CONSEJO DE ESTADO

 

Sentencia 2010-00085 de marzo 7 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 250002327000201000085 01 (18742)

Consejera ponente:

Dr. Carmen Teresa Ortiz De Rodríguez

Demandante: Constructora Parque Santa Ana S.A.

Demandado: Dirección Distrital de Impuestos.

Asunto: impuesto de delineación urbana.

Bogotá, D.C., siete de marzo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En el caso se discute la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales la administración tributaria distrital modificó la declaración del impuesto de delineación urbana presentada por la demandante, en relación con la Licencia de Construcción LC-06-4-0285 del 22 de marzo de 2006, expedida para la obra ubicada en la Calle 107 A Nº 8 A 81.

Controvierte la entidad demandada, ahora apelante, la sentencia de primera instancia que anuló los actos administrativos, por cuanto consideró que al momento de proferir el requerimiento especial, la declaración del impuesto de delineación urbana no se encontraba en firme y que el acta de finalización de la inspección tributaria no requiere notificación o traslado, si media requerimiento especial, pues en dicha oportunidad se surten su publicidad y contradicción.

Por su parte, para desvirtuar la anterior afirmación, la sociedad actora manifestó que la inspección tributaria es inexistente por cuanto no se extendió acta, trayendo como consecuencia que el término para notificar el requerimiento especial no se hubiera suspendido y, que, en consecuencia, la declaración privada quedara en firme.

El impuesto de delineación urbana lo declaran y pagan los propietarios de predios cada vez que se expide la respectiva licencia para la construcción, ampliación, modificación, adecuación o reparación de una obra dentro del predio o cuando se realice una urbanización de terrenos.

La base gravable es el monto total del presupuesto de obra o de construcción.

El impuesto de delineación urbana fue establecido en Bogotá mediante el Acuerdo 20 del 12 de marzo de 1940 y, posteriormente, el Decreto 352 del 15 de agosto de 2002, dispuso los elementos del tributo.

Dice el Acuerdo nombrado:

“(…).

ART. 2º—En desarrollo de lo dispuesto por el ordinal g) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, establécese el impuesto de delineación, que se hará efectivo conforme a los siguientes artículos.

ART. 3º—En los casos de construcción de nuevos edificios y refacción de los existentes, las personas que presenten a la revisión de la Secretaría de Obras Públicas los planos correspondientes, deberán acompañarlos de un presupuesto detallado y completo y pagar el impuesto de delineación que se exigirá sobre el valor del presupuesto aceptado por la Secretaría de Obras Públicas, de acuerdo con la siguiente tarifa: (…)

ART. 4º—La Secretaría de Obras Públicas no expedirá la licencia a que se refiere el artículo 1º sin que el interesado o interesados presenten el recibo de la tesorería municipal en el cual conste que han consignado el valor del impuesto liquidado conforme al artículo anterior, y el certificado del tesorero municipal que pruebe que el propietario o propietarios de la finca están a paz y salvo con todos los impuestos municipales.

(…)”.

En cuanto a la investigación, determinación y discusión del tributo, el Decreto Distrital 807 del 17 de diciembre 1993, dispuso:

“ART. 24.—La declaración tributaria quedará en firme, si dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar, no se ha notificado requerimiento especial. Cuando la declaración inicial se haya presentado en forma extemporánea, los dos años se contarán a partir de la fecha de presentación de la misma.

También quedará en firme la declaración tributaria si vencido el término para practicar la liquidación se revisión, esta no se notificó”..

(…).

ART. 97.—Requerimiento especial. Antes de efectuar la liquidación de revisión, la dirección distrital de impuestos deberá enviar al contribuyente, agente retenedor o declarante, por una sola vez, un requerimiento especial que contenga todos los puntos que se proponga modificar con explicación de las razones en que se sustentan y la cuantificación de los Impuestos y retenciones que se pretendan adicionar, así como de las sanciones que sean del caso.

El término para la notificación, la suspensión del mismo y la respuesta al requerimiento especial se regirán por lo señalado en los artículos 705, 706 y 707 del estatuto tributario nacional.

Por su parte, el artículo 705 del estatuto tributario, ordenamiento al que remite el Decreto Distrital 807 de 1993, señala que el requerimiento especial deberá notificarse a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha de vencimiento del plazo para declarar y el artículo 706 del mismo, dispone que este término se suspende cuando se practique inspección tributaria de oficio, por el término de tres meses contados a partir de la notificación del auto que la decrete.

La Sala ha interpretado que el período de suspensión del plazo para notificar el requerimiento especial es el término fijo de tres meses, los cuales empiezan a contar a partir de la fecha de notificación del auto que decrete la inspección tributaria, criterio que se reitera en esta ocasión.

El artículo 779 ibídem señala que la inspección tributaria es un medio de prueba en virtud del cual se realiza la constatación directa de los hechos que interesan a un proceso adelantado por la administración tributaria, para verificar su existencia, características y demás circunstancias de tiempo, modo y lugar; esta diligencia debe decretarse mediante auto que se notificará por correo o personalmente y en él se deben indicar los hechos materia de la prueba y los funcionarios comisionados para practicarla.

A su finalización, debe extenderse un acta en la que se incluyan todos los hechos y pruebas examinadas y los resultados obtenidos, la fecha de cierre de la investigación y debe estar suscrita por los funcionarios que adelantaron la diligencia.

Para que la inspección oficiosa suspenda por tres meses el término de notificación del requerimiento especial, debe practicarse por lo menos dentro del plazo por el que opera la suspensión de términos, el cual corre a partir de la notificación del auto que decreta la diligencia(16), dado que la prueba no puede practicarse en cualquier momento.

En el caso concreto, la actora alegó que no es válida la suspensión del término para proferir y notificar el requerimiento especial, porque de la inspección tributaria no se levantó acta, de conformidad con el artículo aludido.

Por su parte, la entidad demandada afirmó que el auto que ordenó la inspección tributaria fue notificado el 17 de mayo de 2007 y que, antes de la firmeza de la declaración tributaria, el 5 de junio de 2008, se profirió el requerimiento especial; señaló asimismo, que, según la sentencia del Consejo de Estado 15111 del 3 de mayo de 2007, cuando se profiere requerimiento especial no se requiere que se notifique el acta mencionada, pues todo el desarrollo de la prueba está descrito en ese acto.

En el caso sub examine se encuentran probados los siguientes hechos:

— El 30 de septiembre de 2005, la Curaduría Urbana 4 de la ciudad de Bogotá, expidió a la Constructora Parque Santa Ana la licencia de construcción LC 06-04-0285, correspondiente a la obra realizada en el predio ubicado en la Calle 107 A Nº 8 A 81.

— En la misma fecha la sociedad actora presentó, con pago, la Declaración 0719214002600-3, con un saldo a pagar de $ 176.280.000(17).

— El 9 de febrero de 2006, mediante la Resolución 0169, la subdirectora jurídica del Departamento Administrativo de Planeación Distrital revocó la licencia mencionada(18) porque quien la expidió carecía de competencia temporal al momento de hacerlo y el 22 de marzo de 2006, la misma curaduría urbana expidió la Licencia de Construcción LC 06-04-0285; en la que se refirió al número, fecha de presentación y valor de la declaración del impuesto de delineación urbana(19) presentada por la actora.

— El 17 de mayo de 2007, la aludida subdirección notificó el Auto 2007EE83457 del 10 del mismo mes y año, mediante el cual ordenó inspección tributaria a la Constructora Parque Santa Ana(20), comisionando para el efecto a los funcionarios Ana Patricia Moya Morales, Margarita Acevedo Beltrán y a Gabriel Monasterio López.

— En la misma fecha envió el Requerimiento de Información 2007EE83805(21), solicitando información sobre los costos directos de la obra, solicitud que fue atendida por el gerente de la sociedad actora el 13 de septiembre de 2007.

— El 28 de septiembre de la misma anualidad, la administración distrital notificó el requerimiento de información 2007ER220287 de fecha 21 de septiembre, pidiendo información respecto de los créditos solicitados para financiar el proyecto; la actora respondió la solicitud los días 11 y 25 de octubre de 2007 y el 16 de octubre siguiente, la administración visitó las instalaciones del banco BBVA, con el fin de obtener información relacionada con el presupuesto estimado de la obra para el otorgamiento del crédito(22).

— El 12 de mayo de 2008 realizó visita a la constructora con el fin de verificar la información contable relacionada con la etapa 1 de la obra, encontrando que los costos directos ejecutados del proyecto ascendían a $ 16.021.629.345.

— Luego del análisis de las respuestas a los requerimientos ordinarios y de los documentos recaudados, la administración distrital notificó, el 5 de junio de 2008, el requerimiento especial 2008EE165878, en el que propuso la modificación de la base gravable y la imposición de la sanción por inexactitud(23).

— El 5 de septiembre de 2008 la actora respondió el requerimiento especial, manifestando su desacuerdo con la modificación propuesta y aduciendo que, ante la inexistencia de la inspección tributaria, dicho acto se había expedido por fuera del término de firmeza de la declaración;(24) el 20 de octubre de 2008, el jefe de la división de liquidación practicó la liquidación oficial de revisión 999DDI184510, en la cual modificó la declaración privada presentada el 30 de septiembre de 2005, en la forma propuesta en el requerimiento especial y señaló como saldo a pagar la suma de $ 486.951.000.

— El 20 de diciembre de 2008 la sociedad demandante interpuso recurso de reconsideración(25), decidido mediante la Resolución DDI 235917 del 29 de septiembre de 2009, que confirmó la liquidación oficial impugnada(26).

Visto lo anterior se colige que la inspección tributaria se inició el día 17 de mayo de 2007, con la notificación del auto que la decretó y que, en desarrollo de la misma, se utilizaron diversos medios de prueba que proporcionaron a la autoridad tributaria documentos y datos de cuyo estudio concluyó que existían motivos suficientes para proponer la modificación de la declaración privada.

La ley establece, como antes se indicó, que el término para notificar el requerimiento especial se suspende por el término de tres meses contados a partir de la notificación del auto que la decrete, cuando se practica inspección tributaria de oficio; lo que en el caso en estudio ocurrió el 17 de mayo de 2007.

Advierte la Sala que una de las pruebas que decretó la administración distrital fue el requerimiento de información, lo que corrobora, en este caso, que la inspección tributaria se practicó dentro de los tres meses por los que operó la suspensión de términos.

De otra parte, la normativa tributaria no contiene disposición alguna que determine que la omisión del acta tenga como consecuencia la nulidad de la actuación administrativa que la sigue, por cuanto las razones constitutivas del acta se consignan en el requerimiento especial, acto susceptible del ejercicio del derecho de defensa por parte del contribuyente. Así mismo, está probado que dicha diligencia sí se practicó, pues dentro del término de suspensión se solicitó información sobre costos directos de la obra y esta solicitud fue atendida por la demandante.

Así mismo, quedó demostrada la práctica real y completa de la diligencia de inspección tributaria, con la constatación de los hechos que interesaban al proceso adelantado por la administración distrital contra la Constructora Parque Santa Ana, tales como las visitas realizadas al banco BBVA, en la que pudo constatar que los costos directos estimados de la obra, para el otorgamiento del crédito, ascendían a $ 13.543.351.294 y a la constructora, en la que verificó el detalle de los costos directos del proyecto, encontrando que ascendían a $ 16.021.629.345 y que algunos no hacían parte de la base gravable del impuesto de delineación urbana.

Se resalta, además, que aunque la diligencia se prolongó en el tiempo por más de los tres meses de suspensión, esta figura solamente opera por el lapso señalado, de conformidad con lo dispuesto en la norma.

Como lo ha considerado la Sala, la constatación directa que tiene por objeto la inspección tributaria no implica que los funcionarios comisionados para practicarla se desplacen a las oficinas del contribuyente, pues tal verificación puede realizarse al analizar la información y documentos recaudados con ocasión de los cruces de información y demás diligencias que con este propósito se hagan(27).

Por lo expuesto, presentada la declaración tributaria el 30 de septiembre de 2005, y practicada la inspección tributaria ordenada por auto

el 17 de mayo de 2007, operó la suspensión del término de que trata el artículo 706 del estatuto tributario.

Prospera el cargo de apelación.

Después de determinar que la inspección tributaria suspendió el término para notificar el requerimiento especial, la Sala procederá a verificar si éste se notificó dentro de los dos años siguientes al vencimiento del plazo para declarar.

El artículo 24 del Decreto Distrital 807 de 1993, sobre la firmeza de las declaraciones privadas, dispuso:

“La declaración tributaria quedará en firme, si dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar, no se ha notificado requerimiento especial. Cuando la declaración inicial se haya presentado en forma extemporánea, los dos años se contarán a partir de la fecha de presentación de la misma.

También quedará en firme la declaración tributaria si vencido el término para practicar la liquidación se revisión, esta no se notificó”.

El artículo 7º de la Resolución 01352 de diciembre 12 de 2003(28) “Por la cual se establecen los lugares, plazos y descuentos para la presentación de las declaraciones tributarias y el pago de los Impuestos administrados por la Dirección Distrital de Impuestos”, es del siguiente tenor:

“ART. 7º—Plazos para declarar y pagar el impuesto de delineación urbana. Los contribuyentes del impuesto de delineación urbana deberán presentar la declaración y pagar la totalidad del impuesto dentro del término de diez (10) días siguientes a la expedición de la licencia de construcción”.

Conforme con la norma reproducida, para efecto de determinar si operó la firmeza de la declaración del impuesto de delineación urbana, se debe tener en cuenta el plazo de diez (10) días siguientes a la expedición de la licencia de construcción.

La Licencia de Construcción LC 06-04-0285, fue expedida el 30 de septiembre de 2005, por lo que el plazo para declarar vencía el 10 de octubre de 2005; sin embargo, la sociedad actora presentó la declaración de dicho impuesto en la misma fecha de expedición de la licencia.

No obstante, mediante la Resolución 0169 del 9 de febrero de 2006, la subdirectora jurídica del Departamento Administrativo de Planeación Distrital revocó la licencia de construcción antes mencionada por cuanto el Curador Urbano 4, que la expidió, había sido destituido e inhabilitado para el ejercicio de la función pública por cinco años, por la procuraduría segunda distrital.

Conforme con lo anterior, la Sala advierte que la revocatoria de la licencia no afecta la validez de la declaración del impuesto de delineación urbana que se presentó el 30 de septiembre de 2005; en esa medida, el plazo que tenía la Dirección Distrital de Impuestos para notificar el requerimiento especial vencía el 10 de enero de 2008, lo anterior porque el término se suspendió por tres meses, por la práctica de la inspección tributaria.

Por lo tanto, el Requerimiento Especial 2008EE165878 del 22 de marzo de 2007, notificado el 5 de junio de 2008, resulta extemporáneo, lo que produce, en consecuencia, la firmeza de la declaración tributaria presentada el 30 de septiembre de 2005.

Sobre la firmeza de las declaraciones tributarias, la Sala, en sentencia del 19 de agosto de 2010, Exp. 16707(29), se pronunció así:

“(…) En efecto, mientras corre el término de firmeza, la administración y el administrado pueden adelantar las actuaciones para la determinación correcta del tributo, pero una vez ocurrida la firmeza ya el tributo se vuelve indiscutible, es decir, no puede modificarse de ninguna manera. Por eso, como lo señaló la Sala en sentencia del 10 de febrero de 2003 “la firmeza de una declaración tributaria conlleva necesariamente la imposibilidad tanto de la administración de ejercer su facultad de fiscalización, como del contribuyente de corregirla (…)”.

En consecuencia, están viciados de nulidad los actos administrativos demandados, por medio de los cuales la Dirección Distrital de Impuestos modificó la declaración privada del impuesto de delineación urbana.

Por lo tanto, la Sala se releva del análisis de los demás cargos planteados.

Por lo explicado anteriormente, la Sala confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia del 10 de diciembre de 2010 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, proferida dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la sociedad Constructora Parque Santa Ana S.A., contra la Dirección Distrital de Impuestos.

Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase».

(16) Sentencia de 28 de febrero de 2008, Exp. 15201, C.P. Doctor Héctor J. Romero Díaz.

(17) Folio 90 del cuaderno de pruebas.

(18) Folios 73 a 89 del cuaderno de pruebas.

(19) Folio 54 del cuaderno de pruebas.

(20) Folios 4 a 8 del cuaderno de pruebas.

(21) Folios 12 a 13 del cuaderno de pruebas.

(22) Folio 123 del cuaderno de pruebas.

(23) Folios 215 a 233 del cuaderno de pruebas.

(24) Folios 252 a 258 del cuaderno de pruebas.

(25) Folios 273 a 277 del cuaderno de pruebas.

(26) Folios 286 a 302 del cuaderno de pruebas.

(27) Consejo de Estado, sentencia del 17 de junio de 2010, expediente 16604. C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(28) Esta resolución rige a partir del 1º de enero de 2004 (art. 18).

(29) C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.