-15-000-2003-00442-01(S)IJ, Actor: Álvaro Hernán Velandia Hurtado, Demandado: Ejército Nacional.