Sentencia 2010-00088 de febrero 27 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente:

Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila

Rad. 11001-03-25-000-2010-00088-00(0798-10)

Actor: Dagoberto Cárdenas Chávez

Demandado: La Nación - Procuraduría General de la Nación.

Bogotá D.C., veintisiete de febrero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Previo a determinar el problema jurídico por resolver, la Sala advierte que en el escrito de contestación de la demanda la Procuraduría General de la Nación, estima que el presente proceso carece de objeto, por cuanto dicha entidad revocó la actuación administrativa que se cuestiona en esta oportunidad. Por ello esta Subsección procede a establecer si en el sub lite hay lugar a estudiar la legalidad de los actos administrativos demandados.

Por su parte, el demandante al momento de subsanar la demanda, advirtió que el 1º de septiembre de 2008, solicitó ante la Procuraduría General de la Nación la revocatoria directa oficiosa de los actos enjuiciados, petición que fue resuelta favorablemente por la Procuraduría General de la Nación el 6 de marzo de 2009. Sin embargo, consideró que la entidad demandada le causó graves perjuicios de índole moral y material mientras los actos administrativos ilegales estuvieron vigentes.

Teniendo en cuenta lo anterior, y como los actos cuestionados tuvieron vigencia temporal, esto es, hasta la fecha en que fueron revocados directamente por la entidad demandada, es pertinente estudiar la viabilidad del restablecimiento del derecho pretendido el cual se encuentra íntimamente relacionado con dicho periodo.

De lo probado en el proceso

En el presente asunto, de las pruebas que obran en el plenario se observa que:

— Las actuaciones administrativas se produjeron a raíz de las quejas presentadas por el señor Adadier Perdomo Urquina(5) (ene. 16/2004) y el Senador de la República Edgar Artunduaga Sánchez(6) (ene. 19/2004), de donde la Procuraduría Provincial de Garzón Huila adelantó investigación disciplinaria en contra del señor Dagoberto Cárdenas Chávez.

— Mediante Auto de 19 de abril de 2005, el Procurador Provincial de Garzón (Huila) ordenó el archivo de la investigación pero solo se notificó al quejoso Adadier Perdomo Urquina(7).

— El día 28 de octubre de 2005, (transcurridos 5 meses y 14 días de la ejecutoria de la decisión de archivo del proceso disciplinario), el Procurador Provincial de Garzón (Huila), decidió el desarchivo de la actuación, ordenando notificar al señor Senador de la República Edgar Artunduaga Sánchez(8).

— Notificada la anterior decisión el citado señor Artunduaga Sánchez, interpuso recurso, el cual fue resuelto por la Procuraduría Regional del Tolima el 31 de mayo de 2006, en el que revocó el auto de archivo de fecha 19 de abril de 2005, disponiendo la apertura de la investigación(9).

— A raíz de lo anterior, la entidad demandada adecuó el trámite y adelantó nuevamente el proceso disciplinario que culminó con la decisión de sancionar al demandante con destitución e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas por el término de 10 años y 3 meses, decisión que fue confirmada en segunda instancia mediante auto de 28 de marzo de 2008(10).

— Con la solicitud de revocatoria presentada por el accionante, la Procuraduría General de la Nación, mediante auto de 6 de marzo de 2009 revocó el contenido de los actos administrativos demandados(11), ordenando: “(I) Revocar el contenido de las resoluciones 22 de 3 de diciembre de 2007 por medio de la cual se sancionó con destitución e inhabilidad para desempeñar cargos públicos por el término de 10 años y 3 meses al actor y 13 de 28 de marzo de 2008 por medio de la cual se confirmó en segunda instancia la sanción impuesta por el a quo; (II) Absolver al disciplinado Dagoberto Cárdenas Chávez del cargo formulado archivando definitivamente el expediente radicado con el número 050-08491-04; (III) Notificar la presente decisión a los jurídicamente interesados, con la advertencia que contra la misma no procede recurso alguno por vía gubernativa; (IV) Compulsar copias de la presente decisión para que se adelante la actuación disciplinaria correspondiente en contra del Procurador Provincial de Garzón y de la Procuraduría Regional del Tolima; y (V) Por secretaría de la Procuraduría Auxiliar hacer las anotaciones de rigor, librando las comunicaciones de ley, reportando la novedad aquí registrada al sistema SIRI de la entidad (...)”.

De lo hasta aquí señalado, llama la atención que entre la expedición del fallo sancionatorio de segunda instancia que fue notificado al demandante por edicto desfijado el 28 de abril de 2008 y el acto de revocatoria directa del 6 de marzo de 2009, transcurrieron 10 meses y 8 días, lapso durante el cual los actos sancionatorios tuvieron efectos jurídicos.

Por lo anterior, el problema jurídico se contrae a determinar si a pesar de que los actos cuestionados fueron revocados, operó la figura de la sustracción de materia, por carencia de objeto, y como consecuencia de ello, si durante el tiempo en que estuvieron vigentes es dable ordenar el reconocimiento de los perjuicios materiales, económicos y morales pretendidos por el actor, a título de restablecimiento del derecho.

En estas condiciones, la Sala entrará a estudiar la carencia de objeto alegada por la entidad demandada, para así determinar si en el presente asunto se configuró.

De la sustracción de materia:

Como regla general se entiende por sustracción de materia la desaparición de supuestos, hechos o normas que sustentan una acción, lo cual ocasiona que el juez no pueda pronunciarse porque se ha extinguido la causa que originó acudir a la jurisdicción. Como sucedería si una persona interpone una acción de tutela contra una entidad por no haber dado respuesta a un derecho de petición, y durante el curso de la acción ésta lo responde, al juez no le es posible pronunciarse ya que la causa que originó la acción desapareció, es decir, ha operado la sustracción de materia.

Al respecto esta corporación a través de la Sentencia de 17 de noviembre de 2006, proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, C.P. Héctor Romero Díaz, dijo:

“(...) frente a los actos particulares demandados, la Sala ha sostenido que es posible que se presente la sustracción de materia por no existir pretensiones que atender, motivo que conduciría a dictar fallo inhibitorio, dado que carece de objeto cualquier pronunciamiento de fondo. Lo anterior, habida cuenta de que la sustracción de materia, admitida como causal para inhibirse, en este caso aparece por cuanto la relación sustancial o material que originó la litis ha variado de sentido al punto de ubicarse en el restablecimiento deprecado en el libelo”.

En síntesis, si las causas que originaron el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho desaparecen, el juez debe declararse inhibido para resolver el asunto ya que no hay objeto que se sujete a una sentencia.

Del caso concreto

En el presente asunto la parte actora solicitó la nulidad de:

(I) Auto de 28 de octubre de 2005 proferido por la Procuraduría Provincial de Garzón; (II) Auto de 31 de mayo de 2006 proferido por la Procuraduría Regional del Tolima; (III) Auto de 6 de febrero de 2007 proferido por la Procuraduría Provincial de Garzón; (IV) Fallo de primera instancia de 3 de diciembre de 2007; y (V) decisión de segunda instancia de 28 de marzo de 2008 expedido por la Procuraduría Regional del Huila que confirmó la sanción impuesta.

Las decisiones de primera y segunda instancia fueron revocadas por la Procuraduría General de la Nación mediante auto del 6 de marzo de 2009, en el que se resolvió:

“(I) Revocar el contenido de las resoluciones 22 de 3 de diciembre de 2007 por medio de la cual se sancionó con destitución e inhabilidad para desempeñar cargos públicos por el término de 10 años y 3 meses al actor y 013 de 28 de marzo de 2008 por medio de la cual se confirmó en segunda instancia la sanción impuesta por el a quo; (II) Absolver al disciplinado Dagoberto Cárdenas Chávez del cargo formulado archivando definitivamente el expediente radicado con el Nº 050-08491-04; (III) Notificar la presente decisión a los jurídicamente interesados, con la advertencia que contra la misma no procede recurso alguno por vía gubernativa; (IV) Compulsar copias de la presente decisión para que se adelante la actuación disciplinaria correspondiente en contra del Procurador Provincial de Garzón y de la Procuraduría Regional del Tolima; y (V) Por secretaría de la Procuraduría Auxiliar hacer las anotaciones de rigor, librando las comunicaciones de ley, reportando la novedad aquí registrada al sistema SIRI de la entidad (...)”.

De las pruebas señaladas, encuentra la Sala que respecto de los actos demandados operó la sustracción de materia, por cuanto éstos, fueron revocados por la entidad demandada. No obstante, esta determinación trae consigo el fenecimiento de la presente acción, por cuanto al desaparecer del ordenamiento dichas decisiones, como consecuencia de una determinación tomada por el Procurador General de la Nación por mandato expreso del artículo 122 de la Ley 734 de 2002(12); se alteró la relación sustancial que originó la litis.

Sobre este último aspecto, se debe advertir, tal y como lo señaló oportunamente el Ministerio Público tanto en la contestación de la demandada como en el concepto, que al no existir pretensiones que atender es inane cualquier consideración adicional.

Así las cosas, carece de objeto hacer algún pronunciamiento de fondo respecto a los actos acusados, motivo por el cual la Sala, por sustracción de materia, se declarará inhibida para fallar sobre la legalidad del Fallo de primera instancia de 3 de diciembre de 2007 proferido por la Procuraduría Provincial de Garzón que sancionó al actor con destitución del cargo e inhabilidad general para ejercer funciones públicas por un término de 10 años y 3 meses y de la Decisión de segunda instancia de 28 de marzo de 2008 expedido por la Procuraduría Regional del Huila que confirmó la sanción impuesta.

Igualmente, la Sala se abstendrá de efectuar un pronunciamiento sobre la legalidad de: I) Auto de 28 de octubre de 2005 proferido por la Procuraduría Provincial de Garzón; (II) Auto de 31 de mayo de 2006 proferido por la Procuraduría Regional del Tolima; (III) Auto de 6 de febrero de 2007 proferido por la Procuraduría Provincial de Garzón; toda vez que al revocar los actos que culminaron el proceso radicado con el Nº 050-08491-04, impide el estudio de dichas piezas procesales, pues las mismas se expidieron en el trámite de este.

Empero, si bien es cierto las citadas decisiones fueron revocadas y actualmente no existen en el ordenamiento jurídico, el actor pretende que se ordene el restablecimiento del derecho, del periodo comprendido entre la ejecutoria de la decisión de segunda instancia y la decisión de revocatoria directa efectuada por la entidad demandada, para lo cual la Sala procede a estudiar si en el presente asunto, operó dicho restablecimiento.

Del restablecimiento del derecho.

El señor Dagoberto Cárdenas Chávez en la demanda solicitó a título de restablecimiento: “(I) El pago de sus derechos, costas y gastos ocasionados en virtud de la acción que se promueve; (II) Excluir su nombre del registro nacional de sancionados de la Procuraduría General de la Nación; (III) Pagarle la suma de 2000 salarios mínimos mensuales vigentes o su equivalente en moneda nacional, por los perjuicios morales ocasionados con la expedición de los actos acusados, a causa del agravio injustificado de su buen nombre y honra; (IV) Pagarle los perjuicios económicos ocasionados desde el 28 de abril de 2008 momento en que empezó a operar la inhabilidad hasta el 5 de marzo de 2009, momento en que el Procurador General de la Nación resolvió favorablemente la solicitud de revocatoria directa oficiosa; y (V) Pagar las costas y gastos de la acción que se promueve”.

Para entrar a estudiar los perjuicios solicitados, cabe aclarar que el señor Dagoberto Cárdenas Chávez tomó posesión del cargo de alcalde del municipio de Acevedo (Huila) el 30 de diciembre de 2003, para el período 2004-2007(13), el cual ocupó hasta el 31 de diciembre de 2007.

Previo a establecer los perjuicios materiales y morales solicitados por el demandante, la Sala precisa que se debe entender como daño material aquel consiste en el menoscabo del patrimonio en sí mismo el cual se divide en daño emergente y lucro cesante. El primero es la pérdida o disminución de valores económicos ya existentes; esto es, un empobrecimiento del patrimonio. El segundo implica la frustración de ventajas económicas esperadas, es decir, la pérdida de un enriquecimiento patrimonial previsto. Y, el daño moral es el que tiene por objeto indemnizar el quebranto que supone la privación o disminución de aquellos bienes que tienen un valor imposible de tasar como ser el dolor, el sufrimiento, la integridad física, el honor, etc.

En cuanto a los perjuicios morales, la Sala no accederá a estos, toda vez que no fueron probados dentro del proceso, por lo tanto no habrá lugar a su resarcimiento, pues no puede operar una presunción en este aspecto por el hecho de haber sido sancionado, dado que le correspondía al demandante acreditarlos en el plenario y éste no allegó prueba alguna que así los demostrara.

Frente a lo anterior y en relación con los perjuicios económicos que pide el demandante, se tiene que sobre el particular este solo indicó que los mismos fueron ocasionados desde que empezó a operar la inhabilidad hasta el momento en que el Procurador General de la Nación resolvió favorablemente la solicitud de revocatoria directa, señalando que el señor Dagoberto Cárdenas Chávez percibía en su oficio como servidor público la suma mensual de $2.000.000, argumento que no resulta suficiente como medio probatorio para demostrar un perjuicio material que pueda ser resarcido por el juez, dado que no existe prueba del lucro cesante ni del daño emergente, razón por la cual se denegará tal pretensión.

Respecto a la petición de exclusión del nombre del demandante del registro nacional de sancionados de la Procuraduría General de la Nación, esta petición fue consumada con la expedición del acto de revocatoria directa, pues en este se ordenaba dicha pretensión, la cual ya fue cumplida por la entidad (fl. 569 cdno. 4).

Finalmente, no hay lugar a acceder a la petición del demandante relativa a la condena en costas, toda vez que la entidad accionada no observó una conducta temeraria ni negligente en el transcurso del proceso, como tampoco desleal con la parte accionante, que pudiera ameritar la imposición de las mismas, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo(14).

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

DECLÁRASE inhibida la Sala, por sustracción de materia, para efectuar algún pronunciamiento sobre la legalidad del Fallo de primera instancia de 3 de diciembre de 2007, proferido por la Procuraduría Provincial de Garzón que sancionó al actor con destitución del cargo e inhabilidad general para ejercer funciones públicas por el término de 10 años y 3 meses y de la Decisión de segunda instancia de 28 de marzo de 2008 expedida por la Procuraduría Regional del Huila que confirmó la sanción impuesta.

DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, y una vez en firme el anterior proveído, archívense las diligencias. Cúmplase».

(5) Folios 110 y 16 a 19 cdno. 3.

(6) Folio 2 cdno. 3.

(7) Folios. 241 a 252 cdno. 4.

(8) Folios. 261 a 263 cdno. 4.

(9) Folios. 309 a 311 vto. cdno. 4.

(10) Folios 48 a 69 cdno. principal.

(11) Folios 544 a 564 cdno. 4.

(12) “Revocatoria directa.

ART. 122.—Procedencia. <Artículo modificado por el artículo 47 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Los fallos sancionatorios y autos de archivo podrán ser revocados de oficio o a petición del sancionado, por el Procurador General de la Nación o por quien los profirió. El quejoso podrá solicitar la revocatoria del auto de archivo”.

(13) Folios 162 y 163 del cdno. 3.

(14) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 18 de febrero de 1999, expediente 10.775, C.P. Ricardo Hoyos Duque. Ver también la sentencia de 3 de noviembre de 2005, proferida por esta subsección, con ponencia del Dr. Jesús María Lemos Bustamante, radicación: 66001-23-31-000-2001-00088-01(2797-03), Actora: Mariluz Cardona Botero.