Sentencia 2010-00090 de abril 14 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación: Expediente 250002324000201000090 01

Consejero Ponente:

Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: Alejandro Rendón Trujillo

Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR.

Referencia: Debido proceso medida preventiva ambiental.

Bogotá, D.C., catorce de abril de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

Sea lo primero señalar por la Sala que como ambas partes interpusieron el recurso de apelación, no opera la figura de la non reformatio in pejus para ellas; toda vez que de acuerdo con el artículo 328 del Código General del Proceso, cuando ambas partes hayan apelado la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones, respetando el principio de congruencia(3).

Por lo tanto, aun cuando cada uno de los recurrentes circunscribió su recurso a determinados apartes de la sentencia de primera instancia, es claro que la Sala debe analizar el conjunto de los motivos por los cuales el a quo emitió las decisiones plasmadas en la parte resolutiva del fallo, con fundamento en las pretensiones de la demanda.

Ahora bien, con el fin de proporcionar un orden metodológico al estudio de las apelaciones, es del caso dilucidar, en primer lugar, si había lugar o no a declarar la nulidad de los actos acusados, para luego evaluar los reparos que frente al restablecimiento del derecho formuló el demandante, no sin advertir que es preciso referirse, con antelación, a las excepciones que fueron rechazadas por el a quo.

2. Excepciones rechazadas en el fallo de primera instancia.

La entidad demandada reiteró en el recurso de apelación que se declare probada la excepción de inepta demanda, ya que la acción que debió incoarse fue la de reparación directa y no la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues según lo alegado por el actor su pretensión se circunscribe a cuestionar la demora en los trámites administrativos para levantar la medida preventiva, proceder con el cual estima el accionante se le generaron perjuicios.

Para la Sala la excepción no tiene vocación de prosperidad, en la medida en que la pretensión de nulidad de los actos acusados no obedece únicamente a la aplicación equívoca de un término legal, sino que, en el entender del demandante, la actuación administrativa vulneró normas jurídicas que redundaron en la violación al debido proceso, entre otros razonamientos dirigidos a controvertir la legalidad de los actos acusados y tal cuestionamiento es pasible de resolver sólo a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como en efecto lo hizo el actor.

De otro lado, y aun cuando la CAR no aludió en el recurso a la excepción de falta de competencia en razón de la cuantía propuesta en la demanda, es pertinente señalar que le asistió razón al a quo al rechazarla, por cuanto aquella se determina según la estimación razonada que de la misma efectúe el demandante, incluyendo, si es del caso, los perjuicios causados, y no únicamente en virtud del monto de la multa impuesta en los actos demandados, según establece el artículo 134 E(4) del Código Contencioso Administrativo, vigente para la época en que se presentó la demanda.

En la presente litis, el actor no sólo tuvo en cuenta para efectos de la determinación de la cuantía del proceso, el valor de la correspondiente multa por valor de diez (10) SMLMV, sino también los perjuicios que pretendía le fueran resarcidos con ocasión de los actos demandados, los cuales, según su estimación, superan la suma de $ 500.000.000. Por ende, el conocimiento del proceso sí correspondía por competencia a los tribunales administrativos en primera instancia, al superar dicha suma, los 300 SMLMV de que trata el artículo 132 numeral 3º del Código Contencioso Administrativo(5), para el efecto.

Cabe anotar que las demás excepciones formuladas por la parte actora, como carencia de violación de las disposiciones acusadas e inexistencia de los supuestos de hecho en que se fundan las pretensiones, no enervan las pretensiones sino, por el contrario, constituyen objeto de consideración para evaluar el fondo de la litis.

3. El caso concreto.

Procede la Sala a analizar los planteamientos expuestos por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, contra el fallo del a quo, referentes, en esencia, a que éste no debió declarar la nulidad de los actos acusados por cuanto la decisión de no levantar la medida preventiva se produjo de acuerdo con el ordenamiento jurídico y, además, el actor no demostró que antes de la culminación del trámite sancionatorio hubieren desaparecido las causas que dieron origen a su imposición.

En este sentido conviene precisar que el actor centró su argumento de ilegalidad contra las resoluciones demandadas en que durante el proceso administrativo sancionatorio ambiental, la CAR impuso la medida preventiva de suspensión de actividades, mediante la Resolución 8 de 2008(6), la cual, en su entender, debía ser levantada tan pronto se demostrara la cesación de las causas que dieron origen a ella y no hasta cuando la administración decidiera el fondo del asunto, como ocurrió en el presente caso.

El demandante soporta su tesis en lo dispuesto en el artículo 186 del Decreto 1594 de 1984, y agrega que el desconocimiento de esta norma, junto con la mora en que incurrió la administración en la práctica de las pruebas en el respectivo procedimiento administrativo, redundan en violación del debido proceso.

El a quo, por su parte, declaró la nulidad de los actos acusados al admitir los planteamientos así formulados por el actor.

Pues bien, para la Sala los cargos de nulidad formulados en la demanda contra los actos acusados no debieron prosperar, toda vez que la CAR actuó de acuerdo con el ordenamiento jurídico frente al levantamiento de la medida preventiva, y, por ende, su actuación no constituye violación al debido proceso susceptible de viciar las resoluciones objeto de la demanda.

Para arribar a esta conclusión la Sala estima necesario referirse al trámite adelantado por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, con ocasión de la queja de la comunidad de Betulia, vereda del municipio de Tena (C/marca), que dio lugar a la sanción de multa impuesta al accionante en las resoluciones 1457 de 13 de julio de 2009 y 2233 de 25 de septiembre del mismo año.

La queja de la comunidad consistió en señalar que el señor Alejandro Rendón Trujillo, venía captando aguas para el uso del predio La Ceiba y de la actividad avícola que desarrollaba en el predio de su propiedad, así como realizando vertimientos generados en la misma actividad, proceder con el cual ha generado afectación de los recursos naturales: agua, tierra y aire.

Con fundamento en esta solicitud, la CAR dispuso adelantar la correspondiente visita que dio lugar al informe técnico OPTE 1080 de octubre 31 de 2007 con fundamento en el cual se dispuso formular cargos mediante Resolución 8 de febrero 21 de 2008, en contra del señor Alejandro Rendón Trujillo, por presunta violación de lo establecido en el artículo 88 del Decreto-Ley 2811 de 1974, artículos 8º, 30, 36 incisos a y d, artículo 239 numeral 1º del Decreto 1541 de 1978, por realizar la captación de aguas sin permiso, en tanto según el citado informe técnico, los dueños del predio La Ceiba disponen del agua de uno de los nacederos para el uso de la vivienda que se encuentra dentro del predio y para la explotación avícola, la que es almacenada en un tanque de concreto y conducida a través de manguera de 2 pulgadas a cada uno de los galpones.

En estos términos, mediante Resolución 8 de febrero 21 de 2008(7), la CAR formuló cargos en contra del señor Alejandro Rendón Trujillo, por violación de lo establecido en el artículo 88 del Decreto-Ley 2811 de 1974, artículos 8º, 30, 36 incisos a y d, artículo 239 numeral 1º del Decreto 1541 de 1978, al encontrar en la visita técnica de la cual se dejó constancia en el informe técnico OPTE 1080 de 31 de octubre de 2007, que en el predio La Ceiba el señor Rendón Trujillo realizaba captación de aguas sin permiso al tomar el agua de uno de los nacederos para el uso de la vivienda que se encuentra dentro del predio y para la explotación avícola, la que es almacenada en un tanque de concreto y conducida a través de manguera de 2 pulgadas a cada uno de los galpones, situación que a su vez dio lugar a la imposición de una medida preventiva de suspensión de la actividad.

La medida preventiva, se impuso en los siguientes términos:

“ART. PRIMERO.—Imponer al señor Alejandro Rendón Trujillo, medida preventiva de suspensión inmediata de la actividad Avícola y de los vertimientos industriales sin permiso generados por la explotación avícola, en el predio, denominado Granja La Ceiba, ubicado en la Vereda Betulia Baja, en jurisdicción del municipio de Tena - Cundinamarca, conforme a lo estipulado en el artículo 85 numeral 2º literal c) de la Ley 99 de 1993, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución”.

PAR.—El levantamiento de la medida preventiva impuesta en el presente acto administrativo queda sujeto a la terminación del presente proceso administrativo ambiental de carácter sancionatorio, según lo dispone el artículo 186 y siguientes del Decreto 1594 de 1984.

Mediante acta de diligencia de suspensión de actividades de fechas 14 y 27 de marzo de 2008, se dio cumplimiento a la Resolución OPTE 8 de 21 de febrero de 2008(8).

Posteriormente, ante las reiteradas solicitudes por parte del actor del levantamiento de la medida preventiva, la CAR informó al señor Alejandro Rendón Trujillo(9) que revisada la base de datos se encontró que mediante oficio OPTE 2350 de noviembre 28 de 2007 y el Oficio 0036 de enero 21 de 2008, le había solicitado el inicio de los trámites administrativos ambientales de carácter permisivo de concesión de aguas y de permiso de vertimientos, así como advertido que el incumplimiento de la norma ambiental daba lugar a las sanciones correspondientes, para lo cual se le concedieron términos que no fueron cumplidos, ello en atención a que mediante informe técnico 1064 de octubre 31 de 2007, la corporación verificó la captación de aguas y el vertimiento sin permiso.

El señor Alejandro Rendón Trujillo interpuso acción de tutela ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, por presunta violación al debido proceso con ocasión de la suspensión de la actividad avícola de la cual deriva su manutención y la de sus trabajadores. La solicitud de amparo fue negada en providencia de 6 de mayo de 2008(10).

Posteriormente, el actor solicitó la revocatoria directa de la medida preventiva, la cual fue resuelta mediante Resolución OPTE 32 de 15 de mayo de 2008(11).

Mediante auto OPTE 440 de 19 de mayo de 2008(12), la CAR decretó la práctica de pruebas dentro de la actuación administrativa iniciada en contra del actor, y ordenó la visita al predio denominado Granja La Ceiba, ubicado en la vereda Betulia Baja y dispuso tener como pruebas las señaladas en la parte considerativa, advirtiendo que, de acuerdo con el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo, contra esta decisión no procede recurso alguno.

El accionante interpuso nuevamente acción de tutela en contra de la CAR oficina provincial Tequendama, ante el Juzgado Civil del Circuito de La Mesa, la cual fue resuelta mediante providencia de 10 de junio de 2008, despacho que negó el amparo constitucional invocado por desconocimiento al debido proceso.

Posteriormente, se dispuso por la CAR una nueva visita técnica, la cual concluyó con el informe técnico 2 de enero 6 de 2009(13), en el cual se estableció que dentro del predio denominado Granja Avícola La Ceiba, existen tres (3) nacederos y se capta el recurso hídrico mediante bombeo de dos pulgadas, el que es almacenado en tanques con capacidad promedio de 84 m3que es trasvasado a tanques plásticos en donde se les da pretratamiento y luego son suministrados a las aves, lo que evidencia la captación del recurso para diferentes usos sin contar con la concesión respectiva.

Además, el informe técnico 2 de 6 de enero de 2009, señaló que si bien la actividad avícola fue suspendida a partir del 27 de mayo de 2008, los impactos ambientales evidenciados al momento de la práctica de la visita realizada el 23 de octubre de 2007, descritos en el informe técnico 1080 del 31 de octubre de 2007, se han superado, continúa la intervención de la zona de ronda por la instalación de un galpón que no ha sido reubicado y, tampoco existe captación de aguas superficiales pero continúa la intervención del cauce por la construcción de obras de anclaje o instalación de una motobomba. Por último, señala que no se ha determinado la procedencia de otorgar los permisos de vertimiento y concesión de aguas, por lo cual se recomienda proferir la decisión de fondo, así como las demás acciones y conductas que deba cumplir el infractor.

El 13 de mayo de 2009, el actor obtuvo respuesta a la tercera acción de tutela formulada ante el Juzgado Penal del Circuito de La Mesa Cundinamarca que fue negada por improcedente(14), la cual fue revocada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca - Sala Penal, corporación que dispuso amparar el derecho de petición al señor Alejandro Rendón Trujillo y ordenó a la CAR que, dentro de los diez (10) días siguientes a la comunicación de dicha decisión, emitiera pronunciamiento de fondo en el proceso administrativo sancionatorio(15).

En estos términos, la CAR dispuso sancionar al actor mediante la Resolución 1457 de 13 de julio de 2009(16), por infracción a la normatividad ambiental, bajo las siguientes consideraciones:

“Que se encuentra demostrado dentro del expediente la ocurrencia de los hechos que dieron lugar al proceso sancionatorio, consistente en la disposición de residuos sólidos y vertimientos así como el aprovechamiento de las aguas de uno de los tres (3) nacederos innominados dentro del predio denominado La Ceiba en la que se desarrolla actividad avícola, ubicada en la vereda Betulia Baja, en jurisdicción del municipio de Tena Cundinamarca, sin que previamente haya obtenido de la autoridad ambiental competente la correspondiente concesión de aguas y el permiso de vertimientos, como se desprende en forma clara y precisa tanto de los informes técnicos OPTE 1080 de octubre 31 de 2007 y 2 de enero 6 de 2009, (visto a fl. 207 vlto.) como del escrito de descargos cuando el mismo abogado manifiesta que su poderdante ha tratado de allanarse de diversas maneras a cumplir, pero sus solicitudes oportunamente presentadas no han sido despachadas por parte de las autoridades, quedando esto desvirtuado ya que dentro del expediente se encuentran los requerimientos efectuados por la corporación y los plazos concedidos, los cuales no fueron atendidos por el aquí encartado hasta tanto no se inició en su contra trámite administrativo ambiental de carácter sancionatorio (…)”.

“(…) que el señor Alejandro Rendón Trujillo, ha venido captando aguas del nacedero innominado ubicado en el predio La Ceiba para el uso del predio y de la actividad avícola, así como realizando vertimientos generados en la misma actividad, sin la correspondiente concesión y permiso, cuando ésta y aquél son obligatorios conforme al Decreto-Ley 2811 de 1974.

“Que los cargos formulados mediante Resolución 8 de febrero 21 de 2008, en contra del señor Alejandro Rendón Trujillo, son los correspondientes a la violación de lo establecido en el artículo 88 del Decreto-Ley 2811 de 1974, artículos 8º, 30, 36 incisos a y d, artículo 239 numeral 1º del Decreto 1541 de 1978, por realizar la captación de aguas sin permiso , al respecto queda plenamente demostrado ya que mediante informe técnico 1080 de octubre 31 de 2007 se estableció que toman el agua de uno de los nacederos para el uso de la vivienda que se encuentra dentro del predio y para la explotación avícola, la que es almacenada en un tanque de concreto y conducida a través de manguera de 2 pulgadas a cada uno de los galpones, igualmente, el informe técnico 2 de enero 6 de 2009 claramente estableció que dentro del predio denominado Granja Avícola La Ceiba, existen tres (3) nacederos y se capta el recurso hídrico mediante bombeo de dos pulgadas, el que es almacenado en tanques con capacidad promedio de 84 m3que es trasvasado a tanques plásticos en donde se les da pretratamiento y luego son suministrados a las aves, lo que evidencia la captación del recurso para diferentes usos sin contar con la concesión respectiva, infringiendo las normas descritas en los cargos aquí enunciados.

“Así mismo, se demostró la violación de la normatividad ambiental contenida en los artículos 35 y 145 del Decreto-Ley 2811, artículo 211, 238 numeral 1º y 2º del Decreto 1541 de 1978, artículos 60, 62, 86, 89 y 90 del Decreto 1594 de 1984 conforme a los cargos formulados ya que mediante informe técnico 1080 de octubre 31 de 2007 se establece claramente que en el predio denominado Granja Avícola La Ceiba, las aguas lluvias son recolectadas a través de canales que se encuentran alrededor de los galpones las que son conducidas para ser unidas a los nacimientos ubicados dentro del mismo, a los que se les adicionan las aguas residuales provenientes del lavado y desinfección de los equipos propios de la actividad tales como bebederos, comederos y laminadas de criadoras sin recibir ningún tratamiento y son luego conducidas fuera del predio las que son utilizadas en la parte baja por la comunidad ya que los nacimientos tienen un cauce natural que conduce el recurso hídrico fuera del predio. Igualmente, se determinó mediante informe técnico 2 de enero 6 de 2008 que las causas de contaminación del recurso hídrico, están dadas en el manejo y la disposición inadecuada de los vertimientos líquidos provenientes del lavado de las instalaciones, vertimientos domésticos y de los residuos sólidos orgánicos e inorgánicos que se disponen directamente al suelo y por arrastre se conducen al cauce de los nacimientos, con lo que se prueba la afectación de las normas descritas en los cargos formulados en la Resolución 8 de febrero 21 de 2008, en contra del señor Alejandro Rendón Trujillo (…)”.

Por tales razones, la CAR dispuso imponer al señor Alejandro Rendón Trujillo una sanción consistente en multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes equivalentes a cuatro millones novecientos sesenta y nueve mil pesos m/cte. ($ 4.969.000.00) la cual debía cancelar dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la ejecutoria de la decisión.

Por su parte, la Resolución 2233 de 25 de septiembre de 2009, que confirmó la decisión anterior al resolver el recurso de reposición, señaló:

“Vistas así las cosas y en desarrollo de la revisión documental realizada para dar respuesta al recurso interpuesto, se ha podido establecer que analizados los argumentos esgrimidos por el recurrente, se pudo confirmar de manera fehaciente la violación de las normas ambientales referidas en la Resolución 1457 de julio 13 de 2009 en consecuencia se confirma en todas y cada una de sus partes el acto administrativo recurrido (…)”.

2. Bajo estas premisas, procede establecer si la CAR adoptó las referidas decisiones de conformidad con el régimen jurídico sancionatorio ambiental o si con ellas se afectó el debido proceso del actor.

De las normas que regulan el régimen sancionatorio ambiental, es dable efectuar las siguientes precisiones:

2.1. El Decreto 2811 de 1974, en los artículos 35, 88 y 145, disponen: la prohibición de “descargar, sin autorización, los residuos, basuras y desperdicios, y en general, de desechos que deterioren los suelos o, causen daño o molestia al individuo o núcleos humanos”; hacer uso de las aguas sin obtener previamente la concesión; y, la realización de las obras, sin previa aprobación, en el evento en que “las aguas servidas no puedan llevarse a sistema de alcantarillado, su tratamiento deberá hacerse de modo que no perjudique las fuentes receptoras, los suelos, la flora o la fauna”.

2.2. El Decreto 1541 de 1978, en el artículo 8º, dispone que no se puede derivar aguas fuentes o depósitos de agua de dominio público, ni usarlas para ningún objeto, sino con arreglo a las disposiciones del Decreto-Ley 2811 de 1974 y el reglamento y, reitera en el artículo 30 que toda persona natural o jurídica pública o privada, requiere concesión o permiso para hacer uso de las aguas públicas o sus cauces; específicamente para los siguientes fines: a) Abastecimiento en los casos que requiera derivación y, b) Riego y silvicultura (art. 38, ibíd.).

2.3. El mismo Decreto 1541 de 1978, prohíbe verter, sin tratamiento, residuos sólidos, líquidos o gaseosos, que puedan contaminar o eutroficar las aguas, causar daño o poner en peligro la salud humana o el normal desarrollo de la flora o fauna, o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos(17); incorporar o introducir a las aguas o sus cauces cuerpos o sustancias sólidas, liquidas o gaseosas, capaces de interferir con el bienestar o salud de las personas, atentar contra la flora y la fauna y demás recursos relacionados con el recurso hídrico e, infringir las disposiciones relativas al control de vertimientos(18).

2.4. Posteriormente, el Decreto 1594 de 1984, en los artículos 60 y 62, prohibió, frente al uso de los recursos naturales, todo vertimiento de residuos líquidos a los canales y sistemas de alcantarillado para aguas lluvias, cuando quiera que existan en forma separada o tengan esta única destinación; la utilización de aguas del recurso, del acueducto público o privado y las de almacenamiento de aguas lluvias, con el propósito de diluir los vertimientos, con anterioridad a la descarga al cuerpo receptor.

2.5. De otra parte, la Ley 9ª de 1979, estableció las medidas de seguridad que podrán aplicarse cuando se afecte con una actividad los recursos naturales, así, en el literal b) del artículo 576, dispuso la posibilidad de aplicar como medida de seguridad para proteger la salud pública “La suspensión parcial o total de trabajos o de servicios; medida que de acuerdo con el parágrafo de la misma disposición, será de inmediata ejecución, tendrá carácter preventivo y transitorio y se aplicará sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar.

Además, el artículo 186 del Decreto 1594 de 1984, dispone que: “Las medidas de seguridad son de inmediata ejecución, tienen carácter preventivo y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar. Se levantarán cuando se compruebe que han desaparecido las causas que las originaron”; los artículos 187 y siguientes de la misma normativa reiteran que cuando se trate de la imposición de las medidas sanitarias preventivas, a que se refiere el artículo 591 de la Ley 9ª de 1979, las mismas surten efecto inmediato, contra ellas no procede recurso alguno y no requieren formalismos especiales; de la imposición de una medida de seguridad, se levantará un acta en la cual consten las circunstancias que han originado la medida y su duración.

2.6. El Decreto 1594 de 1984, también estableció el procedimiento para imponer sanciones sanitarias, en los artículos 197 y siguientes, así: a) El procedimiento sancionatorio se iniciará de oficio, a solicitud o información de funcionario público, por denuncia o queja presentada por cualquier persona, o como consecuencia de haberse tomado previamente una medida preventiva o de seguridad; b) Aplicada una medida preventiva o de seguridad, sus antecedentes deberán obrar dentro del respectivo proceso sancionatorio; c) El denunciante podrá intervenir en el curso de procedimiento para ofrecer pruebas o para auxiliar al funcionario competente cuando éste lo estime conveniente; c) Conocido el hecho o recibida la denuncia o el aviso, se ordenará la correspondiente investigación, para verificar los hechos o las omisiones constitutivas de infracción a las normas sanitarias; d) Para la verificación de los hechos u omisiones, podrán realizarse todas las diligencias que se consideren necesarias, tales como visitas, toma de muestras, exámenes de laboratorio, mediciones, pruebas químicas o de otra índole; y, e) Realizadas las anteriores diligencias, mediante notificación personal, se pondrán en conocimiento del presunto infractor los cargos que se le formulen. El presunto infractor podrá conocer y examinar el expediente de la investigación y, podrá presentar sus descargos por escrito y aportar o solicitar la práctica de las pruebas que considere pertinentes y que sean conducentes.

2.7. La Ley 99 de 1993, por su parte, establece las sanciones por infracción de normas ambientales, así:

“ART. 85.—Tipos de sanciones. El Ministerio del Medio Ambiente y las corporaciones autónomas regionales impondrán al infractor de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo y aprovechamiento de recursos naturales renovables, mediante resolución motivada y según la gravedad de la infracción, los siguientes tipos de sanciones y medidas preventivas:

1) Sanciones:

a. Multas diarias hasta por una suma equivalente a 300 salarios mínimos mensuales, liquidados al momento de dictarse la respectiva resolución; (…).

2) Medidas preventivas:

(…).

c. Suspensión de obra o actividad, cuando de su prosecución pueda derivarse daño o peligro para los recursos naturales renovables o la salud humana, o cuando la obra o actividad se haya iniciado sin el respectivo permiso, concesión, licencia o autorización;

(…).

PAR. 3º—Para la imposición de las medidas y sanciones a que se refiere este artículo se estará al procedimiento previsto por el Decreto 1594 de 1984 o al estatuto que lo modifique o sustituya;

Fue bajo estas disposiciones que la corporación autónoma regional, CAR, dispuso imponer medida preventiva de suspensión de actividades al actor Rendón Trujillo, puesto que con fundamento en el informe técnico OPTE 1080 de 31 de octubre de 2007, se demostró el proceder irregular del accionante al realizar actividades de disposición de residuos sólidos y de vertimientos, así como la captación de agua sin obtener el permiso de la autoridad ambiental, dando lugar a la infracción de las normas ambientales que ocasionaron impacto a los recursos naturales: agua, suelo y aire.

El accionante cuestiona las decisiones proferidas por la CAR, por considerar que dicha entidad no atendió los requerimientos efectuados para que se levantara la medida preventiva antes de la adopción de la decisión de fondo, proceder con el cual en criterio, se desconoció el debido proceso. En sustento de su planteamiento el actor trae a colación el contenido del artículo 186 del Decreto 1594 de 1984, vigente para la época, cuyo texto disponía:

“Las medidas de seguridad son de inmediata ejecución, tienen carácter preventivo y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar. Se levantarán cuando se compruebe que han desaparecido las causas que las originaron”.

Obsérvese que el levantamiento de la medida se halla supeditado, en los términos de esta disposición, a que las causas de su imposición hubieren cesado, y en el sub lite, es claro que para la fecha en que la CAR emitió la Resolución 1457 de 13 de julio de 2007, el actor no había obtenido todavía la concesión para el aprovechamiento de aguas ni el permiso de vertimientos, luego no había lugar a que la CAR levantara la medida pues ello implicaría que se reanudarían las actividades que contravenían las normas ambientales que exigen los mencionados permisos o autorizaciones.

Ahora, en términos de la parte actora y del a quo, las causas que originaron la medida habían desaparecido de acuerdo con el informe técnico 2 de 6 de enero de 2009(19), y no obstante ello, la CAR no ordenó el levantamiento de la misma de manera inmediata.

Es del caso señalar que la imposición de la medida preventiva obedeció a que de acuerdo con el informe técnico 1080 de 31 de octubre de 2007(20), se constató la existencia de una alta afectación ambiental sobre los recursos naturales del agua, aire y suelo, con ocasión de la explotación avícola de la finca La Ceiba, de propiedad del actor.

Aunado a ello, se verificó, en el mencionado informe, que el señor Alejandro Rendón Trujillo captaba aguas de un nacedero innominado y realizaba vertimientos generados en la misma actividad, sin la correspondiente concesión y permiso.

Además, de acuerdo con el informe técnico 2 de 6 de enero de 2009, la actividad avícola se había suspendido a partir del 27 de mayo de 2008, según acta de diligencia de suspensión de actividades, razón por la cual no se generaban, para ese momento, vertimientos pecuarios o domésticos, y, por ende, no se presentaba un impacto ambiental negativo por esta causa; agregó el citado informe que todo ello: “a excepción de la intervención de la zona de ronda por la instalación de un galpón que no ha sido reubicado”, y resalta que “teniendo en cuenta que la actividad fue suspendida no existe captación de aguas superficiales, pero sí existe la intervención del cauce mediante la construcción de obras de anclaje o instalación de una motobomba”.

En este sentido, cabe resaltar que el informe técnico de 6 de enero de 2009 señaló que no había contaminación, pero ello obedeció a que la actividad avícola se encontraba suspendida; sin embargo, en el mismo informe se estableció que tanto en el expediente permisivo 31979, relacionado con el permiso de concesión de aguas superficiales y como dentro del expediente 32170 que da curso al permiso de vertimientos, se dispuso la práctica de una visita técnica que permita determinar la procedencia de otorgar los permisos solicitados por el señor Alejandro Rondón Trujillo dentro del predio La Ceiba.

Cabe resaltar, igualmente, que en el acápite de Recomendaciones y obligaciones, se señaló en el informe técnico 2 de 6 de enero de 2009 lo siguiente: “Teniendo en cuenta lo evidenciado descrito en el numeral III informe técnico y el numeral IV concepto técnico, se considera que el área jurídica de ésta oficina provincial evalúe el presente informe técnico y determine el procedimiento a seguir de tal forma que se proyecte el respectivo pronunciamiento de fondo, así como las demás acciones y conductas que debe cumplir el infractor”, con lo cual supeditó el levantamiento de la medida preventiva a la decisión de fondo y siempre y cuando se cumpliera con los requerimientos efectuados por la autoridad ambiental.

En estas circunstancias, las irregularidades encontradas en el predio La Ceiba de propiedad del señor Rendón Trujillo, claramente daban lugar a la imposición de la medida, en los términos del literal c) del numeral 2º del artículo 85 de la Ley 99 de 1993, cuyo texto indica:

ART. 85.—Tipos de sanciones. El Ministerio del Medio Ambiente y las corporaciones autónomas regionales impondrán al infractor de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo y aprovechamiento de recursos naturales renovables, mediante resolución motivada y según la gravedad de la infracción, los siguientes tipos de sanciones y medidas preventivas:

(…).

2) Medidas preventivas:

(…).

c) Suspensión de obra o actividad, cuando de su prosecución pueda derivarse daño o peligro para los recursos naturales renovables o la salud humana, o cuando la obra o actividad se haya iniciado sin el respectivo permiso, concesión, licencia o autorización…”.

De otra parte, la presunta demora alegada por el accionante para levantar la medida preventiva, no obedeció a hechos imputables a la administración sino a que el accionante presentó una solicitud de revocatoria directa de la medida preventiva que ordenó la suspensión de la actividad avícola, la cual fue resuelta en forma negativa el 15 de mayo de 2008; posteriormente, el 19 de mayo de 2008, la CAR dispuso decretar pruebas dentro de la actuación administrativa y el accionante ejerció tres (3) acciones de tutela y, aun cuando no se habían otorgado los permisos solicitados, siguió reiterando la solicitud de levantar la medida preventiva, a pesar de encontrarse su levantamiento supeditado, según lo dispuso la Resolución 8 de fecha 21 de febrero de 2008, en el parágrafo del numeral primero, “a la terminación del presente proceso administrativo ambiental de carácter sancionatorio (…)”.

Cabe anotar, además, que como lo señaló la Resolución 2233 de 25 de septiembre de 2009: “En lo relativo a la licencia otorgada por la Secretaría de Planeación del municipio de Tena (fl. 63), debe decirse que ésta se otorgó de manera condicional, cuando el artículo 1º de la Resolución 896 de octubre 24 de 2007 previó: ‘La construcción debe ejecutarse de acuerdo al tipo de uso del suelo y planos aprobados por esta oficina Y PRESENTACIÓN DE LA EVALUACIÓN DE LA DOCUMENTACIÓN, puesto que la guía ambiental fue aprobada por la corporación autónoma regional, CAR (resaltado del texto), de suerte que la tal licencia no engloba un derecho absoluto, antes bien, los términos en los cuales fue concedida dan cuenta de las limitaciones propias de esa construcción”.

En estos términos, el accionante no podía pretender el levantamiento de la medida preventiva pues si bien había cesado la actividad en cumplimiento de la misma, ello no significaba que el actor pudiese realizar la actividad avícola en el predio de su propiedad pues no contaba con los permisos y autorizaciones exigidas por el ordenamiento jurídico.

Tampoco el accionante podía pretender el reconocimiento de un derecho como lo es el ejercicio de la actividad avícola, sin el previo cumplimiento de las normas sanitarias que persiguen la protección de los recursos naturales de la comunidad en general, en especial del aprovechamiento de los recursos naturales al agua, suelo y aire.

Por ende, tampoco era viable levantar la medida preventiva hasta tanto se resolviera de fondo sobre la infracción a las normas sanitarias por el accionante o se cumpliera con los requerimientos hechos por la autoridad ambiental para ejercer la actividad avícola legítimamente.

Así las cosas, al encontrarse debidamente fundamentada la medida preventiva y no existir motivo para disponer su levantamiento sino hasta tanto culminara la actuación administrativa, no se vulneró el debido proceso al actor.

Bajo estas consideraciones, asiste razón a la CAR en sus argumentos de apelación, ya que la actuación administrativa se surtió de acuerdo con el procedimiento previsto en el ordenamiento jurídico, esto es, el Decreto 1594 de 1984 y en particular, lo normado en el artículo 186, en tanto la actividad se inició sin los respectivos permisos de vertimiento, concesión de agua y cumplimiento de las exigencias establecidas en la licencia otorgada, proceder con el cual el señor Rendón Trujillo incurrió en infracción a la normatividad ambiental que dio lugar a la imposición de la sanción aplicada mediante los actos acusados.

En conclusión, como la CAR no desconoció el procedimiento previsto en el Decreto 1594 de 1984, al disponer la medida preventiva de suspensión de la actividad avícola por violación de las disposiciones sanitarias ante los vertimientos generados por la explotación avícola y la carencia de los permisos de vertimiento y de la utilización de aguas superficiales, no se desvirtuó la legalidad de los actos acusados.

En consecuencia, la Sala dispondrá revocar el numeral segundo de la sentencia impugnada en cuanto declaró la nulidad de las resoluciones 1457 de 13 de julio y 2233 de 25 de septiembre de 2007, expedidas por la subdirectora jurídica de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), por los motivos expuestos en este proveído.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE el numeral segundo de la sentencia recurrida en apelación, en tanto declaró la nulidad de las resoluciones 1457 de 13 de julio y 2233 de 25 de septiembre de 2007, expedidas por la subdirectora jurídica de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR); y, en su lugar, NIEGUÉNSE las pretensiones de la demanda; por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

2. RECONÓCESE personería jurídica a la doctora Ángela María Giraldo Mendoza, como apoderada de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, en los términos y para los efectos del poder otorgado por la representante legal de la entidad, según los documentos allegados al proceso obrantes a folios 16 a 21 del cuaderno de apelación.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

3 (…) conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en su contestación (congruencia externa). El principio así concebido persigue la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración del juez, al igual que la salvaguarda del debido proceso y del derecho de defensa de las partes, cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda, tratándose del demandado, y en la contestación, si la posición procesal es la del demandante. (C.E., S. de lo Contencioso Administrativo, Secc. Cuarta, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Bogotá, D.C., catorce (14) de agosto de dos mil trece (2013), radicación 73001-23-31-000-2006-01785-01(18580).

4 El artículo 134E, adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 43, disponía en lo pertinente:

“Competencia por razón de la cuantía. Para efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda…” (resaltado fuera de texto).

5 ART. 132.—Modificado por la Ley 446 de 1998, artículo 40. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…).
3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales.

6 Folios 95 a 97, cuaderno 3 del expediente.

7 Ver folios 95 a 97, cuaderno 3.

8 Ver folios 189 a 197, cuaderno 3.

9 Ver oficio folio 207, cuaderno 3.

10 Ver folios 213 a 223, cuaderno 3.

11 Ver folios 227 a 229 vuelto del cuaderno 3.

12 Ver folios 230, cuaderno 3.

13 Ver folios 294 a 297, cuaderno 3.

14 Ver folios 345 a 358, cuaderno 3.

15 Ver folios 359 a 365, cuaderno 3.

16 Ver folios 368 a 376, cuaderno 3.

17 Ver artículo 211, Decreto 1541 de 1978.

18 Ver artículo 238, Decreto 1541 de 1978.

19 Folios 294 a 297, cuaderno 3, expediente.

20 Folios 89 a 91, cuaderno 3, expediente.