Sentencia 2010-00100 de mayo 23 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 630012331000-2010-00100-01

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Número interno: 19118

Yobany Alberto López Quintero contra el municipio de la Tebaida (Quindío)

Bogotá, D.C., veintitrés de mayo del dos mil trece.

Fallo

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Provee la Sala sobre la legalidad de los Acuerdos 008 del 26 de julio del 2004 y 010 del 27 de agosto del mismo año, expedidos por el Concejo Municipal de La Tebaida - Quindío.

En términos generales, el recurso de apelación cuestiona la competencia del Concejo Municipal de La Tebaida para regular el impuesto de alumbrado público en ese territorio, considerando la facultad impositiva de los municipios, de cara al contenido del artículo 1º de la Ley 97 de 1913. Así mismo, predica el desconocimiento de los parámetros de fijación de tarifas establecidos en la Ley 142 de 1994.

Al respecto, se observa(1):

De acuerdo con los artículos 287, 300-4 y 313-4 de la Constitución Política, las entidades territoriales gozan de autonomía para gestionar sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley. En virtud de esa autonomía, tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales pueden decretar tributos y gastos locales.

El artículo 1º de la Ley 97 de 1913 autorizó la creación del impuesto de alumbrado público en la ciudad de Bogotá, junto con el impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos, en los siguientes términos:

“ART. 1º—El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la asamblea departamental:

d) Impuesto sobre el servicio de alumbrado público.

(...).

i) Impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz eléctrica, de gas y análogas”.

Por disposición de la Ley 84 de 1915, esta facultad de creación se hizo extensiva a todos los municipios.

Los literales transcritos fueron declarados exequibles por la sentencia C-504 del 2002, excepto la expresión “análogas” del literal i), bajo la premisa de que los concejos municipales son los llamados a determinar los elementos de los tributos cuya creación autoriza la ley. Al respecto señaló:

“... el legislador autorizó al Concejo Municipal de Bogotá para crear los tributos impugnados, para estructurar el trámite de su cobro y, para fijar con apoyo en su aforo las apropiaciones presupuestales atinentes a la atención de los servicios municipales.

(...).

En lo que hace a la autorización para crear los tributos acusados se observa una cabal correspondencia entre el artículo 1º de la Ley 97 de 1913 y los preceptos constitucionales invocados, esto es, los artículos 313-4 y 338 superiores. En efecto, tal como lo ha venido entendiendo esta corporación, el artículo 338 superior constituye el marco rector de toda competencia impositiva de orden nacional o territorial, a cuyos fines concurren primeramente los principios de legalidad y certeza del tributo, tan caros a la representación popular y a la concreción de la autonomía de las entidades territoriales. Ese precepto entraña una escala de competencias que en forma directamente proporcional a los niveles nacional y territorial le permiten al Congreso de la República, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales imponer tributos fijando directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas. En consonancia con ello el artículo 313-4 constitucional prevé el ejercicio de las potestades impositivas de las asambleas y concejos al tenor de lo dispuesto en la Constitución Política y la ley, siempre y cuando esta no vulnere el núcleo esencial que informa la autonomía territorial de los departamentos, municipios y distritos.

(...).

Mientras el Congreso tiene la potestad exclusiva para fijar todos los elementos de los tributos de carácter nacional; en lo atinente a tributos del orden territorial debe como mínimo crear o autorizar la creación de los mismos, pudiendo a lo sumo establecer algunos de sus elementos, tales como el sujeto activo y el sujeto pasivo, al propio tiempo que le respeta a las asambleas y concejos la competencia para fijar los demás elementos impositivos, y claro, en orden a preservar la autonomía fiscal que la Constitución le otorga a las entidades territoriales. Es decir, en la hipótesis de los tributos territoriales el Congreso de la República no puede establecerlo todo.

Bajo este esquema conceptual y jurídico (...) los literales combatidos exhiben las notas distintivas de la legalidad constitucional, toda vez que en conexidad con el inciso que los precede, le señalan al Concejo de Bogotá un marco de acción impositiva sin hacerle concesiones a la indeterminación ni a la violación de la autonomía territorial que asiste al hoy distrito capital. Al respecto nótese cómo la norma establece válidamente el sujeto activo y algunos sujetos pasivos —empresas de luz eléctrica y de gas—, y los hechos gravables, dejando al resorte del Concejo de Bogotá la determinación de los demás sujetos pasivos y de las tarifas. ...”.

Es de anotar que la sentencia C-1055 del 2004 ordenó estarse a lo resuelto en la Sentencia C-504 del 2002, anteriormente referida, al decidir la demanda de inconstitucionalidad instaurada contra el literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, por violación del artículo 338 de la Constitución Política, alegándose que este autorizó la creación de un impuesto sobre un servicio público, en lugar de una tasa.

Por su parte, la Sentencia C-035 de 2009 examinó la legalidad del artículo 233 (lit. b)(2) del Decreto 1333 de 1986 —Código de Régimen Municipal, porque, entre otras razones, contravenía el principio de legalidad del tributo. Allí, la Corte reafirmó que el legislador debe, cuando menos, establecer los límites dentro de los cuales las ordenanzas o los acuerdos pueden fijar los contenidos concretos de la obligación tributaria; pero dejó en claro que la autonomía tributaria de los entes territoriales exige que la ley reserve un espacio para que estos puedan ejercer sus competencias impositivas, de modo que el congreso no debe demarcar de forma absoluta la constitución del tributo.

Así, una vez más, el máximo tribunal en lo constitucional admitió que los concejos distritales y municipales pueden determinar los elementos de la obligación tributaria, siempre que (i) medie autorización del legislador para la imposición del gravamen, y (ii) que la ley contenga la delimitación del hecho gravado con el respectivo impuesto o contribución.

Acogiendo las anteriores orientaciones, esta Sección, en sentencia del 9 de julio del 2009(3), modificó la línea jurisprudencial que venía aplicando en materia de facultad impositiva de las entidades territoriales, a propósito de la demanda de nulidad contra el Acuerdo Municipal 0627 de 2006, por el cual el Concejo de Manizales estableció el impuesto al teléfono destinado a la seguridad ciudadana en dicho territorio.

En dicha providencia la Sala puso de presente que bajo la vigencia de la Constitución de 1886 la facultad impositiva de los municipios era derivada, en cuanto se supeditada a las leyes expedidas por el Congreso, pero que tal directriz había sufrido una variante en el año 1991, cuando el constituyente dispuso que la ley, las ordenanzas y los acuerdos podían determinar los elementos del tributo, en concordancia con los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, consagrados en los artículos 1º, 287-3, 300-4 y 313-4 de la Carta, que confirieron a las asambleas departamentales y a los concejos municipales la potestad de establecer los diferentes aspectos de la obligación tributaria.

De acuerdo con lo anterior, la sentencia concluyó que la potestad para determinar los presupuestos objetivos de los gravámenes no es exclusiva del Congreso, pues ello haría nugatoria la autorización que la Constitución confirió expresamente a los departamentos y municipios sobre tales aspectos, a través del artículo 338.

Al tiempo, precisó que la competencia municipal en materia impositiva no es ilimitada ni puede excederse al punto de establecer tributos ex novo, pues la facultad creadora está atribuida al Congreso. Por tanto, ... a partir del establecimiento legal del impuesto, los entes territoriales pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando la ley creadora no los ha fijado directamente.

En ese orden de ideas, dicho proveído retomó el criterio de la sentencia del 15 de octubre de 1999 (Exp. 9456) según el cual, en virtud del principio de predeterminación, el establecimiento de los elementos objetivos de la obligación tributaria correspondía exclusivamente a los organismos de representación popular, porque el propio artículo 338 de la Constitución había asignado a las leyes, las ordenanzas y los acuerdos la función indelegable de señalar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas de los impuestos.

De manera categórica, este último fallo precisó: “... creado el tributo o autorizada su implantación por parte de la ley, en el evento de que esta no se haya ocupado de definir todos los presupuestos objetivos del gravamen y por ende del señalamiento de los elementos esenciales de identificación y cuantificación, corresponde directamente a las respectivas corporaciones de elección popular, efectuar las previsiones sobre el particular”.... y, “Teniendo en cuenta que la obligación tributaria tiene como finalidad el pago de una suma de dinero, esta debe ser fijada en referencia a una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se derive de él, o que se relacione con este”.

Así pues y en virtud de los principios de autonomía y descentralización territorial, el criterio actual de la Sala, en materia de facultad impositiva territorial, reconoce la autonomía fiscal de los municipios para regular directamente los elementos de los tributos que la ley les haya autorizado.

Desde esta perspectiva, tampoco resulta jurídicamente viable aceptar la inaplicación del artículo 1º, literal d) de la Ley 97 de 1913 en el caso concreto ni, menos aún, declarar la nulidad de los acuerdos municipales demandados por fundamentarse en aquel(4).

Es así, porque la autoridad encargada de guardar la integridad y supremacía de la Constitución e interpretar con autoridad sus disposiciones (C.P. art. 241), en sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, conforme con el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 270 de 1996 —estatutaria de la administración de justicia — descartó la violación del principio de legalidad tributaria emanado del artículo 338 de la Carta Política, frente al argumento de que la norma que se solicita inaplicar no distinguía expresamente todos y cada uno de los elementos del impuesto de alumbrado público cuya creación autorizó.

En el marco del discurso de impugnación que presenta el recurrente, directamente asociado al alcance de la facultad impositiva constitucional y legalmente atribuida a los entes territoriales, las anteriores razones se estiman suficientes para confirmar la sentencia apelada.

Por lo demás, el reparo manifestado respecto del sistema tarifario dispuesto por los acuerdos demandados, visto en relación con las previsiones que sobre el particular contiene la Ley 142 de 1994, constituye un argumento distinto de los planteados en la demanda, sobre el cual no proveyó el a quo ni, por lo mismo, hizo parte de las cuestiones decididas en la providencia impugnada.

Corolario de lo anterior es que la glosa referida —no expuesta en la demanda —, carezca de aptitud material para refutar el fallo apelado a la luz de los artículos 170, 305 y 350 del Código de Procedimiento Civil y, por lo tanto, escape a la competencia de análisis de esta instancia, dada su evidente proposición inoportuna.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

CONFÍRMASE la sentencia del 1º de septiembre del 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío dentro de la acción de nulidad formulada por Yobany Alberto López Quintero contra los acuerdos 008 del 26 de julio del 2004 y 010 del 27 de agosto del mismo año, expedidos por el Concejo Municipal de La Tebaida, Quindío.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

(1) El presente análisis se enmarca dentro de las consideraciones expuestas en la sentencia del 10 de marzo del 2011, Exp. 18141, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, y reiteradas por la misma ponente en la sentencia del 15 de noviembre de 2012, Exp. 18440. En tales providencias se discernió sobre una discusión sustantiva similar a la que plantea el caso de autos.

(2) Autorizó a los concejos municipales y al entonces Distrito Especial de Bogotá, para crear el impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes.

(3) Expediente 16544, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(4) Ibídem:

“... Ahora bien, de acuerdo con lo antes expuesto, se advierte que el literal i) del artículo 1° de la Ley 97 de 1913 si bien fue expedido en vigencia de la anterior Constitución no rompe con el principio de autonomía territorial ni de legalidad tributaria de la actual Carta por lo que, al ser analizado desde la óptica de la Constitución de 1991, se puede concluir que no ha perdido aplicabilidad y que, por el contrario, resulta acorde con lo establecido en el artículo 338 íb...

...se advierte que el mencionado artículo de la Ley 97 en concordancia con la Ley 84 de 1915, autoriza a los municipios a crear el impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz eléctrica y de gas, por lo que, de acuerdo con la expresa facultad conferida y las claras competencias constitucionales asignadas a los mencionados entes territoriales, estos pueden determinar directamente, a través de los acuerdos, los demás elementos estructurales del tributo como son: el hecho generador, los sujetos pasivos, la base gravable y la tarifa”.