Sentencia 2010-00106 de mayo 27 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B”

Radicación: 11001-03-25-000-2010-00106-00

Expediente: 0837-2010

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Actor: Rodrigo Celada Cicery

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., veintisiete de mayo de dos mil quince.

Decide la Sala la acción de nulidad y restablecimiento instaurada a través de apoderado, por Rodrigo Celada Cicery contra la Nación - Procuraduría General de la Nación.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

La Sala debe definir si la actuación administrativa adelantada por la Procuraduría General de la Nación que culminó con la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general por 10 años, al señor Rodrigo Celada Cicery en su condición de diputado de la Asamblea Departamental del Huila se encuentra afectada: a) por violación de la ley, al ser sancionado por una conducta no tipificada en las normas, y por interpretación errónea de las circunstancias fácticas y jurídicas que rodearon el hecho; b) falsa motivación, por cuanto los actos administrativos demandados se fundamentaron en situaciones falsas; c) desviación y abuso de poder, porque se manipularon y tergiversaron los propósitos del proceso disciplinario; d) violación o desconocimiento de las normas, toda vez que se desconoció la presunción de legalidad del acto de inscripción; y e) con falta competencia, dado que el operador disciplinario no la tenía porque los hechos ocurrieron antes de su posesión como servidor público y finalmente, violación al derecho de igualdad, porque en situaciones fácticas similares, la procuraduría conceptuó jurídicamente en un sentido diferente.

Para resolver el problema descrito, la Sala lo estudiará conforme a la siguiente estructura: 1. actos demandados. 2. El proceso disciplinario. 3. Cargos.

Actos demandados

— Decisión de 21 de marzo de 2006, emitida por la Procuradora Regional del Huila, a través de la cual sancionó al demandante con destitución e inhabilidad general por 10 años para el ejercicio de cargos públicos, por encontrarlo disciplinariamente responsable de tomar posesión del cargo de diputado el 2 de enero de 2004, teniendo conocimiento que su tío, el señor Alexander Celada Cardozo, estaba inscrito en la misma lista del movimiento convergencia ciudadana(7).

Se le endilgó haber incurrido en un error de derecho vencible puesto que había tenido la oportunidad de actualizar su conocimiento en cuanto a establecer que su tío se encontraba inscrito en la misma lista, por el mismo período y mismo movimiento político. La falta se tipificó a título de dolo.

— Decisión de 8 de mayo de 2006(8), proferida por el Procurador Delegado Primero para la Vigilancia Administrativa, que confirmó la destitución e inhabilidad general por 10 años para el ejercicio de cargos públicos del actor, por encontrar demostrado que el encartado desconoció no solo el deber que le impone el artículo 34-1 de la Ley 734 de 2002 en cuanto a cumplir la Constitución y las leyes, sino que además desconoció la prohibición establecida en el artículo 33-5 de la Ley 617 de 2000 al posesionarse y ejercer el cargo de diputado a la Asamblea Departamental del Huila, no obstante estar incurso en la inhabilidad contemplada en la norma(9).

2. El proceso disciplinario.

El 5 de enero de 2004 fue presentada una denuncia ante el Presidente de la República, por posibles irregularidades presentadas en las elecciones de 26 de octubre de 2003 para la Asamblea del departamento del Huila, en donde el candidato Rodrigo Celada Cicery salió electo al parecer, estando inhabilitado (fls. 32-37).

De esta denuncia se corrió traslado a la Procuradora Regional del Huila quien por auto de 20 de febrero de 2004, inició indagación preliminar en los términos del artículo 150 de la Ley 734 de 2002, con el fin de verificar la ocurrencia de los presuntos hechos, sin eran constitutivos de falta disciplinaria y si había alguna exclusión de responsabilidad en la conducta del investigado (fl. 39). La notificación personal se le hizo al actor el 8 de marzo de 2004 (fl. 67).

A la denuncia fue anexada copia del tarjetón electoral donde consta que por el movimiento Convergencia Ciudadana se encontraban inscritos en el primer renglón el señor Rodrigo Celada Cicery y en el séptimo, Alexander Celada Cardozo (fl. 52). Igualmente se agregó copia del “acta de solicitud de inscripción y constancia de aceptación de lista de candidatos” (fl. 55), y la lista definitiva (fl. 200).

El 18 de agosto de 2004 (fl. 119), el demandante rindió versión libre de los hechos indicando que era cierto que su tío estaba en la lista de convergencia ciudadana, pero que cuando él se inscribió como candidato no se encontraba inhabilitado, “ni nunca lo estuve, según la interpretación de la ley”, pues había confirmado al momento de su inscripción, que no hubiera un pariente suyo aspirando; que había analizado que en caso de haber inhabilidad, esta recaía en la segunda persona que se inscribiera a sabiendas de que una primera se encontraba en los supuestos fácticos de la ley, y que, en todo caso, la responsabilidad era del partido, quienes eran los autorizados para inscribir los candidatos; concluyó diciendo, que la responsabilidad objetiva está proscrita en el ordenamiento colombiano y que en caso de que ésta existiera, era de su tío y del movimiento político por haberlo inscrito cuando él ya formaba parte de la lista.

El 28 de enero de 2005 (fl. 211) se dio apertura a la investigación disciplinaria la cual fue notificada personalmente al disciplinado el 31 de enero de 2005 (fl. 215). El 26 de agosto de la misma anualidad, el ente investigador resolvió tramitar la actuación por el procedimiento verbal y le hizo imputación de cargos al señor Celada Cicery (fls. 295-301); así mismo, citó para continuar con la audiencia el 12 de septiembre de 2005, con el fin de oírlo en versión libre. Ante la imposibilidad de notificarlo personalmente, se fijó edicto (fl. 302) y, posteriormente, mediante auto de 9 de septiembre de 2005, se le nombró defensor de oficio (fl. 304).

El 12 de septiembre de 2005, la Procuradora Regional del Huila corrigió el auto de 26 de agosto ibídem para aclarar el nombre del disciplinado, y volvió a citar para audiencia pública el 19 de septiembre de la misma anualidad (fl 306). De estos dos autos se notificó personalmente al demandante el 13 del mismo mes y año (fl. 310).

La audiencia inició con la versión libre del disciplinado (fls. 313-317), quien solicitó tener en cuenta las consideraciones jurídicas que anexó en 5 folios. Manifestó que solo supo de la inhabilidad el día que salieron los tarjetones, por lo cual ya estaba configurada la causal objetiva; indicó que conforme a los testimonios obrantes en el proceso, su tío había sido inscrito para completar los cupos necesarios del movimiento convergencia ciudadana, y que le había manifestado días después que ya había renunciado ante la organización electoral; arguyó carecer de dolo y culpa en lo sucedido, por lo cual consideró estar exento de responsabilidad y solicitó tener en cuenta que no era él la persona que llenaba los espacios en blanco de los formatos sino el representante del partido. Por otra parte, solicitó la práctica de algunas pruebas.

La diligencia continuó el 29 de septiembre de 2005 (fls. 342-345) con la declaración rendida por el señor Alexander Celada Cardozo, quien manifestó que su inscripción se debió a la necesidad que tenía el partido de presentar una lista completa de candidatos ante la registraduría para no perder el cupo; fue por ello que su inscripción se hizo el último día, en la misma registraduría. Indicó saber de la inscripción de su sobrino en la lista, pero que como estaba haciendo un favor, el renunciaría a los 10 días máximo y así no tendrían problemas. Que terminados los diez días fue al partido para presentar su renuncia, que quiso entregarla personalmente en la registraduría, pero en el partido le dijeron que eran ellos los que la debían presentarla; indicó que no obstante no querer participar en la contienda, apareció en el tarjetón; de esto hizo reclamo al movimiento sin obtener respuesta, por el contrario, le solicitaron la firma de algunos documentos por ser candidato, a lo cual él se negó; manifestó que ante los hechos, decidió presentar su renuncia ante el notario de Gigante (fl. 359).

Nuevamente se citó a audiencia para el 13 de octubre de 2005 (fl. 357), sin la presencia de las partes y para el 6 de diciembre(10) (fl. 393) de la misma anualidad, se oyeron nuevos testimonios encaminados a demostrar que la lista total de candidatos se hizo a última hora con las personas que la suscribieron (fl. 421). La diligencia continuó el 20 de enero de 2006 en las instalaciones de la Registraduría Nacional del Estado Civil en la ciudad de Neiva, con el fin de verificar las renuncias presentadas por los candidatos en octubre de 2003 (fl. 460). Esa diligencia fue atendida por la señora Luz Fanny Guerra Solano, técnico administrativo de la registraduría, quien dejó constancia que “El 3078 que está a folio 142, si es mi letra donde Rodrigo Celada Cicery solicita credencial de escrutinio y viene sin anexo”. También en esta visita se indicó que en los libros de correspondencia recibida en el periodo de octubre de 2003(11), no se encontró la renuncia presentada por Alexander Celada Cardozo. Lo único hallado fueron dos oficios de 31 de octubre de 2003, dirigido a los delegados por el señor Alexander Celada Cardozo en los cuales solicitaron se le otorgara la credencial como testigos electorales para el escrutinio departamental (fls. 472 y 473).

El 26 de enero y el 3, 15 y 22 de febrero de 2006 (fls. 493 y 555), se continuó con la audiencia en donde se recepcionaron nuevos testimonios encaminados a establecer la autenticidad de la renuncia del tío del demandante, Alexander Celada Cardozo (fl. 485). De ellos se resalta, el del señor Gustavo Adolfo Silva Morera, quien afirmó que la firma de recibido que se veía en el escrito de 2 de octubre de 2003, en la cual el señor Alexander Celada Cardozo presentó su renuncia ante el Registrador Nacional del Estado Civil de Neiva, no era suya.

De otra parte, en la misma audiencia se corrió traslado a las partes del informe técnico rendido por el Cuerpo Técnico de Investigaciones(12), por 3 días, para que ejercieran el derecho de contradicción, solicitaran su ampliación o adición, sin que nada de ello sucediera. En el citado dictamen se concluyó que los grafismos que aparecían en la autorización del señor Jorge Eliecer Alvarado Silva, presentado al Registrador Departamental del Estado Civil el 30 de julio de 2003, correspondían al gesto gráfico de citado señor; así mismo se fijó el 17 de marzo de 2006 para proferir decisión de primera instancia(13) la cual fue modificada para el 21 de marzo de la misma adiada (fl. 567).

Otras pruebas

Las declaraciones juramentadas de ambos candidatos, fueron incorporadas a folios 60 y 61. En ellas manifestaron no estar incursos en ninguna causal de inhabilidad o incompatibilidad, a pesar de que los registros civiles allegados a folios 73 y 143 a 145, demostraron el vínculo de consanguinidad existente entre ellos.

Los delegados de la Registraduría Nacional del Estado Civil del Huila certificaron que el actor fue inscrito como candidato a la Asamblea del departamento del Huila previamente avalado por el movimiento Convergencia Ciudadana (fl. 201-203) y que resultó elegido como diputado para el período constitucional 2004-2007 (fl. 66).

Conforme a copia obrante a folio 185, el señor Alexander Celada Cardozo presentó renuncia el 2 de octubre de 2003 “a la integración de la lista de la asamblea departamental en el renglón 7 por el partido Convergencia Ciudadana”. La justificó, en un préstamo provisional de su nombre para llenar dicha lista, mientras se decidía quienes más la integraban. “…Pasé mi renuncia al partido y no me (sic) entregaron en su debido tiempo por lo cual esta renuncia la hago para no tener problemas más adelante”.

De folios 634 a 688, obran copias de las acciones electorales promovidas por el procurador judicial administrativo y el señor Víctor Hugo Bahamón Cerquera contra la elección del demandante como diputado de la Asamblea Departamental del Huila, período constitucional 2004-2007, por encontrarse incurso en la causal de inhabilidad establecida en la parte final del artículo 33-5 de la Ley 617 de 2000, esto es, estar inscrito en la misma lista y por el mismo movimiento político el demandado y su tío Alexander Celada Cardozo, parientes en tercer grado de consanguinidad.

Esta acción fue resuelta el 2 de septiembre de 2004 por el Tribunal Administrativo del Huila y confirmada el 23 de marzo de 2005 por la Sección Quinta de esta corporación (fl. 657) declarando “la nulidad parcial del acta de escrutinio suscrita por los delegados del Consejo Nacional y del Registrador Nacional del Estado Civil el 13 de noviembre de 2003 (formulario E-26) en cuanto declaró la elección del señor Rodrigo Celada Cicery como diputado a la asamblea del Huila para el período constitucional 2004-2007. En consecuencia se dispone la cancelación de su credencial, a efectos de que ocupe la vacante el candidato de la correspondiente lista”.

Encontró demostrado que la inscripción de los señores Rodrigo Celada Cicery y Alexander Celada Cardozo por el Movimiento Convergencia Ciudadana para aspirar a la Asamblea Departamental del Huila en las elecciones de 26 de octubre de 2003, los inhabilitaba para ser elegidos como tales por ser parientes en tercer grado de consanguinidad.

Impedimento presentado por la Procuradora Regional del Huila para conocer del proceso disciplinario contra el actor, el cual fue resuelto en forma negativa por el procurador delegado primero vigilancia administrativa(14).

Oficio de la Registraduría Especial de Neiva —Huila—, en la que certificó no haber encontrado renuncia alguna por parte del señor Alexander Celada Cardozo(15).

3. Cargos formulados.

3.1. Violación directa de la ley.

— Sostuvo el actor que los actos disciplinarios aplicaron indebidamente la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5º, artículo 33 de la Ley 617 de 2000, y se soportaron en generalidades de la ética y moral administrativa para sancionarlo. En su sentir, hubo una indebida tipificación.

Decisión.

Para resolver el cargo planteado, la Sala revisará la tipicidad del cargo imputado. En la audiencia de 26 de agosto de 2005, se le señalaron los siguientes hechos establecidos(16):

“El doctor Rigoberto(17) Celada Cicery, resultó elegido diputado en la Asamblea Departamental del Huila, en los comicios electorales surtidos el día 26 de octubre de 2003, estando incurso al parecer en la inhabilidad contemplada en el artículo 33 numeral 5º de la ley 617 de 2000, según el cual no podrá ser inscrito como candidato ni elegido como diputado “…Quien esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo departamento en la misma fecha”, toda vez que en la misma lista de inscripción como candidato, lo fue su tío Alexander Celada Cardozo pariente en el tercer grado de consanguinidad, tomando posesión del cargo de diputado el día 2 de enero de 2004 y ha venido ejerciendo estando presuntamente inhabilitado”.

Le citaron como normas infringidas el numeral 1º de los artículos 34 y 35 de la Ley 734 de 2005 y el artículo 6º de la Constitución Política, con lo cual incurrió en la falta contemplada en el artículo 48 numeral 17 de la Ley 734 de 2002, inhabilidad contemplada en el artículo 33 numeral 5º de la Ley 617 de 2000, en concordancia con el artículo 23 del Código Único Disciplinario. La conducta fue calificada como gravísima a título de dolo.

Las normas citadas tienen el siguiente texto literal:

“ART. 23.—La falta disciplinaria. Constituye falta disciplinaria, y por lo tanto da lugar a la acción e imposición de la sanción correspondiente, la incursión en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en este código que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en el artículo 28 del presente ordenamiento”.

Numeral 1º del artículo 34 de la Ley 734 de 2002:

“ART. 34.—Deberes. Son deberes de todo servidor público:

1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de derecho internacional humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente.

Los deberes consignados en la Ley 190 de 1995 se integrarán a este código”.

Numeral 1º del artículo 35 de la Ley 734 de 2002:

“ART. 35.—Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido:

Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo”.

Numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002:

“ART. 48.—Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:

17. Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales”.

La inhabilidad prevista en el numeral 5º del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, está transcrita en el cargo imputado y por eso no se repite su literalidad.

La Procuradora Regional del Huila consideró que era claro que la inscripción la había hecho el partido al cual pertenecía Rodrigo Celada Cicery y que en el caso particular quien se encargó de la conformación de la lista y de llenar los espacios en blanco fue Jorge Alvarado —de acuerdo a la prueba grafológica— y además porque él relató la forma como se llevó a cabo la inscripción, dicho que coincide con la versión del disciplinado al señalar que respecto de las 5 personas que estaban fijas en la lista se hizo sorteo y que el disciplinado quedó en primer lugar, además que a Alexander Celada lo inscribieron luego como relleno sin que él tuviera intención de participar en el debate electoral; pero que todo ello no cambiaba la existencia de la inhabilidad, habida cuenta que el acto de inscripción era uno solo, independientemente de que uno haya sido antes o minutos después.

Desechó la interpretación de que la inhabilidad recayera sobre quien se inscribió en el último orden, puesto que no se trata de listas diferentes, tampoco de diversas corporaciones, sino de una misma lista, idéntica corporación y movimiento político, lo que llevó a ratificar la falta disciplinaria.

Por su parte la segunda instancia, encontró demostrada la tipicidad con las pruebas que evidenciaron que tanto Rodrigo Celada Cicery y Alexander Celada Cardozo, están unidos por vínculo de consanguinidad en tercer grado como sobrino y tío respectivamente; que además se comprobó que los dos se inscribieron para optar por la curul de diputado a la Asamblea Departamental del Huila para las elecciones del periodo constitucional 2004-2007, por el movimiento Convergencia Ciudadana; lo que tipificó la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5º del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, al posesionarse y ejercer el cargo de diputado de la mencionada corporación.

Para resolver el cargo la Sala concretará los presupuestos de la inhabilidad que se le enrostra a Rodrigo Celada Cicery, consagrada en el numeral 5º del artículo 33 de la Ley 617 de 2000 y las pruebas que se allegaron sobre la misma. La norma señala que no podrá ser inscrito como candidato o elegido, quien:

a) Esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil.

b) Se inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas.

c) Que la elección sea en el mismo departamento.

d) Que sea en la misma fecha.

Estos presupuestos fueron demostrados de la siguiente manera:

— Acto de elección de Rodrigo Celada Cicery, como diputado a la Asamblea Departamental del Huila por el periodo constitucional de 2004-2007, con el formulario E-26 (fl. 66, cdno. 1).

— Acto de inscripción de Rodrigo Celada Cery y Alexander Celada Cardozo, como candidatos por el movimiento político de Convergencia Ciudadana de acuerdo al formulario E-6 (fl. 55, cdno 1) o acta de solicitud de inscripción y constancia de aceptación de lista de candidatos recibida el 6 de agosto de 2003; lista definitiva de candidatos para asamblea de 14 de agosto de 2003 (fl. 57, cdno. 1); Certificación expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil sobre la personería jurídica otorgada a Convergencia Ciudadana, cuyo representante leal era el señor Luis Alberto Gil Castilla (fl. 148, cdno. 1); comunicación del coordinador nacional de Convergencia Ciudadana de 30 de julio de 2003 (fl. 151, cdno. 1), dirigida al Registrador Departamental del Huila, en la que avala la Lista con Voto Preferente y entre cuyos aspirantes se encuentran Rodrigo Celada Cicery y Alexander Celada Cardozo; comunicación del representante legal del movimiento Luis Alberto Gil Castillo al registrador delegado en lo electoral en Bogotá, en donde informa la delegación para los avales en cabeza del Carlos Ramón González Merchán (fl. 153, cdno. 1); notas de aceptación de las candidaturas a la Asamblea Departamental del Huila, suscritas por los señores Celada Cicery y Celada Cardozo (fls. 149 y 150, cdno. 1).

— El parentesco en tercer grado de consanguinidad entre Rodrigo Celada Cicery y Alexander Celada Cardozo, se probó con los registros civiles de nacimiento, que demostraron que el primero es sobrino del segundo, al ser hijo de Ninfa Cicery Barrios y Rodrigo Celada Cardozo y Rodrigo Celada Cardozo, hijo de Mercedes Cardozo y Raúl celada (fls. 144 y 145, cdno. 1).

Con el anterior caudal probatorio consideró el investigador disciplinario que se configuró la causal de nulidad invocada, la cual se materializó cuando Rodrigo Celada Cicery se posesionó como diputado de la Asamblea Departamental del Huila, conforme a lo previsto en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, sin que ella fuera desvirtuada con los argumentos expuestos por el disciplinado, como fueron, que el señor Jorge Eliécer Alvarado llenó los espacios en blanco en nombre del movimiento político, así como también las circunstancias fácticas de la inscripción de Alexander Celada, porque en nada cambia su tipicidad, dado que el acto de inscripción es uno solo y que es indiferente si se inscribe primero uno u otro candidato.

La Sala no encuentra como lo alega el demandante, que en esta argumentación existan “…generalidades como la moralidad administrativa y ética, que evidenciaron el querer político de sacarme de la arena política (o sea tipificaron a su antojo y no son los competentes para ello)”; por el contrario, las pruebas evidencian y concretan la situación fáctica y jurídica del caso concreto.

En efecto, la causal consignada en el numeral 5º del artículo 33 de la Ley 617 de 2000 que corresponde al régimen propio y particular de los candidatos a las asambleas departamentales, es concordante con lo dispuesto en el numeral 6º del artículo 179 superior y el Acto Legislativo 2 de 2002, artículo 2º que dispuso: “El régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados será fijado por la ley. No podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda…”.

El citado artículo 179 superior, que regula el régimen de inhabilidades de los congresistas, originó la causal que luego se estableció para los diputados así:

“ART. 179.—No podrán ser congresistas:

……

6. Quienes estén vinculados entre sí por matrimonio, o unión permanente, o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad, o primero civil, y se inscriban por el mismo partido, movimiento o grupo para elección de cargos, o de los miembros de corporaciones públicas que deban realizarse en la misma fecha”.

Los supuestos constitucionales de esta preceptiva, son los mismos del régimen posterior y especial legislado para los diputados, en donde axiológicamente se previó como causal de inhabilidad, la existencia del parentesco hasta el tercer grado de consanguinidad, entre otros, y la inscripción por el mismo partido o movimiento a corporaciones públicas que se realicen en la misma fecha, todo lo cual pretendía evitar el nepotismo y garantizar la libre competencia democrática y la igualdad en los aspirantes.

Así las cosas, en líneas anteriores se demostraron los presupuestos necesarios para tipificar la conducta, los cuales fueron acompañados por las pruebas recaudadas y una argumentación acorde a lo prescrito constitucional y legalmente, como lo hizo el investigador disciplinario en las decisiones demandadas. No debe olvidarse que por el sistema de numerus apertus del derecho disciplinario, es necesario integrar las diferentes preceptivas que cobijan a los servidores públicos de acuerdo al escenario en que esta se presente, como en el caso concreto, en donde se complementa la tipicidad con el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados, tal y como lo señala el artículo 23 del Código Disciplinario Único que le fue endilgado.

De acuerdo a lo expuesto, la Sala negará el cargo de indebida tipificación de la falta, por encontrarla acorde a la normatividad Constitucional y legal, sumada a la argumentación coherente y cohesionada de los fallos disciplinarios.

3.1.2. Interpretación errónea.

Dice el actor que se interpretó erróneamente la norma porque no “…les importó las circunstancias que conllevan a la responsabilidad subjetiva como tiempo, modo y lugar de los hechos. Y de acuerdo a ello acomodaron la norma en razonamientos de carácter genérico y en otro tiempo, lo cual evidencia los fines que para nada tiene que ver con la administración pública”.

La argumentación expuesta por el actor no es jurídica sino conjetural, sin un planteamiento que lleve al juez a dudar de la legalidad del acto demandado, por lo que siguiendo la misma línea de pensamiento expuesta para el anterior aserto de decisión, se negará el cargo propuesto.

3.2. Falsa motivación.

El demandante adujo que existió falsa motivación en los actos disciplinarios en cuanto a la fundamentación fáctica y jurídica, por cuanto desconocieron los verdaderos antecedentes administrativos. Entre ellos citó la falta de competencia para sancionarlo; el desconocimiento de la prueba grafológica y testimonial que demostró que fue Jorge Eliecer Alvarado, quien llenó el aval y la autorización para inscribir la lista, y que eso se hizo el día de la inscripción y no en la fecha que aparece en el documento como se evidencia de la prueba testimonial recibida, además, que fue firmado no por el representante como se aseveró, sino por el delegado de éste.

Dijo también el actor, que está probado y demostrado en el proceso que la fecha que aparece en el documento que cada candidato iba llenando, no es acorde con la realidad sino que se llenaron los espacios en blanco el día de la inscripción.

Decisión

En primer lugar, sobre la competencia, la Sala se pronunciará párrafos más adelante dado que fue propuesta como otro cargo y, de otra parte, porque en esta oportunidad no desarrolló el concepto de violación sino que se quedó en solo una afirmación.

Bajo ese entendido y en segundo lugar, se concretará este estudio en los antecedentes fácticos sobre la inscripción de las listas y su procedimiento, aunque debe advertirse que tampoco encuentra la Sala en la argumentación del cargo, las razones que indiquen el por qué no tener en cuenta la prueba grafológica y testimonial para concretar la fecha de la inscripción, llevaría a la nulidad de los actos disciplinarios.

Los asuntos en materia electoral están regulados por el Código Electoral o Decreto 2241 de 1986 y sus modificaciones. En particular en temas como la inscripción, hay una serie de términos y procedimientos que deben cumplir tanto los candidatos como los partidos o movimientos.

Señala por ejemplo el artículo 88 ídem, que el plazo para la inscripción de candidatos vence a las 6 de la tarde y 55 días antes de la respectiva elección, y que las modificaciones de acuerdo con la misma disposición deben hacerse dentro de los 5 días siguientes. Pero en caso de muerte, pérdida de derechos políticos, renuncia o no aceptación de alguno o algunos de los candidatos, podrán modificarse las listas por la mayoría de los que la hayan inscrito, a más tardar 15 días calendario antes de la fecha de las votaciones(18). La inscripción debe hacerse por los representantes legales. Cuando se trata de candidatos a corporaciones municipales lo deben hacer ante la registraduría municipal(19) y debe acompañarse al acto de inscripción, el escrito de aceptación(20).

En caso de renuncia, la persona debe presentarla personalmente por escrito ante el funcionario electoral, quien debe dejar constancia de ello; o debe enviar un escrito igualmente dirigido al citado funcionario, con nota de presentación personal ante notario, juez o agente consular(21).

En el sub lite, el disciplinado Rodrigo Celada Cicery se inscribió como candidato a la asamblea departamental en la misma lista que su tío Alexander Celada Cardozo para las elecciones de octubre de 2003, y de ello dan cuenta los formularios E-6 y E-8, trámite adelantado por el movimiento político de Convergencia Ciudadana el 6 de agosto de 2003 a las 4 p.m., inscripción que además fue aceptada expresamente por los interesados(22), como lo exigen las normas electorales ya citadas.

De lo expuesto en las normas electorales, se puede concluir que la inhabilidad se concreta por inscribir o elegir dos candidaturas de personas que se encuentren en los grados de parentesco señalados en las disposiciones referidas, para el mismo periodo electoral, por idéntico movimiento o partido político y aspirando por el mismo departamento a corporaciones públicas. La norma no pone condicionamientos temporales o específicos, es decir, no importa quien se inscriba primero o después, de manera que una candidatura sea válida y la otra no. Ahora bien, a pesar de que la inhabilidad inicialmente se concreta con la inscripción, esta puede desaparecer con la renuncia oportuna de uno de los candidatos, siempre y cuando se cumplan los requisitos enlistados en la regla, esto es, que se presente ante el Registrador Nacional del Estado Civil, en forma personal, o ante una notaría, juzgado o consulado, siempre y cuando se allegue ante esa entidad que es la competente para recibir y decidir sobre la misma.

Dentro de ese panorama fáctico y jurídico, el señor Ramiro Celada Cicery manifestó que no se valoraron las declaraciones de Jorge Eliécer Alvarado, ni la prueba grafológica, que demostraban que la inscripción y conformación de las listas fue hecha por el mencionado señor, afirmación que no es cierta, dado que la decisión de primera instancia analizó y valoró esas pruebas para concluir que: “Sin embargo tales circunstancias no cambian en nada que se haya incurrido en la causal de inhabilidad prevista en la ley invocada en el auto de citación a audiencia, toda vez que como se afirmó allí el acto de inscripción es uno solo, independientemente de que frente a uno se haya hecho minutos antes o minutos después”.

Tenemos así que hay un pronunciamiento expreso sobre el tema en los fallos disciplinarios y que, además, está ajustado a las normas electorales que como ya se vio, consagran elementos específicos para la configuración de las inhabilidades, que para el sub lite dan lugar a la tipificación de la causal de inhabilidad imputada. En efecto, el que la inscripción la hubiera realizado momentos antes o después el delegado del movimiento político, no le resta eficacia a las pruebas que demuestran que hubo aceptación de la inscripción por parte de los candidatos y que la lista se mantuvo de la misma manera como fue inscrita, con excepción de la renuncia de dos de los aspirantes de esa lista y que por ende, dieron lugar a su exclusión.

Respecto de la renuncia de Alexander Celada Cardozo, el investigador disciplinario le concedió plena validez a las certificaciones y a la prueba de inspección a los archivos de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en donde no se encontró tal documento, no obstante que aparece en el caudal probatorio el escrito que el mencionado señor hizo en forma personal ante un notario público pero que nunca llegó ante la autoridad competente, requisito legal indispensable, porque si no se torna en una renuncia inane e insustancial, sin fuerza vinculante. Estas pruebas o su ausencia como en el caso de la renuncia de Alexander Celada Cardozo, son valoradas por la Procuraduría General de la Nación a la luz de la sana crítica y con un juicio de valor acorde al contexto probatorio y fáctico, de manera que no encuentra la Sala que los actos disciplinarios incurran en falsa motivación, sino por el contrario, que la motivación de los actos, está ajustada a la situación fáctica y jurídica que los preceden, por lo cual el cargo será negado.

3.3. Desviación o abuso de poder.

Dice el demandante, que los fines estatales que debe perseguir el Ministerio Público en ejercicio del poder disciplinario y dentro del contexto de un Estado social de derecho, como es respetar y garantizar los derechos fundamentales, fueron desconocidos, para justificar a toda costa una sanción.

Si bien esta afirmación no es propiamente un cargo sino una queja producto de una sanción severa, la Sala debe recordar que los servidores públicos a partir de su posesión y por su relación de sujeción, deben cumplir sus deberes y obligaciones, por ende, son responsables por infringir la Constitución y las leyes, en virtud de lo previsto en el artículo 6º Superior. Si ello no es así, las autoridades del Estado, en virtud de las competencias y procedimientos constitucionales y legales, pueden adelantar las investigaciones que correspondan e imponer las medidas y sanciones a que haya lugar, reconociendo en tal actuación el principio de responsabilidad como fundamento constitucional de la potestad sancionatoria.

Ahora bien, en materia de inhabilidades tanto el constituyente como el legislador han establecido el régimen correspondiente que prevé los hechos que las originan, el tiempo de su duración, los sujetos de las mismas y las sanciones a que haya lugar, entre otros aspectos, con el objeto de que sus aspirantes tengan ciertas cualidades o condiciones que aseguren la gestión de los intereses públicos con arreglo a los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad, anteponiendo los intereses personales a los generales de la comunidad.

Para que todo lo dicho sea efectivo, se ha investido a ciertas autoridades de un poder disciplinario que no obstante entiende la Sala genera un daño subjetivo por lo que la sanción implica de manera individual, es un elemento básico de la organización estatal y de la realización efectiva de los fines esenciales del Estado social de derecho, eso sí, con la garantía de que los procesos se surten respetando los principios de la función pública y en particular, los previstos en las normas disciplinarias, como el de legalidad, debido proceso, presunción de inocencia y por supuesto, que las decisiones sean debidamente motivadas y argumentadas.

En el caso sub judice, la Sala encuentra que el proceso disciplinario se adelantó atendiendo los parámetros indicados y que las decisiones se soportaron en las pruebas recaudadas, sobre las cuales se hizo un análisis juicioso y ponderado; de manera que no se evidencia que haya abuso o desviación de poder en los actos demandados, sino por el contrario, se garantiza el fin perseguido por el legislador al contemplar un régimen de inhabilidades e incompatibilidades que busca la transparencia y evita la concentración y el nepotismo electoral, como en la causal que se juzga en este caso.

3.4. Violación o desconocimiento de las normas.

Argumentó el actor, que se desconoció la presunción de legalidad que tenía el acto administrativo de inscripción de las candidaturas a la Asamblea Departamental del Huila. No explicó con claridad el concepto de cómo, dónde y en qué forma fue desconocida la legalidad del acto.

La Sala debe precisar como lo ha hecho reiterativamente la Sección Quinta de esta corporación, que el acto de inscripción y aceptación de una candidatura es un acto preparatorio o de trámite dentro de la actuación, que culmina con el acto definitivo que declara la elección(23), dado que en el proceso de elección popular hay varias fases o etapas que culminan con el acto que declara la elección y una de ellas es el acto de inscripción de candidaturas, que se complementa con la elección propiamente dicha, los escrutinios de los votos y el acto que declara la elección.

No entiende la Sala el planteamiento del actor al manifestar que se desconoció la legalidad del acto de inscripción, cuando precisamente este se constituyó en la base que estructuró la causal de inhabilidad del numeral 5º del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, toda vez que resalta que tanto él como Alexander Celada Cardozo —sobrino y tío, respectivamente—, se inscribieron para la misma corporación, idéntico movimiento político y en la misma fecha electoral, independientemente de que lo hubiera efectuado materialmente el partido o su representante, porque luego existió una aceptación personal, expresa y escrita de cada uno de los participantes con destino al ejercicio electoral que se avecinaba en el año 2003, que además fue avalada por el coordinador del Movimiento de Convergencia Ciudadana y sobre la cual no se tuvo una renuncia efectiva del señor Alexander Celada Cardozo para que desapareciera la mutua inhabilitación; todo lo cual lleva a la Sala a la convicción de que el cargo invocado no tiene vocación de prosperidad.

3.5. Falta de competencia.

Afirma el demandante, que los funcionarios no tenían competencia para sancionarlo, ya que los hechos ocurrieron antes de su posesión como diputado, cuando no había ninguna relación de sujeción, por lo que la procuraduría no podía endilgarle responsabilidad.

Decisión

El artículo 25 de la Ley 734 de 2002, señala que son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos aun cuando se encuentren retirados del servicio. Lo dicho indica que el derecho disciplinario se aplica a todos los servidores públicos que de acuerdo al artículo 123 de la Constitución, son los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, siempre y cuando estén o hayan estado vinculados.

Expuso el actor que su conducta no era sancionable porque al momento de la inscripción no era servidor público. Tal afirmación es contundente por la realidad del hecho. Evidentemente al momento de tal actividad, Rodrigo Celada Cicery era solo un particular con aspiraciones de servicio público, pero tal situación cambió cuando resultó elegido diputado para la Asamblea Departamental del Huila, y concretamente, cuando se posesionó para ejercerlo, jurando cumplir bien y fielmente la Constitución y la ley, además, porque en este acto se afirmó bajo la gravedad del juramento que no se encontraba incurso en ninguna causal de inhabilidad e incompatibilidad.

La inhabilidad prevista en el numeral 5º del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, ha consolidado la línea jurisprudencial de la Sección 5 de esta corporación, nace en el instante en que se produce la segunda inscripción pero se consolida con la elección de los candidatos(24). En este evento, la vinculación al servicio público se concreta cuando se posesiona como diputado y ejerce como tal, circunstancia que lo convierte de manera inmediata en sujeto disciplinable.

En este orden de ideas, la Procuraduría General de la Nación a través de sus diferentes funcionarios y conforme a las competencias dispuestas en el Decreto 262 de 2000, podía investigar en su calidad de servidor público al diputado Rodrigo Celada Cicery, tal y como lo hizo, por consiguiente el cargo será negado.

Violación al principio de igualdad.

Dice el señor Rodrigo Celada Cicery que la Procuraduría General de la Nación vulneró este principio, porque en otras ocasiones y en idénticas situaciones fácticas, como en el caso de Carlos Augusto Rojas Ortiz, a quien se le adelantó un proceso de pérdida de investidura como diputado, conceptuó que no se configuraba la inhabilidad que ahora a él se le imputa.

Decisión

La Procuraduría General de la Nación por medio de sus diferentes agentes tiene la función de conceptuar en los procesos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo al caso particular y concreto, no obstante que este estudio sirve de orientación al juez, en ningún momento tiene un poder vinculante.

En virtud de lo dicho y dado que son conceptos no obligatorios y sin la regla de un precedente dado que el Ministerio Público no tiene la calidad de juez, la diferencia de criterio en uno u otro proceso no puede calificarse como violatorio del principio de igualdad porque puede obedecer a las circunstancias específicas del caso y a su propia dinámica, por consiguiente el cargo será negado.

En virtud de las consideraciones realizadas y dado que no se desvirtuó la legalidad del acto demandado, la Sala negará las pretensiones.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

RECONÓCESE personería a la abogada Gina María Sáenz, como apoderada de la Procuraduría General de la Nación, en los términos del poder visible a folio 1035 del expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

(7) Folios 569-578, cuaderno 2.

(8) Folios 599-614.

(9) Decisión notificada por edicto quedando ejecutoriada el 6 de junio de 2006 de conformidad con constancia secretarial (fl. 623).

(10) Notificado el 17 de noviembre (fl. 394).

(11) (Fl. 460).

(12) Folios 495-552, cuaderno 2.

(13) (Fl. 558).

(14) Folio 24-207, cuaderno 1.

(15) Folio 419, cuaderno 2.

(16) Folios 295-301.

(17) Mediante auto de 12 de septiembre de 2005, se aclaró el nombre.

(18) Artículo 94 del Código Electoral.

(19) Artículo 90 ídem.

(20) Artículo 92 ídem. Si al vencimiento de los términos, el funcionario electoral no ha recibido la aceptación escrita de una candidatura por parte del quienes integran la lista, se entenderá que el candidato no acepta y podrá ser reemplazado por los inscriptores (art. 89 ídem).

(21) Artículo 96 ídem.

(22) Los 12 integrantes de la lista —entre los que estaban Rodrigo Celada Cicery y Alexander Celada Cardozo, 1 y 8 en la lista— firmaron un documento en el que manifestaron bajo la gravedad del juramento que aceptaban la postulación para la Asamblea Departamental del departamento de Huila, entre otras afirmaciones. Además cada uno de los integrantes suscribió un documento dirigido a los delegados departamentales, en donde afirmaban ser militantes del Movimiento Convergencia Ciudadana y no estar incursos en alguna causal de inhabilidad.

(23) Véanse entre otras sentencias los radicados 2014-00077, M.P. Lucy Jannette Bermúdez; 2007-00244, M.P. Susana Buitrago Valencia; 3013-02108-01, M.P. Darío Quiñonez.

(24) Entre otras, el radicado 2067 de 5 de agosto de 1999; y el fallo de nulidad electoral del aquí demandante, radicado interno 3626 de 23 de septiembre de 20025, M.P. María Nohemí Hernández.