Sentencia 2010-00089 de agosto 6 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 080012331000201000089 01

Número interno: 19855

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Asunto: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Cementos Argos S.A.

Demandado: Departamento del Atlántico-Secretaría de Hacienda

Estampilla pro Hospital Universitario de Barranquilla

Sanción por no declarar

Fallo

Bogotá, D.C., seis de agosto de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «3. Consideraciones de la Sala.

En los términos del recurso de apelación interpuesto por el departamento del Atlántico, parte demandada en el presente proceso, le corresponde a la Sala decidir si son nulos los actos administrativos por los cuales se impuso a la empresa demandante la sanción por no declarar la estampilla por los períodos 3, 4 y 5 de 2008.

Conforme con el alegato del departamento del Atlántico, los actos demandados se fundamentaron en las ordenanzas 27 y 40 de 2001, 41 de 2002 y 18 de 2006. Que no era cierto que se hubieran fundamentado en las ordenanzas 17 y 18 de 2004.

Vistos los actos demandados, la Sala aprecia que, efectivamente, los actos demandados se fundamentaron, exclusivamente, en la Ordenanza 18 de 2006 y en el artículo 281 del Decreto 823 de 2003, estatuto tributario departamental.

No obstante lo anterior, es procedente confirmar la sentencia apelada por cuanto, la Sala reitera(2) que el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia del 28 de noviembre de 2012, declaró la nulidad de los artículos 2º, 3º, 4º y 6º de la Ordenanza 18 de 2006, por considerar que violaban directamente la Ley 645 de 2001 y el artículo 71, numeral 5º, del Decreto-Ley 1222 de 1986. Esta decisión fue confirmada en segunda instancia por esta Sección, mediante sentencia del 20 de marzo de 2014(3).

En la providencia del 20 de marzo de 2014, la Sala señaló que la Asamblea Departamental del Atlántico se extralimitó en sus facultades al fijar el hecho generador de la estampilla pro Hospital Universitario CARI ESE por fuera del marco establecido en la ley de autorizaciones.

Que, adicionalmente, incurrió en la prohibición señalada en el artículo 71, numeral 5º, del Decreto-Ley 1222 de 1986, al imponer un gravamen sobre objetos o industrias gravados por la ley, en este caso, gravados con el impuesto de industria y comercio.

Para esos efectos señaló:

(...) el hecho generador de la estampilla previsto en el artículo 3º de la ordenanza demandada lo constituye, en general, cualquier documento que soporte ingresos, que expidan las personas naturales o jurídicas y sus asimiladas en “desarrollo del ejercicio de actividades industriales, comerciales o de prestación de servicios” (se destaca) en la jurisdicción del departamento. Hecho imponible que guarda identidad con el previsto en el artículo 32 de la Ley 14 de 1983 para el impuesto de industria y comercio, toda vez que este recae “sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos” (resaltados de la Sala).

Y concluyó:

(...) si es ilegal establecer como hecho generador de la estampilla pro Hospital Universitario CARI ESE la expedición de facturas, documentos equivalentes y en general, cualquier documento que soporte ingresos, que expidan las personas naturales y jurídicas y sus asimiladas en desarrollo del ejercicio de actividades industriales, comerciales o de prestación de servicios en jurisdicción del departamento del Atlántico (art. 3º), la misma suerte deben correr los demás elementos del tributo señalados en los artículos 2º (sujeto pasivo), 4º (base gravable) y 6º (causación) de la ordenanza demandada.

Los actos administrativos demandado también se fundamentaron en el numeral 2º del artículo 281 del Decreto Ordenanzal 823 de 2003 que establecía:

“ART. 281.—Sanción por no declarar. La sanción por no declarar será equivalente:

1. Al quince por ciento (15%) del total del impuesto a cargo o retención objeto de la declaración tributaria, sin exceder del doscientos por ciento (200%) del impuesto o retención, en el caso de que la omisión se refiera a la declaración de los tributos departamentales.

2. En el caso de que la omisión se refiera a la declaración del impuesto de estampilla pro Hospital Universitario, al diez por ciento (10%) de las consignaciones bancarias o ingresos brutos de quien persiste en su incumplimiento, que determine la administración por el período al cual corresponda la declaración no presentada, o al diez por ciento (10%) de los ingresos brutos que figuren en la última declaración de ventas presentada, el que fuere superior.

PAR. 1º—Cuando la administración de impuestos departamental disponga solamente de una de las bases para practicar las sanciones a que se refieren los numerales de este artículo, podrá aplicarla sobre dicha base sin necesidad de calcular las otras.

PAR. 2º—Si dentro del término para interponer el recurso contra la resolución que impone la sanción por no declarar, el contribuyente, responsable o agente retenedor, presenta la declaración, la sanción por no declarar se reducirá al diez por ciento (10%) del valor de la sanción inicialmente impuesta por la administración, en cuyo caso, el contribuyente, responsable, o agente retenedor, deberá liquidarla y pagarla al presentar la declaración tributaria. En todo caso, esta sanción no podrá ser inferior al valor de la sanción por extemporaneidad, liquidada de conformidad con lo previsto en el artículo 280 (Ordenanza 41/2002. Modificada por el artículo 52, Ordenanza 11/2003) (se resalta).

El numeral 2º de la disposición transcrita también fue anulado por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia del 24 de marzo de 2011, decisión que fue confirmada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante sentencia del 5 de junio de 2014.

En dicha providencia la Sala precisó que en consideración a que el Tribunal Administrativo del Atlántico había anulado los artículos 2º, 3º, 4º y 6º de la Ordenanza 18 de 2006, decisión que fue confirmada en segunda instancia por la Cuarta del Consejo de Estado, también se debía anular el numeral 2º del artículo 281 del Decreto Ordenanzal 823 de 2003.

En ese orden de ideas, como los actos administrativos demandados se fundamentaron en los artículos 2º, 3º y 4º de la Ordenanza 18 de 2006 y en el numeral 2º de artículo 281 del Decreto Ordenanzal 823 de 2003, al ser declaradas nulas dichas disposiciones, también lo son los actos administrativos demandados.

Al respecto, cabe reiterar que las sentencias que declaran la nulidad de actos normativos de la administración surten efectos en las situaciones jurídicas no consolidadas, como cuando, por ejemplo, el acto que creó, modificó o extinguió la situación jurídica particular y concreta está demandado y pendiente de resolver la demanda. En estos casos, la sentencia de nulidad tendrá efectos inmediatos, pues el juez deberá resolver el caso sin tener en cuenta la norma declarada nula.

Como en el caso en examen las situaciones jurídicas derivadas de los actos administrativos demandados mediante los que se impuso la sanción por no declarar no estaban consolidadas, los efectos de las sentencias del 24 de marzo de 2014 y de 5 de junio de 2014, son aplicables al caso concreto.

Dado que las sentencias aludidas comprenden el análisis de la causal de nulidad que expuso la parte actora en la demanda, referida a los efectos de los fallos de nulidad de actos generales, concretamente de la Ordenanza 18 de 2006, no es necesario que la Sala se pronuncie sobre las demás causales de nulidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 25 de abril de 2012 en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por Cementos Argos S.A. contra el departamento del Atlántico.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase».

(2) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencias del cinco (5) de junio de dos mil catorce (2014). Radicación: 080012331000201000300-01. Nº interno: 19429. Demandante: Bavaria S.A. Demandado: Departamento del Atlántico. Asunto: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho y Radicación: 080012331000200900901-01, Nº interno: 18907. Demandante: Luis Carlos Quiñones Quevedo. Demandado: Departamento del Atlántico. Asunto: Acción de nulidad.

(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Bogotá D.C., 20 de marzo de 2014. M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicación: 080012331000201000990-02. Nº interno: 20211. Demandado: Departamento del Atlántico. Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia.