Sentencia 2010-00101 de marzo 22 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 63001-23-31-000-2010-00101-01 [19192]

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Yobany Alberto López Quintero

Demandado: Municipio de Calarcá

Acción de nulidad - Impuesto de alumbrado público

Bogotá, D.C., veintidós de marzo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

De acuerdo con los recursos de apelación interpuestos por el actor y el tercero interviniente, corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los acuerdos demandados sin limitaciones en atención a lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil(12).

El Tribunal Administrativo de Quindío accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda al considerar que la autoridad territorial tiene la competencia para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, sin embargo, la facultad otorgada constitucionalmente a las corporaciones públicas, no puede ser delegada a los alcaldes municipales a través de los acuerdos demandados, razón por la cual anuló los artículos tercero y cuarto del Acuerdo 13 de 1998 y primero (parcial), segundo y décimo del Acuerdo 4 de 2000.

La Empresa de Energía de Quindío, como tercero interviniente, apeló la decisión, porque considera que no existe coherencia entre el fundamento de la decisión adoptada en la sentencia de primera instancia y las razones de hecho y de derecho expuestas en la demanda como sustento de la pretensión de anulación, por consiguiente, el fallo apelado debe ser revocado.

El demandante solicita acceder en su totalidad a las pretensiones de la demanda, con fundamento en argumentos no muy claros pero que se pueden concretar en lo siguiente:

(i) La facultad impositiva de los concejos municipales es derivada y, por tanto, debe ejercerse de acuerdo con los parámetros establecidos por el legislador, por lo tanto, si las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 establecieron el hecho generador del tributo y autorizaron que los municipios realizaran su cobro, les correspondía a los entes municipales fijar los demás elementos del tributo, esto es, los sujetos activo y pasivo, la base gravable y la tarifa. Sin embargo los acuerdos 16 de 2003 y 19 de 2006 no establecen dichos elementos.

(ii) Si los municipios tienen la facultad de regular el tributo, los actos demandados desconocen la Ley 142 de 1994, según la cual, el cobro por el servicio prestado debe ser proporcional al consumo. No obstante, el artículo 7º del Acuerdo 16 de 2003 establece valores fijos en una tabla que tiene en cuenta la capacidad económica de los habitantes del municipio.

Al respecto, la Sala considera lo siguiente:

En relación con el recurso de apelación interpuesto por la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP, es necesario tener en cuenta los artículos 84 y 137 del Código Contencioso Administrativo en cuanto determinan la finalidad de la acción de nulidad y los requisitos de la demanda, así:

“ART. 84.—Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.

Procederá no solo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.

También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

(…).

ART. 137.—Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá:

1. La designación de las partes y de sus representantes;

2. Lo que se demanda;

3. Los hechos u omisión que sirven de fundamento de la acción;

4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación;

5. La petición de pruebas que el demandante pretende hacer valor;

6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia” (resaltado por la Sala).

De conformidad con las normas transcritas, la acción de nulidad busca garantizar el principio de legalidad, asegurando la vigencia de la jerarquía normativa y la integridad del orden jurídico a partir de la supremacía de la Constitución Política y en ella, el juez debe comparar el acto demandado con las normas superiores en las cuales debe fundarse(13).

En relación con el requisito del numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, antes transcrito, la Corte Constitucional al estudiar su exequibilidad, indicó:

Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, más aún cuando dicha búsqueda no sólo dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación(14) (resaltado fuera del texto).

Así pues, es claro que las normas violadas y el concepto de violación que se desarrolla en la demanda, constituye el marco dentro del cual el juez en su sentencia debe pronunciarse para decidir la controversia, de manera que respete el principio de congruencia, antes aludido, sobre el cual esta Sala ha señalado:

“Este principio de la congruencia de la sentencia, exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.

Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.

Con el cumplimiento de este principio fundamental, se busca no solo la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial que dé certeza jurídica al asunto que se ha puesto a consideración de un juez, sino que se salvaguarde el derecho de defensa de la contraparte, quien ha dirigido su actuación a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda”.

En efecto, la demanda en materia contenciosa marca el límite dentro del cual el funcionario judicial debe pronunciarse para decidir la controversia, las normas violadas y su concepto de violación se constituyen en el marco de análisis y estudio al momento proferir la sentencia y si con ellas no se logra desvirtuar la legalidad del acto administrativo, no por ello puede el juez proceder posteriormente al estudio oficioso de toda una normatividad superior para establecer posibles ilegalidades, ni mucho menos hacerlo en forma anticipada y previamente a ocuparse del estudio de legalidad(15)(resaltado fuera de texto).

En atención al carácter de “justicia o jurisdicción rogada” que reviste a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en una acción el control de legalidad se contrae a los motivos de violación alegados por la parte actora y las normas que se señalen como vulneradas, en la oportunidad legal, por ser el libelo demandatorio un marco de referencia para que el operador jurídico emita su pronunciamiento judicial.

Así pues, es de la esencia del proceso contencioso en ejercicio de la acción de nulidad, la confrontación de los actos acusados con las normas superiores que se predican como transgredidas, labor que no es posible realizar cuando lo que se dice violado y sus argumentos atacan actos distintos a los demandados, ni tampoco el juez puede resolver sobre temas que no le han sido puestos a su consideración, pues en este evento el marco de la litis y su eventual estudio no conllevarían que se hagan las declaraciones pretendidas.

De manera que, en virtud del principio de prevalencia del derecho sustancial, el juez administrativo no puede dar aplicación a la norma bajo el rigorismo procesal, pues en el evento en que el concepto de violación formulado por la demandante no sea suficiente pero si comprensible para el operador jurídico, no puede desestimarse el estudio de la nulidad propuesta.

Tal poder judicial le permite al juez desentrañar la intención del demandante cuando la falta de técnica jurídica de la demanda dificulta la comprensión de alguno de los presupuestos que orientarán su labor en el proceso. El límite a la interpretación de la demanda, por parte del juez, en estos eventos, está marcado por la iniciativa del interesado, razón por la cual no puede tener por demandado lo que no surge del libelo introductorio(16).

En el presente caso, al realizar una lectura integral de la demanda y de su adición, la Sala advierte que el demandante hizo planteamientos generales pero concretos en relación con la facultad del Alcalde Municipal de Calarcá para determinar directamente los elementos del tributo en virtud de la delegación realizada por la corporación de elección popular (concejo municipal).

En efecto, se observa que dentro de las normas invocadas como violadas se señalaron los artículos 313 numeral 4º y 338 de la Carta, que establecen lo siguiente:

“ART. 313.—Corresponde a los concejos:

(…).

4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.

(…).

ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. (…)

Ahora bien, en cuanto al concepto de violación se observa que en relación con la facultad del alcalde para establecer los elementos del impuesto de alumbrado público en esa jurisdicción, según la delegación realizada por parte del concejo municipal en los acuerdos demandados, se pueden advertir dos tipos de argumentos. El primero, referido a que el concejo municipal no podía delegar su potestad impositiva en el alcalde, lo cual se lee textualmente así:

«Siendo los principios enunciados, la Constitución al referirse al tema tributario en relación con los departamentos y los municipios establece:

ART. 300.—Corresponde a las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas:

“4. Decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales.

ART. 313.—Corresponde a los concejos:

“4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.

Estas normas determinan inequívocamente que la potestad impositiva de los departamentos y municipios tiene que ejercerse de conformidad con la ley y en el presente asunto, menos haber autorizado al alcalde de esta localidad para reglamentar el servicio de alumbrado público, pues ni siquiera posee la facultad, para posteriormente delegarla es una situación, en realidad que desborda cualquier planteamiento o justificación jurídica»(17) (resaltado fuera de texto).

El segundo argumento estuvo referido a que es al concejo municipal a quien corresponde establecer los tributos, cuando indicó, luego de transcribir y subrayar el artículo 313 numeral 4º de la Carta, lo siguiente: “En estas condiciones única y exclusivamente el Congreso de la República tiene la facultad de crear y reglamentar impuestos, tasas o contribuciones, siendo la misma Constitución la que en el numeral 3º del artículo 313, le concede ciertas prerrogativas al concejo municipal, para que de conformidad con la misma Constitución y la ley, establezca los tributos”(18).

Sobre este tema, transcribió jurisprudencia de esta Sección en la que resaltó apartes relacionados con el principio de legalidad tributaria del cual se desprende que no puede existir impuesto sin representación popular, razón por la cual la Constitución autoriza únicamente al Congreso, asambleas y concejos para establecer impuestos, contribuciones fiscales y parafiscales(19).

El tribunal encontró demostrada la falta de competencia con base en los dos argumentos a los que se ha hecho referencia, para lo cual indicó:

«En lo que refiere a la nulidad de los acuerdos en los que se otorga la facultad al burgomaestre, para que sea este quien determine las tarifas del impuesto al servicio de alumbrado público, considera el tribunal que no es competente el concejo municipal para otorgar facultades que la Constitución le ha encomendado de manera exclusiva y excluyente a los órganos de representación popular. Debido a que, como quedó claro, la facultad otorgada a estos órganos para autorizar a las autoridades administrativas con el fin de que sean estas quienes determinen las tarifas, se limita a las tasas y contribuciones, hecho que difiere de la situación in examine, en la que la autorización se circunscribe a un impuesto»(20).

De acuerdo con lo anterior, la sentencia apelada tiene congruencia interna en cuanto su parte motiva sustenta las razones por las cuales en su parte resolutiva decidió anular los artículos 3º y 4º del Acuerdo 13 de 1998 y 20 parcial y 10 del Acuerdo 4 de 2000.

Y, en cuanto a la congruencia externa, la Sala establece que la sentencia del a quo cumple con este requisito, toda vez que la decisión que se adoptó es concordante con lo pedido en la demanda y con base en los fundamentos que delimitaron la controversia.

En esas condiciones, los argumentos antes indicados y una interpretación de la demanda en su conjunto, permitían al tribunal estudiar la legalidad de los actos acusados, específicamente, en la facultad delegada a los alcaldes municipales para establecer los elementos del tributo, con base en que el demandante, además de invocar como normas violadas lo dispuesto en los artículos 338 y 313 numeral 4º de la Carta, en el concepto de violación hizo referencia a que es el concejo municipal quien tiene la facultad exclusiva de establecer los impuestos.

En consecuencia, no prospera el recurso de apelación interpuesto por el tercero interviniente, en cuanto a que el tribunal excedió con su decisión el marco fijado en la demanda.

Sin embargo, en este caso, teniendo en cuenta que puede analizarse la sentencia apelada sin limitaciones, la Sala comparte los razonamientos expuestos por el a quo frente a la delegación del concejo municipal al alcalde para la determinación de la tarifa, al considerar que no se ajusta a los preceptos constitucionales, la autorización conferida en los artículos tercero y cuarto del Acuerdo 13 de 1998 y 1º in fine del Acuerdo 4 de 2000, toda vez que está dirigida a que sea dicho funcionario quien «fije» directamente las tarifas del impuesto. La ilegalidad por los anteriores motivos se hace extensiva al artículo 2º del Acuerdo 4 de 2000 cuando la corporación pública permite que «modifique las tasas establecidas por concepto de este servicio»(21), pues con esta facultad también se permite la intromisión del ejecutivo en facultades exclusivas del concejo municipal.

No obstante, frente a la autorización contenida en los artículos 2º y 10 del Acuerdo 4 de 2000 para que el alcalde «reajuste» las tarifas y «actualice» las tasas, la Sala observa que no están referidas propiamente a la determinación directa por parte del ejecutivo de elementos esenciales del tributo, pues ambas suponen la existencia de tarifas previamente establecidas por el órgano competente.

Además, el concejo municipal es quien da los parámetros del reajuste en el parágrafo 3º del artículo 3º, al disponer que «La tasa por concepto del servicio de alumbrado público, se ajustará mensualmente en un porcentaje igual al índice de precios al productor (IPP) causado en el mes inmediatamente anterior a la vigencia, fijado por autoridad competente», disposición frente a la cual el demandante no manifestó ningún motivo de ilegalidad.

En esas condiciones, se revocará el numeral 2º de la decisión apelada y, en su lugar, se declarará únicamente la nulidad de las expresiones: «conforme a las tarifas establecidas por el alcalde municipal, en ejercicio de las facultades otorgadas en el artículo segundo de este mismo acuerdo» contenida en el artículo 1º del Acuerdo 4 de 2000 y la expresión «modifique» del artículo 2º del mismo acto.

Ahora bien, en relación con el recurso del demandante, la Sala advierte que los fundamentos expuestos varían sustancialmente del marco de discusión que fue delimitado en el libelo inicial.

En efecto, se observa que el actor, en la demanda, controvirtió la legalidad de los actos acusados con fundamento en (i) la falta de competencia del Concejo Municipal de Calarcá para establecer el impuesto de alumbrado público, toda vez que las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 establecieron los elementos del tributo y a partir de su creación no podía determinarse el hecho generador por parte de los entes territoriales y (ii) el concejo municipal no podía delegar la determinación de los elementos del tributo en el alcalde.

Pero, con ocasión del recurso de apelación, el demandante sostiene textualmente lo siguiente:

«En ese orden de ideas, la norma es clara al establecer los parámetros bajo los cuales, los entes municipales pueden instaurar impuestos, toda vez, que como se mencionó anteriormente, dichos entes gozan de autonomía para la creación de los mismos, pero para el caso en concreto y como se observa el (sic) acervo probatorio, los acuerdos municipales, no reúnen los requisitos establecidos por la ley, es decir, dichos acuerdos no se encuentran dentro del marco establecido en el artículo 338 de la Constitución Política Colombiana, y además no reúneme (sic) los elementos esenciales de los impuestos, esto es, los sujetos activo y pasivo, hechos generadores, base gravable y tarifas, sobre el tema se ha pronunciado el honorable Consejo de Estado, mediante sentencia en la cual a su letra dice:(…)»(22).

«Se observa que la jurisprudencia es clara respecto del tema, ya que como lo analizamos anteriormente el honorable Concejo Municipal de Tebaida (sic) al momento de la creación del impuesto de alumbrado público, debió regirse bajo los parámetros establecidos por la ley para la creación del hoy debatido tributo, es decir, dentro de los acuerdos 16 del 10 de septiembre de 2003, (…)., Y el Acuerdo 19 del 25 de agosto de 2006, (…), expedidos por el honorable Concejo Municipal de Calarcá, no se encuentran determinados explícitamente los elementos del impuesto de alumbrado público»(23) (resaltado fuera de texto).

Como se advierte, el actor en el recurso de apelación controvierte la legalidad de los actos acusados desde una óptica diferente, toda vez que se infiere de sus argumentos que reconoce la potestad impositiva del municipio de Calarcá para establecer el impuesto de alumbrado público, pero indica que los actos demandados no fijan los elementos del tributo, aspecto que no fue expuesto en la demanda y que, además, no corresponde a la realidad, toda vez que el Acuerdo 16 de 1999 establece los sujetos activo y pasivo, el hecho generador, la base gravable y las tarifas y el Acuerdo 19 de 2006 es una adición del primer acuerdo mencionado, razón por la cual no señala todos los elementos del tributo.

Igualmente, la Sala observa que solo con ocasión del recurso de apelación, el actor expuso argumentos relacionados con la violación a la Ley 142 de 1994 y la proporcionalidad de las tarifas establecidas en el acuerdo municipal, aspecto que no fue planteado en el libelo inicial.

En esas condiciones, la Sala no hará ningún análisis sobre los planteamientos del demandante con los que pretende controvertir la proporcionalidad de las tarifas fijadas en el acto demandado, conforme con lo previsto en la Ley 142 de 1994, toda vez que, como lo advirtió el Ministerio Público, tal fundamento de hecho no fue expuesto por el actor en la demanda, de manera que, dentro del marco de decisión que le atañe al juez, conforme con lo previsto en el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo, no es posible hacer un pronunciamiento sobre este cargo, además de que con ello se vulneraría el derecho de defensa de la entidad demandada ya que ésta no habría tenido la oportunidad para defender sus intereses.

Sin embargo, teniendo en cuenta que el municipio demandado estaba facultado para establecer los elementos esenciales del impuesto de alumbrado público, los parámetros para determinar la tarifa que utilice el municipio, como es la estratificación socioeconómica de los sujetos pasivos, por sí solos, no resultan ilegales sino que se derivan y se entienden incluidos dentro de las facultades otorgadas, constitucional y legalmente, para establecer dicho tributo en su jurisdicción.

Las anteriores razones son suficientes para no dar prosperidad al recurso del actor.

En consecuencia, la Sala revocará el numeral 2º de la sentencia apelada, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE el numeral 2º de la sentencia apelada. En su lugar,

“ANÚLANSE las expresiones “conforme a las tarifas establecidas por el alcalde municipal, en ejercicio de las facultades otorgadas en el artículo segundo de este mismo acuerdo” contenida en el artículo primero del Acuerdo 4 del 24 de mayo de 2000 y “modifique” del artículo 2º del mismo acuerdo”.

2. CONFÍRMASE en lo demás la sentencia apelada.

RECONÓCESE personería a la doctora Lyda Marcela Zuluaga Zuleta como apoderada de la Empresa de Energía de Quindío S.A. ESP en los términos del poder que obra a folio 425 del cuaderno principal.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.»

(12) ART. 357.—Competencia del superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. (…). (Resaltado fuera de texto).

(13) Corte Constitucional, Sentencia C-197 de 1999, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.

(14) C-197 de 1999.

(15) Sentencia de 16 de agosto de 2002, expediente 12668, M.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié, reiterada en sentencias de 21 de noviembre de 2007, expediente 15770, M.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa, 6 de octubre de 2009, expediente 16533 y de 29 de octubre de 2009, expediente 17003, M.P. Dr. Héctor J. Romero Díaz.

(16) Así lo precisó la Sala Plena de esta corporación en la sentencia de 23 de julio de 1996, correspondiente al expediente S-566.

(17) Folios 199 a 200.

(18) Folio 190.

(19) Folio 189. Sentencia del 13 de noviembre de 1998, expediente 9124, C.P. Julio E. Correa Restrepo.

(20) Folio 329 vto.

(21) En este punto se aclara que si bien el artículo 2º del Acuerdo 4 de 2000 se refiere a “las tasas” establecidas por concepto de este servicio, debe entenderse que se refiere a las “tarifas” toda vez que en el artículo 1º íb., se indica que el cobro de la tasa del servicio de alumbrado público se hará “conforme a las tarifas establecidas por el alcalde municipal, en ejercicio de las facultades otorgadas en el artículo segundo de este mismo acuerdo”.

(22) Folio 342.

(23) Folios 345 a 346.