Sentencia 2010-00099 de febrero 16 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Ref. Expediente 110010325000201000099 00.-

Nº Interno: 0830-2010.-

Consejero Ponente:

Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila

Autoridades nacionales.

Actor: Norberto Molina Scarpetta.-

Bogotá D.C., dieciséis de febrero de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

El problema jurídico que ocupará la atención de la Sala se contrae a determinar si los actos administrativos expedidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil, por medio de los cuales sancionó disciplinariamente(3) al señor Norberto Molina Scarpetta, se ajustan a la Constitución y a la ley.

Ahora bien, comoquiera que en este caso el demandante cuestiona la legalidad de dos decisiones proferidas por la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Sala debe precisar el alcance de la competencia de esta corporación en materia del control al ejercicio de la potestad disciplinaria y, posteriormente, analizará los cargos planteados en la demanda junto al material probatorio que obra en el expediente de la referencia.

1. Sobre la función constitucionalmente atribuida a la jurisdicción contencioso administrativa, relativa al control judicial de la potestad disciplinaria.

Esta Sección ha señalado reiteradamente(4) que según el diseño Constitucional, la Procuraduría General de la Nación tiene la titularidad de la acción disciplinaria y goza de un poder preferente, que no excluye la facultad atribuida a algunas entidades para ejercerla directamente, pero en ambos casos sometida al control judicial por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. No obstante, dicho control no se ejerce de cualquier modo, sino que está sujeto a limitaciones y restricciones que lo alejan de convertirse en una tercera instancia. Al respecto, resulta pertinente reiterar lo que expresó la Sala en el fallo de 3 de septiembre de 2009(5) en la cual consideró:

“De esta manera la posibilidad de demandar ante la jurisdicción contenciosa administrativa las providencias que culminan el proceso disciplinario, no implica trasladar, de cualquier manera, a la sede contenciosa administrativa el mismo debate agotado ante las autoridades disciplinarias. Dicho de otra manera, el juicio que se abre con la acción de nulidad, no es una simple extensión del proceso disciplinario, sino que debe ser algo funcionalmente distinto, si es que el legislador consagró el debido proceso disciplinario como el lugar en que debe hacerse la crítica probatoria y el debate sobre la interrelación de la normatividad aplicable como soporte de la sanción, además del principio de la doble instancia, como una de las garantías más importantes para ser ejercidas en el interior del proceso.

Bajo esta perspectiva, el control de legalidad y constitucionalidad de los actos de la administración, que la Constitución ha confiado a la jurisdicción contenciosa administrativa, implica una especial cualificación y depuración del debate, pues dicho control no puede convertirse en un nuevo examen de la prueba como si de una tercera instancia se tratara.

Decantado que el juzgamiento de los actos de la administración, no puede sustituir de cualquier manera el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, es menester añadir que ello tampoco implica la intangibilidad de los actos de juzgamiento disciplinario, pues ellos están sometidos a la jurisdicción.

(...).

Entonces, en línea de principio puede predicarse que el control que a la jurisdicción corresponde sobre los actos de la administración, cuando esta se expresa en ejercicio de la potestad disciplinaria, debe mantenerse al margen de erigirse en un nuevo momento para valorar la prueba, salvo que en su decreto y práctica se hubiere violado flagrantemente el debido proceso, o que la apreciación que de esa prueba hace el órgano disciplinario resulte ser totalmente contra evidente, es decir, reñida con el sentido común y alejada de toda razonabilidad. Por lo mismo, el control judicial del poder correccional (...) no puede ser el reclamo para que se haga una nueva lectura de la prueba que pretenda hacer más aguda y de un mayor alcance, pues esa tarea corresponde a las instancias previstas en el CDU” (Resalta la Sala).

Todo lo anterior implica que en sede judicial, el debate discurre en torno a la protección de las garantías básicas, cuando quiera que el proceso disciplinario mismo ha fracasado en esa tarea, es decir, en tanto el trámite impreso a la actividad correccional resulta intolerable frente a los valores constitucionales más preciados, como el debido proceso, el derecho de defensa, la competencia del funcionario y de modo singular, si el decreto y la práctica de las pruebas se hizo atendiendo estrictamente las reglas señaladas en la Constitución y en la ley.

A pesar de lo dicho, no cualquier defecto procesal está llamado a quebrar la presunción de legalidad que ampara a los actos de la administración, pues la actuación disciplinaria debe adelantarse con estricta sujeción a las normas que la regulan, las cuales están inspiradas en las garantías constitucionales básicas.

En ese sentido, si de manera general los actos de la administración están dotados de la presunción de legalidad, esa presunción asume un carácter más valioso en el juicio disciplinario, en el cual el afectado participa de modo activo en la construcción de la decisión, mediante el ejercicio directo del control de la actividad de la administración, cuando ella se expresa en su fase represiva. Dicho en breve, es propio de la actividad disciplinaria, que el control de las garantías sea la preocupación central del proceso correccional. Por ello, cuando el asunto se traslada y emerge el momento del control judicial en sede contencioso administrativa, no cualquier alegato puede plantearse, ni cualquier defecto menor puede erosionar el fallo disciplinario.

Dentro del anterior marco, la Sala abordará el estudio del caso concreto. Para ello, analizará conjuntamente los cargos propuestos por el demandante, los argumentos de defensa expuestos por la entidad demandada y las pruebas obrantes en el expediente.

2. Del caso concreto.

A juicio del actor, los actos demandados están viciados de nulidad porque, con su expedición, la Registraduría Nacional del Estado Civil le vulneró los derechos al debido proceso y a la defensa.

Antes de abordar el estudio de cada uno de los fundamentos de derecho que expuso el señor Norberto Molina Scarpetta en la demanda, se hace necesario relacionar los hechos probados, en lo que tiene que ver con el trámite del proceso disciplinario que se adelantó en contra del actor. Así(6):

— De acuerdo con la certificación expedida por los delegados de la Registraduría Nacional del Estado Civil en el Departamento del Huila, el señor Norberto Molina Scarpetta prestó sus servicios en dicha entidad a partir del 13 de septiembre de 1989. Igualmente, mediante la Resolución 43 de 28 de abril de 2005, fue suspendido en el ejercicio del cargo que ocupaba como registrador municipal en el municipio de Palestina - Huila (fls. 155 a 156, cdno.8).

— Los delegados de la Registraduría Nacional del Estado Civil en el Departamento del Huila, a través de la Resolución 43 de 28 de abril de 2005, dispusieron la suspensión del demandante en el ejercicio del cargo que desempeñaba como Registrador Municipal Código 4035, grado 05, en consideración a que “mediante Oficio 316 de abril 26 de 2005, emanado por el fiscal cuarto especializado de Neiva, ordena a esta delegación departamental suspender al señor Norberto Molina Scarpetta, en el ejercicio de su cargo” (fls. 260 a 261, cdno. 8):

— El 13 de abril de 2005, la oficina de control disciplinario interno de la delegación departamental del Huila, Registraduría Nacional del Estado Civil, dictó auto de indagación preliminar, teniendo como fundamento los resultados de las actuaciones judiciales adelantadas por la Fiscalía Cuarta Delegada ante los juzgados penales del circuito especializado de Neiva, las cuales permitieron advertir que el actor, en su condición de Registrador, incurrió en las siguientes irregularidades (fls. 290 a 293, cdno. 2):

Omisión de requisitos relevantes para expedir registros civiles de nacimiento.

Las actas parroquiales no cumplen con los requisitos establecidos, es decir que no se encuentran visadas por el obispo o no poseen la certificación de la curia respecto de la competencia del sacerdote para celebrar el bautizo.

Para las personas registradas con testigos a partir de la entrada en vigencia del Decreto 2188 de 2001, no se encuentran en la Registraduría los soportes correspondientes al numeral 5º del artículo 1º de la referida norma.

En las instalaciones de la Registraduría no se encontraron los documentos antecedentes de registros civiles de nacimiento.

— El 27 de junio de 2005, la oficina de control disciplinario interno de la delegación departamental del Huila, Registraduría Nacional del Estado Civil, profirió auto por medio del cual dispuso la acumulación de investigaciones, en consideración a que se encontraron nuevas irregularidades en el ejercicio del cargo de registrador que ocupaba el demandante, relativas a la existencia de registros civiles de nacimiento, matrimonio y defunción sin firma del funcionario (fls. 281 a 284, cdno. 2).

— El 28 de julio de 2005, se le notificó personalmente al demandante, en el Centro Carcelario Normandía del Municipio de Chiquinquirá, los autos de apertura de indagación preliminar y de acumulación de investigación. Asimismo, se le hizo entrega de copia de los actos objeto de notificación, advirtiéndole que contra dichas decisiones no procedía recurso alguno. También se le manifestó que tenía “derecho a designar defensor” (fls. 265 a 266, cdno.).

— El 28 de julio de 2005, el actor rindió versión libre dentro del proceso disciplinario que se adelantaba en su contra (fls. 267 a 274, cdno.2).

— El 18 de octubre de 2005, la oficina de control disciplinario interno de la delegación departamental del Huila, Registraduría Nacional del Estado Civil, profirió auto de apertura de investigación disciplinaria (fls. 255 a 262, cdno. 2). Esta actuación se le notificó personalmente al actor, el 26 de octubre de 2005, entregándole copia de la decisión e indicándole que “contra la presente decisión no procede recurso alguno e igualmente que tiene derecho a designar defensor” (fl. 248, cdno. 2).

— El 1º de marzo de 2006, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la delegación departamental del Huila, Registraduría Nacional del Estado Civil, dictó el Pliego de Cargos contra el señor Norberto Molina Scarpetta (fls. 196 a 232, cdno. 2). Esta decisión se le notificó personalmente el 9 de marzo de 2006 (fls. 190 y 191, cdno. 2)(7). En la misma fecha se le manifestó que contaba con 10 días hábiles para presentar descargos, solicitar y/o aportar las pruebas que considerara necesarias para su defensa, “término durante el cual el expediente permanecerá en la secretaría del despacho que profirió el auto de cargos, a su disposición; e igualmente se le informa que tiene derecho a designar defensor” (fl. 183, cdno. 2).

— El 11 de mayo de 2006, la oficina de control interno disciplinario de la delegación departamental del Huila, Registraduría Nacional del Estado Civil, dictó fallo de primera instancia dentro del proceso disciplinario surtido contra el actor, imponiéndole la sanción de destitución del cargo que ocupaba como registrador municipal del estado civil 4035-05 e inhabilidad de 10 años para desempeñar funciones públicas. En esta providencia se precisó que el disciplinado había infringido (i) los deberes consagrados en el artículo 34, numerales 1º, 2º, 4º, 5º, 7º, 15, 24 y 25, del Código Disciplinario Único; y, (ii) las prohibiciones establecidas en el artículo 35 ibídem, numerales 1º, 7º, 9º y 21. En efecto, se manifestó (fls. 59 a 91, cdno. ppal.):

“(...) Las normas disciplinarias infringidas por el señor Norberto Molina Scarpetta. En su condición de servidor público —registrador del estado civil de Palestina— (Huila). Son las siguientes:

Deberes: Artículo 34. Son deberes de todo servidor público

1. “Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución (...) los manuales de funciones (...)”.

Bajo este precepto legal de manera inequívoca, se puede colegir que el servidor público investigado no cumplió con los mandatos Constitucionales previamente enunciados (art. 2, 123 inc. 2º y 121) ni tampoco con las directrices contenidas en el punto 11. 15.21 del manual de funciones del cargo de registrador municipal 4035-05.

2. "Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad del servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que implique abuso indebido del cargo o función”.

El señor Norberto Molina Scarpetta, desatendió e incumplió el servicio encomendado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, y en contraste ofreció diligente eficiencia en la ejecución de registro y cedulación de personal guerrillero, creando congestión a miles de personas que en estos momentos encuentran violentados y limitados sus derechos como ciudadanos de bien.

4. “Utilizar los bienes y recursos asignados para el desempeño de su empleo, cargo o función, las facultades que le sean atribuidas, o la información reservada a que tenga acceso por razón de su función, en forma exclusiva y para los fines a que están afectos”.

El señor Norberto Molina Scarpetta utilizó las instalaciones de la Registraduría y con ello material e información de la que tuvo acceso para salvaguardar intereses oscuros relacionados con la cedulación y registro de personal guerrillero.

5. “Custodiar y cuidar la documentación e información que por razón de su empleo, cargo o función conserve bajo su cuidado o a la cual tenga acceso e impedir o evitar la sustracción (...) ocultamiento o utilización indebidos”.

El señor Norberto Molina Scarpetta no custodió ni mucho menos cuidó la documentación inherente al cargo encomendado, permitiendo el acceso al personal guerrillero para la utilización indebida del material de preparación para cedulación y registro.

7. “Cumplir las disposiciones que sus superiores jerárquicos adopten en ejercicio de sus atribuciones, siempre que no sean contrarias a la Constitución Nacional y a las leyes vigentes (...)”.

El señor Norberto Molina Scarpetta con su comportamiento gravemente irregular, desatendió las directrices impartidas por sus Jefes Inmediatos, por la Registradora Nacional del Estado Civil; y por los artículos 6º, 123 inciso 2º, 121 Constitucional y demás normas de carácter legal. (L. 734/2002 y manual de funciones).

15. “Ejercer sus funciones consultando permanentemente los intereses del bien común, y teniendo siempre presente que los servicios que presta constituyen el reconocimiento y efectividad de un derecho y buscan la satisfacción de las necesidades generales de todos los ciudadanos”.

El señor Norberto Molina Scarpetta, no sirvió a la comunidad en forma íntegra y honesta, pues al contrario, antepuso sus intereses engañosos y mal intencionados, produciendo el derrumbamiento del nombre de una entidad respetable, como es la Registraduría Nacional del Estado Civil.

24. “Denunciar los delitos, (...) de los cuales tuviere conocimiento”.

El señor Norberto Molina Scarpetta, a lo largo de muchos años, encubrió a personal altamente peligroso perteneciente a la columna móvil Teófilo Forero de las FARC, desde el momento que decidió no colaborar con la justicia colombiana, y al contrario ejecutó las actividades que estuvieron a su alcance, para auspiciar el ocultamiento de identidad de personal guerrillero.

25. “Poner en conocimiento del superior los hechos que puedan perjudicar el funcionamiento de la administración...”.

El servidor público, Norberto Molina Scarpetta, ocultó a lo largo de muchos años a los señores delegados departamentales del Huila, los hechos que son objeto de investigación. Nunca les manifestó su intención de que fuera trasladado a otro lugar.

Prohibiciones: Artículo 35. A todo servidor público le está prohibido

1. “Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, (...). Los manuales de funciones”.

Incumplió con los mandatos Constitucionales previamente enunciados (art. 6º, 123 inc. 2º, y 121), y directrices contenidas en el punto 11, 15,21 del manual de funciones del cargo de registrador municipal 4035-05.

7. “Omitir, (...) o entrabar el despacho de los asuntos a su cargo o la prestación del servicio a que está obligado”.

Cuando omitió y entrabó en su despacho asuntos a su cargo, tal es el caso del diligenciamiento de registros civiles de nacimiento, matrimonio y defunción que aparecen sin su firma, o en el no envío de dichos registros civiles para su actualización y registro de información, a la Dirección Nacional de Registro Civil e Identificación.

9. “Ejecutar en el lugar de trabajo actos que atenten contra la moral o las buenas costumbres”.

El servidor público ejecutó en el sitio de trabajo actos que violentaron la moral y buenas costumbres, desde el momento que permitió que personal guerrillero utilizara las instalaciones de la Registraduría Municipal de Palestina, con el fin de fomentar la conformación de grupos delincuentes, a través de colaboración para la obtención de sus documentos de identidad.

21. “Dar lugar al acceso o exhibir (...). Documentos a personas no autorizadas”.

— El 21 de marzo de 2007, mediante la Resolución 35, los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil en el departamento del Huila, desataron el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia y lo confirmaron (fls. 18 a 58, cdno. ppal.).

Con fundamento en el anterior recuento del trámite impartido al proceso disciplinario surtido en contra del actor, procede la Sala a desatar la controversia, a través del estudio de los cargos que formuló el demandante contra los actos administrativos mediante los cuales fue sancionado, con el objeto de determinar si los mismos se ajustan o no a la Constitución y a la ley.

Por su parte, los motivos de inconformidad del señor Norberto Molina Scarpetta respecto de los fallos de primera y segunda instancia, proferidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil, se circunscriben a los siguientes aspectos:

a) Inexistencia de defensa técnica.

b) Indebida valoración de las pruebas.

c) Existencia de una causal eximente de responsabilidad disciplinaria.

Así las cosas, a continuación se analizará cada uno de los cargos anteriormente referenciados, a la luz de los principios que orientan el derecho disciplinario y la competencia del Consejo de Estado en la materia puesta a consideración de la Sala.

a) Inexistencia de defensa técnica.

El demandante afirma que la Registraduría Nacional del Estado Civil le vulneró su derecho al debido proceso, toda vez que incumplió con el deber que le asistía, en su condición de autoridad sancionadora, de nombrar un apoderado de oficio, pues tenía conocimiento de que el investigado se encontraba en la cárcel, por lo cual no podía ejercer su defensa material, y además, no contaba con los medios económicos para nombrar un apoderado, es decir, impidiéndole también su defensa técnica.

Igualmente, manifestó que, en consideración a que el derecho disciplinario en muchos aspectos se asemeja al derecho penal, en este caso se imponía el nombramiento de un profesional del derecho que velara por los intereses del demandante, tal como ocurre en materia penal.

Ahora bien, en torno a las anteriores afirmaciones, es preciso citar el artículo 17 del Código Disciplinario Único, el cual dispone:

“ART. 17.—Derecho a la defensa. Durante la actuación disciplinaria el investigado tiene derecho a la defensa material y a la designación de un abogado. Si el procesado solicita la designación de un defensor así deberá procederse. Cuando se juzgue como persona ausente deberá estar representado a través de apoderado judicial, si no lo hiciere se designará defensor de oficio, que podrá ser estudiante del consultorio jurídico de las universidades reconocidas legalmente”.

En torno a los tópicos diferenciadores entre el derecho penal y el derecho disciplinario, la Corte Constitucional ha afirmado que si bien es cierto ambos se erigen en expresiones de la potestad sancionadora del Estado, también lo es que se orientan a proteger intereses jurídicos distintos, contando con sus principios rectores propios, así como con un procedimiento independiente. Asimismo, ha expresado que ello resulta justificable en la medida en que las sanciones impuestas en uno y otro derecho limitan diferentes garantías del individuo, situación que impide un tratamiento igual en cada uno de dichos procesos.

Bajo el anterior marco, la Corte Constitucional ha considerado que el derecho disciplinario impone medidas menos rigurosas a las propias del derecho penal, en tanto no acarrea la privación de la libertad. En estas condiciones, se ha establecido que el derecho a la defensa técnica es exigible en el derecho penal, pero en los demás ámbitos el legislador tiene un amplio margen de competencia y, por lo tanto, puede determinarse, como ocurre con el derecho disciplinario, que la defensa se puede ejercer por el propio investigado o por su apoderado si de forma voluntaria decide nombrarlo.

En efecto, la mencionada corporación, mediante la Sentencia C-948 de 2002, precisó:

“De conformidad con la jurisprudencia constitucional, los principios del derecho penal —como forma paradigmática de control de la potestad punitiva— se aplican, a todas las formas de actividad sancionadora del Estado(8). Sin embargo en los otros ámbitos distintos al derecho penal dicha aplicación ha de considerar como lo ha señalado reiteradamente la corporación, sus particularidades (C.P., art. 29)(9).

(...).

“Sea lo primero señalar que, el ejercicio del derecho del Estado a sancionar (ius punendi) las faltas disciplinarias que cometan sus servidores para prevenir conductas contrarias al cumplimiento recto del servicio público y leal de la función pública, lesivas de los bienes jurídicos protegidos con ellas, debe estar revestido de todas las garantías de orden sustantivo y procesal, consagradas constitucional y legalmente para los regímenes sancionatorios, particularmente, en lo que hace al derecho penal(10), en la medida en que ambos participan de elementos comunes. Sin embargo, la remisión a los institutos de ese derecho sólo es viable en el evento de una inexistencia de regulación específica y suficiente, habida cuenta que el derecho disciplinario constituye una disciplina autónoma e independiente de orden jurídico(11).”(12) (Resaltado fuera del texto).

De igual modo, mediante la Sentencia C-328 de 2003, se expresó:

“(...) La exigencia constitucional de la defensa técnica ha sido circunscrita al proceso penal y no se tiene siempre que extender a otro tipo de procesos, aunque el legislador puede en ejercicio de su potestad de configuración extenderla. Es así como en la Sentencia C-131 de 2002(13) la Corte resolvió declarar exequible una expresión del artículo 42 de la Ley 610 de 2000 que establecía que la defensa técnica del implicado en un proceso de responsabilidad fiscal era facultativa(14). En esta sentencia, la corporación consideró que el artículo 29 de la Constitución no ordena la defensa técnica en procesos que no son de naturaleza penal. En palabras de la Corte,

“(...).

De lo dicho se infiere que la exigencia de la defensa técnica como derecho fundamental ha sido circunscrita por el constituyente al proceso penal y ello es comprensible pues la responsabilidad penal involucra la afección directa de derechos fundamentales —piénsese por ejemplo, en la privación de la libertad permitida para muchos delitos, ya como pena, ya como medida de aseguramiento—, circunstancia que conduce a que se intensifiquen al máximo las garantías contenidas en el debido proceso puesto que se trata de dotar al ciudadano de las herramientas que requiera para colocarse en una situación de equilibrio ante el ejercicio del poder más drástico de que es titular el Estado. De allí también por qué, aparte del derecho a la defensa técnica, muchas de las garantías que amparan al ciudadano ante el ejercicio del poder punitivo hayan sido configuradas directamente por el constituyente pues se alienta el propósito de limitar un poder que históricamente se ha prestado al desconocimiento de los atributos inherentes al ser humano.

(...).”.

Por lo tanto, no es contrario al artículo 29 de la Constitución que la ley deje a la libre determinación del sujeto disciplinado si desea o no ser representado por un abogado (...).”. (Resalta la Sala).

En este orden de ideas, se observa que la defensa técnica no es un presupuesto sine quanon del ejercicio de la potestad sancionadora en materia disciplinaria, de ahí que no le asista razón al accionante en el sentido de invalidar los actos acusados, bajo el argumento de que no contó con los medios económicos para constituir un apoderado, como tampoco pudo ejercer su defensa material, pues se encuentra suficientemente acreditado que la autoridad disciplinaria cumplió con su obligación, esta sí principal, de notificar las actuaciones surtidas durante el trámite procesal. En efecto, al actor se le notificaron personalmente, entre otras providencias, la apertura de investigación, el pliego de cargos, el traslado para presentar descargos, los fallos de primera y segunda instancia.

Ahora bien, la notificación es el acto de hacer saber o dar a conocer determinada decisión, lo cual significa que “se han comunicado a las partes y terceros autorizados para intervenir en el proceso, las providencias judiciales que dentro de él se profieren”(15).

La notificación es un trámite procesal que materializa el principio de la publicidad, en virtud del cual, las decisiones proferidas por el juez o, en este caso, por el titular de la acción disciplinaria(16); deben ser comunicadas a las partes o a sus apoderados para que, conocidas por estos, puedan hacer uso de los derechos que la ley consagra para impugnarlas, aclararlas o, simplemente, para que, enteradas de su contenido, se dispongan a cumplir lo que en ellas se ordena(17).

A juicio de la Corte Constitucional, “las notificaciones judiciales y administrativas, constituyen un acto material de comunicación, a través de las cuales se pone en conocimiento de las partes o de terceros interesados las decisiones que se profieran dentro de un proceso o trámite judicial o administrativo, de manera que se puedan garantizar los principios de publicidad y contradicción y, sobre todo, cumplen la función de prevenir que se pueda afectar a alguna persona con una decisión sin haber sido oída, con violación del principio constitucional al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Carta”(18).

De otro lado, en razón a la variedad de providencias que existen, de su contenido y de la oportunidad en la que se dictan dentro del proceso, el legislador estableció diversas formas de notificación, de las cuales una es la principal (la notificación personal) y otras son las subsidiarias (por edicto, por estado, por estrado y por conducta concluyente).

Así, en nuestro ordenamiento jurídico prima la forma de notificación personal, pues es la que mejor se acompasa con la finalidad de la notificación (hacer saber o dar a conocer la decisión a las partes o terceros intervinientes) y con los derechos al debido proceso y a la defensa.

En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que “La notificación personal (...) es la que de manera más efectiva, salvaguarda los derechos de defensa del disciplinado, por cuanto garantiza un mayor conocimiento y convocatoria directa al proceso. Es pues, la notificación personal, la notificación por excelencia, constituyendo las demás, formas subsidiarias de notificación”(19).

Entonces, al actor no se le vulneró su derecho de defensa, pues durante el transcurso de la actuación disciplinaria se le notificaron las decisiones adoptadas por la administración, advirtiéndole, además, que podía optar por nombrar su propio apoderado. Sin embargo, el demandante guardó silencio, por lo cual, no puede pretender desvirtuar el procedimiento surtido bajo el amparo de cargas que no le correspondían a la autoridad sancionadora, pues en ningún momento manifestó su voluntad de ser asistido por un abogado ni mucho menos que no contara con los medios económicos para la consecución de dicho objetivo.

Por otra parte, resulta incoherente el argumento del actor en el sentido de manifestar que no podía sufragar los gastos propios del nombramiento de un apoderado, pues se observa que, una vez le fue notificado el fallo de primera instancia, procedió, motu propio a conferir poder a un profesional del derecho, por lo cual no resulta entendible cuál fue la razón que lo condujo a tomar dicha determinación en ese estado del proceso y no con anterioridad.

Adicionalmente, el artículo 143 de la Ley 734 de 2002, establece:

“ART. 143.—Causales de nulidad. Son causales de nulidad las siguientes:

1. La falta de competencia del funcionario para proferir el fallo.

2. La violación del derecho de defensa del investigado.

3. La existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso.

PAR.—Los principios que orientan la declaratoria de nulidad y su convalidación, consagrados en el Código de Procedimiento Penal, se aplicarán a este procedimiento”.

La norma precitada se erige en un mecanismo para retrotraer la actuación disciplinaria a la etapa que corresponda en orden a salvaguardar los derechos de defensa y debido proceso del investigado; sin embargo, a pesar de su consagración legal, se observa que el apoderado nombrado por el demandante se abstuvo de alegar ante la entidad que adelantaba el proceso disciplinario las nulidades que consideraba viciaban su trámite, especialmente lo relacionado con la falta de defensa técnica.

En efecto, su actuación únicamente se dirigió a impugnar el fallo de primera instancia, haciendo énfasis en la existencia de una causal eximente de responsabilidad al momento de cometerse la falta disciplinaria, pero sin realizar pronunciamiento alguno en torno a la figura de la defensa técnica, que ahora echa de menos el accionante.

b) Indebida valoración de las pruebas

El accionante manifiesta que la Registraduría Nacional del Estado Civil, únicamente tuvo en cuenta las pruebas determinantes para establecer la responsabilidad disciplinaria del actor, pero omitió citar algunos testigos que podían dar fe de que su conducta estuvo determinada por agentes externos, a saber, amenazas de grupos armados e inclusive que el demandante fue víctima del secuestro en el año 1997, fecha a partir de la cual debió favorecer a los miembros de las FARC en orden a proteger su vida y la de su familia.

En torno a los anteriores argumentos, resulta válido manifestar en primer lugar que el material probatorio allegado al expediente es amplio en el sentido de contener tanto pruebas trasladadas del proceso penal —declaraciones, informes de funcionarios de la policía judicial, inspecciones judiciales— como documentos recaudados en el trámite propio del proceso disciplinario. De igual modo, todos los medios probatorios fueron ordenados a instancias del ente investigador, toda vez que, como quedó expuesto anteriormente, el interesado no ejerció su derecho de defensa en el sentido de solicitar, aportar o controvertir las pruebas obrantes dentro de la actuación surtida en su contra.

En este orden de ideas, esta no es la instancia para reabrir un debate en torno a la etapa probatoria, la cual fue agotada en debida forma durante el proceso disciplinario, pues no se evidencia una irregularidad que afecte el derecho al debido proceso del demandante, sino una omisión en su actuación que pretende ser subsanada a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Entre tanto, respecto del límite de la prueba testimonial, esta corporación ha manifestado(20):

“Por otra parte, no encuentra la Sala vocación de prosperidad en la violación del derecho de defensa cimentada en la denegación de la totalidad de testimonios solicitados, porque es evidente que fue especialmente diligente el ente investigador en recaudar la mayor cantidad de pruebas, agotando las posibilidades de obtener información; si algún testimonio faltó, es apenas lógico que hiciera uso de la facultad legal para limitar su número al que estimare necesario (CPC., art. 219)”.

Entonces, el amplio recaudo probatorio, así como su razonada valoración dentro del principio de la sana crítica, permiten establecer la eficiencia de la administración en la búsqueda de determinar la falta disciplinaria así como el autor de la misma. Igualmente, se evidencia que el demandante tuvo oportunidad de solicitar y aportar pruebas en su defensa pero no ejerció este derecho, por lo cual no se encuentra razón de mérito en torno al aspecto analizado para invalidar las decisiones acusadas.

c) Existencia de una causal eximente de responsabilidad disciplinaria.

El señor Norberto Molina Scarpetta, ha insistido en el hecho de que si bien es cierto que él cometió las faltas disciplinarias que se le endilgan, también lo es que ello fue producto de las circunstancias de amenaza contra su vida por parte de grupos al margen de la ley y que, inclusive, ello ocurrió desde el momento en que fue secuestrado en el año 1997.

Ahora bien, en torno a este último tópico objeto de controversia, es preciso reiterar que el control que ejerce esta jurisdicción respecto de la potestad disciplinaria radica únicamente en examinar la legalidad de los actos proferidos con ocasión del ejercicio de dicha facultad, a la luz de las garantías constitucionales básicas, como lo son el derecho al debido proceso y a la defensa.

En este orden de ideas, se observa que le asiste razón a la autoridad disciplinaria en el sentido de no encontrar probada la existencia de una causal eximente de responsabilidad, pues, en efecto, el acervo probatorio permite concluir que al actor le era exigible otra conducta diversa a la de tolerar y cohonestar con actividades ilícitas ejercidas durante un lapso considerable, esto es entre los años 1998 y 2004 aproximadamente.

Así, estas situación reiterada en el tiempo, impide afirmar que las irregularidades en que incurrió el demandante estuvieron determinadas por circunstancias extremas que le impidieran obrar en una forma diferente, es decir que la conducta exigible al accionante, en su condición de funcionario público, era la de denunciar los hechos objeto de investigación disciplinaria sin esperar que el tiempo transcurriera, pues ello acarreaba peores consecuencias tanto para él como para el conglomerado social que se veía afectado por la colaboración de este con grupos ilegales.

Además, en el expediente obran, entre otras, las siguientes pruebas que controvierten el dicho del demandante:

— Acta de inspección judicial realizada a la oficia de la Registraduría Municipal de Palestina— Huila, en la que consta que el actor respondió a una de las preguntas del funcionario de policía judicial comisionado, en los siguientes términos (fls. 279 a 281, cdno.4):

“Preguntado: Diga si la oficina o usted ha recibido alguna clase de amenazas por parte de grupos al margen de la ley, con el fin de expedir cédula de ciudadanía, en caso positivo cuándo y por qué grupo. Contesto: Para expedir cédula de ciudadanía nunca, pero en tiempo electoral sí por el proceso, manifestando al alcalde y a mí que no se realicen elecciones, comunicados por escrito por medio del presbítero”.

— El 20 de enero de 2006, el delegado de la Registraduría Nacional del Estado Civil informó que “revisado el archivo de correspondencia recibida del municipio de Palestina - Huila desde el año 2000 a la fecha no se encontró comunicación alguna donde el registrador municipal manifestara amenazas por parte de grupos al margen de la ley” (fl. 238, cdno.2).

De las anteriores pruebas, no se advierten las amenazas a las que alude el actor y, por el contrario, se evidencia su omisión en el sentido de adoptar medidas tendientes a evitar o contrarrestar las presuntas presiones de que era objeto.

Por las consideraciones expuestas, esta subsección concluye que las pretensiones principales de la demanda no pueden prosperar, toda vez que los actos demandados no adolecen de falsa motivación y tampoco se acreditó que la Registraduría Nacional del Estado Civil haya vulnerado el derecho al debido proceso del señor Norberto Molina Scarpetta. Encontrándose desvirtuados los cargos de la demanda, es claro que las decisiones mediante las cuales fue sancionado el actor con destitución e inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos por el término de 10 años conservan la presunción de legalidad.

Las pretensiones subsidiarias que formuló el demandante también deben ser desestimadas por cuanto las mismas dependían de la declaratoria de nulidad de los actos acusados, pero como ello no ocurrió, tampoco hay lugar a referirse a tales peticiones.

Decisión:

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda instaurada por Norberto Molina Scarpetta contra la Nación, Registraduría Nacional del Estado Civil, delegación departamental del Huila, por la cual pretendía la nulidad de los actos administrativos proferidos por esa entidad los días 11 de mayo de 2006 y 21 de marzo de 2007, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

(3) Con destitución del cargo e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas por el término de 10 años.

(4) Ver, entre otras, las siguientes sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B: i) Número interno 2108-2008, del 7 de abril de 2011, actor: José Néstor González Romero, ii) Número interno: 532-2010, del 12 de mayo de 2011, actor: David Turbay Turbay, iii) Número interno: 2157 de 2005, del 19 de mayo de 2001, actor: Remberto Enrique Corena Silva y, iv) Número interno: 1460-2009, del 23 de junio de 2011, actor: Miguel Ángel García López.

(5) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Expediente 11001032500020050011300. Nº Interno: 4980-2005. Actor Diego Luís Noguera Rodríguez contra la Nación - Procuraduría General de la Nación.

(6) Se enunciarán los hechos probados relacionados con el trámite del proceso disciplinario, los cargos endilgados al actor y las razones que expuso la Registraduría Nacional del Estado Civil para imponer la sanción. Posteriormente, en el análisis de los cargos formulados por el señor Norberto Molina Scarpetta en la demanda, se analizará el material probatorio en su integridad, de manera conjunta y simultánea con cada cargo o fundamento de derecho.

(7) El Registrador Municipal de Pitalito - Huila, expidió resolución aclaratoria, indicando (fl. 190, cdno.2):

“El suscrito registrador municipal del estado civil de Pitalito - Huila hace constar que, por error involuntario, la fecha de notificación personal al encartado Norberto Molina Scarpetta quien se identifica con la cédula de ciudadanía 4.942.103 dentro del pliego de cargos formulado por la oficina de control interno disciplinario de la delegación departamental del Huila proferida el primero (1º) de marzo de 2006, deberá entenderse surtida el nueve (9) de marzo de 2006 y no la inserta en la constancia de notificación personal de fecha nueve (9) de febrero de dos mil seis. (2006)”.

(8) Sentencia C-1161 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(9) Ver, entre otras, las sentencias T-438 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-195 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-280 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-827/01 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo escobar Gil y Jaime Araujo Rentería.

(10) Ver la Sentencia T-438/92, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(11) Sentencia C-769/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(12) Sentencia C- 708/99 M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(13) MP Jaime Córdoba Triviño.

(14) Los enunciados acusados en dicha ocasión son los subrayados a continuación. “Artículo 42 de la Ley 610 de 2000. Garantía de defensa del implicado. Quien tenga conocimiento de la existencia de indagación preliminar o de proceso de responsabilidad fiscal en su contra y antes de que se le formule auto de imputación de responsabilidad fiscal, podrá solicitar al correspondiente funcionario que le reciba exposición libre y espontánea, para cuya diligencia podrá designar un apoderado que lo asista y lo represente durante el proceso, y así le hará saber al implicado, sin que la falta de apoderado constituya causal que invalide lo actuado”.

(15) López Blanco, Hernán Fabio. “Procedimiento Civil General” Tomo 1. Editores Dupré, décima edición. Bogotá D.C. 2009. Página 697.

(16) Artículos 2º y 3º de la Ley 734 de 2002.

(17) Ibídem.

(18) Corte Constitucional, Sentencia C- 892 de 1999. Magistrado Ponente, Alfredo Beltrán Sierra.

(19) Corte Constitucional, Sentencia C-892 de 1999, ya citada.

(20) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejera Ponente: Dra. Ana Margarita Olaya Forero, sentencia de 2 de diciembre de 1999, Radicación 10657, Actor: Román Gómez Ovalle.