Sentencia 2010-00107 de diciembre 6 de 2012

 

Sentencia 2010-00107 de diciembre 6 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 63001-23-31-000-2010-00107-01(19085)

Consejero ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Yobany Alberto López Quintero

Demandado: municipio de Circasia

Bogotá, D.C., seis de diciembre de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad del Acuerdo 047 del 14 de diciembre de 2009, expedido por el concejo municipal de Circasia, por medio del cual se ajustan las tarifas de cobro del impuesto de alumbrado público en dicha jurisdicción.

La Sala precisa, como lo hizo el a quo, que el actor demandó únicamente el Acuerdo Municipal 047 de diciembre 14 de 2009, por el cual el Concejo Municipal de Circasia se limita a ajustar las tarifas del impuesto de alumbrado público. En esas condiciones, no es posible hacer un pronunciamiento en relación con los demás elementos del tributo tales como el hecho generador, sujetos pasivos y base gravable, por no ser estos objeto de regulación en el acto demandado.

No obstante lo anterior, se advierte que el actor en la demanda cuestiona de manera general las facultades que tenía el municipio demandando para regular en su jurisdicción el mencionado tributo, lo cual incluye la «tarifa» como elemento del impuesto regulado en el acuerdo demandado.

Ahora bien, precisado lo anterior, la inconformidad planteada por el demandante en el recurso de apelación, frente a la sentencia apelada, se contrae a discutir los siguientes aspectos:

1. El Acuerdo demandado vulneró principios constitucionales y legales, toda vez que el municipio no tiene facultades para establecer los elementos del impuesto de alumbrado público, si se tiene en cuenta que el hecho generador del tributo establecido en la Ley 97 de 1913 no está determinado y a partir de este no es posible establecer los demás elementos del impuesto, en concreto, la “tarifa” que es el aspecto regulado por el acto acusado, como se precisó anteriormente.

2. El acuerdo viola lo dispuesto en la Ley 142 de 1994 porque el cobro del valor del servicio debe ser proporcional al consumo.

Al respecto, la Sala considera lo siguiente:

En relación con la autonomía tributaria de las entidades territoriales, que la Sala mediante sentencia de 9 de julio de 2009(3) modificó su criterio jurisprudencial para reafirmar que los Concejos Municipales, a la luz de la Constitución Política de 1991, tienen plenas facultades para determinar los elementos de los tributos creados por el legislador.

Esta Sala ha considerado que con la entrada en vigencia de la Carta Política de 1991, se mantuvieron los principios de legalidad tributaria y de autonomía de las entidades municipales consagrados en la anterior Constitución, al disponer en el artículo 338, lo siguiente:

ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

(…) (Subrayas fuera de texto)

La norma constitucional transcrita introduce como modificación que sean la ley, las ordenanzas o los acuerdos las que determinen los elementos del tributo, en clara concordancia y desarrollo de los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, consagrados en los artículos 1º, 287-3, 300-4 y 313-4 de la Carta, al conferirles a las asambleas departamentales y a los concejos municipales la potestad de establecer los diferentes aspectos de la obligación tributaria.

En efecto, la Corte Constitucional, respecto del artículo 338 de la Carta, ha sostenido:

“Ante lo afirmado en la demanda, es necesario destacar que el aludido precepto constitucional no tiene el sentido de concentrar en el Congreso la competencia exclusiva y excluyente para establecer los elementos de todo tributo, incluidos los que establezcan las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales, pues ello implicaría, ni más ni menos, el desconocimiento del ámbito propio e inalienable que la Constitución reconoce a las entidades territoriales en cuanto al establecimiento de gravámenes en sus respectivos territorios.

(…).

“Cuando la Constitución estatuye que tales competencias de los cuerpos de elección popular habrán de ser ejercidas de acuerdo con la ley no está dando lugar a la absorción de la facultad por parte del Congreso, de tal manera que las asambleas y los concejos deban ceder absolutamente su poder de imposición al legislador. Este, por el contrario, al fijar las pautas y directrices dentro de las cuales obrarán esas corporaciones, tiene que dejar a ellas el margen que les ha sido asignado constitucionalmente para disponer, cada una dentro de las circunstancias y necesidades específicas de la correspondiente entidad territorial, lo que concierne a las características de los gravámenes que vayan a cobrar.

“Por eso, el mismo artículo 338 de la Constitución, que el demandante estima violado, dispone con claridad que no solamente la ley sino las ordenanzas y los acuerdos son los actos que consagrarán directamente los elementos de los tributos. Tal competencia está deferida, pues, según que el gravamen sea nacional, departamental, distrital o municipal, al Congreso, a las asambleas y a los concejos.

(…).

“Dentro de ese contexto, la referencia a la obligación de señalar en el acto creador del impuesto los elementos esenciales de la obligación tributaria ha de entenderse hecha, según el tipo de gravamen, por el nivel territorial al que corresponda, de lo cual se infiere que si el legislador, como puede hacerlo (arts. 295, 300-4 y 313-4), decide regular o establecer normas generales sobre tributos del orden departamental, municipal o distrital, no se le puede exigir, ni debe permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente todos los componentes del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos activos, sujetos pasivos y tarifas) o, en los casos de tasas y contribuciones, el método y el sistema para recuperación de costos o la participación en beneficios —como sí está obligado a hacerlo tratándose de tributos nacionales—, pues su función no es, ni puede ser, según las reglas de la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales, la de sustituir a los órganos de éstas en el ejercicio de la competencia que les ha sido asignada por la Constitución. (Negrillas y subrayas fuera de texto)(4).

De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que el artículo 338 de la Constitución Política señala la competencia que tienen los entes territoriales para que, a través de sus órganos de representación popular, determinen los presupuestos objetivos de los gravámenes de acuerdo con la ley, sin que tal facultad sea exclusiva del Congreso, pues de lo contrario se haría nugatoria la autorización que expresamente la Carta les ha conferido a los Departamentos y Municipios en tales aspectos.

En efecto, resulta del caso resaltar el concepto de autonomía de las entidades territoriales, sobre el que la Corte Constitucional ha indicado:

“La Constitución institucionalizó el concepto de autonomía, con el fin de acentuar y fortalecer la descentralización territorial, de modo que las entidades territoriales gocen de un ámbito de libertad e independencia política, administrativa y fiscal, para la gestión de sus propios intereses, aunque bajo las limitaciones que se derivan de la Constitución y las que el legislador puede imponer respetando el núcleo o la esencia de dicha autonomía.

Conforme al artículo 287 de la Constitución es expresión de la autonomía el reconocimiento de las facultades que poseen las entidades territoriales para gobernarse por autoridades propias, ejercer competencias específicas acordes con la libertad de gestión de sus intereses, y administrar sus propios recursos, sea que éstos provengan de los tributos que establezcan o de la participación en las rentas nacionales, con el propósito de atender a la realización de los cometidos que se les han asignado”. (Subrayas fuera de texto)(5).

Con base en los anteriores argumentos, la Sala cambió su jurisprudencia para reconocer la facultad que tienen los concejos municipales para establecer, a partir de la Ley 97 de 1913, los elementos del impuesto sobre teléfonos, consideraciones que son igualmente aplicables al impuesto de alumbrado público que tiene su fundamento en la misma ley.

En efecto, el impuesto de alumbrado público tiene origen legal en la Ley 97 de 1913, en virtud de la cual, el legislador autorizó al Concejo Municipal de Bogotá para establecer un impuesto “sobre el servicio de alumbrado público”, así:

ART. 1º—El concejo municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental:

(…).

d) Impuesto sobre el servicio de alumbrado público”.

Esta facultad conferida al Concejo de Bogotá, fue extendida por la Ley 84 de 1915, a las demás entidades territoriales del nivel municipal, así:

ART. 1º—Los concejos municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que les confiere el artículo 169 de la Ley 4ª de 1913.

a) Las que le fueron conferidas al municipio de Bogotá por el artículo 1º de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las asambleas departamentales los hayan concedido o les concedan en lo sucesivo dichas atribuciones.

El literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-504 de 2002, en la que, con base en lo expuesto sobre la autonomía tributaria de los entes territoriales, se precisó que corresponde a los concejos municipales determinar los elementos de los tributos cuya creación autorizó la citada ley:

“En efecto, tal como lo ha venido entendiendo esta Corporación, el artículo 338 superior constituye el marco rector de toda competencia impositiva de orden nacional o territorial, a cuyos fines concurren primeramente los principios de legalidad y certeza del tributo, tan caros a la representación popular y a la concreción de la autonomía de las entidades territoriales. Ese precepto entraña una escala de competencias que en forma directamente proporcional a los niveles nacional y territorial le permiten al Congreso de la República, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales imponer tributos fijando directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas. En consonancia con ello el artículo 313-4 constitucional prevé el ejercicio de las potestades impositivas de las asambleas y concejos al tenor de lo dispuesto en la Constitución Política y la ley, siempre y cuando ésta no vulnere el núcleo esencial que informa la autonomía territorial de los departamentos, municipios y distritos.

(…).

“Destacando en todo caso que mientras el Congreso tiene la potestad exclusiva para fijar todos los elementos de los tributos de carácter nacional; en lo atinente a tributos del orden territorial debe como mínimo crear o autorizar la creación de los mismos, pudiendo a lo sumo establecer algunos de sus elementos, tales como el sujeto activo y el sujeto pasivo, al propio tiempo que le respeta a las asambleas y concejos la competencia para fijar los demás elementos impositivos, y claro, en orden a preservar la autonomía fiscal que la Constitución le otorga a las entidades territoriales. Es decir, en la hipótesis de los tributos territoriales el Congreso de la República no puede establecerlo todo.

(…).

“Al respecto nótese cómo la norma establece válidamente el sujeto activo y algunos sujetos pasivos —empresas de luz eléctrica y de gas—, y los hechos gravables, dejando al resorte del Concejo de Bogotá la determinación de los demás sujetos pasivos y de las tarifas”. (Negrillas fuera de texto).

En esas condiciones, la Ley 97 de 1913 constituye lo que la Corte Constitucional ha denominado una “ley de autorizaciones”, es decir, el “elemento mínimo” que necesitan los entes territoriales frente a los impuestos que administran, porque “tratándose de recursos propios de las entidades territoriales no hay razón para que el legislador delimite cada uno de los elementos del tributo, pues de esa forma cercenaría la autonomía fiscal de que aquéllas gozan por expreso mandato constitucional”(6).

Entonces, en esa misma línea jurisprudencial, esta sección ha señalado que los entes territoriales tienen la facultad para establecer los elementos del impuesto de alumbrado público, y así lo ha indicado en diferentes oportunidades, con fundamento en los argumentos que sobre la autonomía tributaria fueron expuestos en la sentencia del 9 de julio de 2009 antes referida(7).

De manera que, el establecimiento de las tarifas del impuesto de alumbrado público y, por ende, el ajuste que respecto de este elemento realice el Municipio, como ocurre en el acto acusado, no deviene inconstitucional e ilegal, como lo alega el actor, pues como se explicó, la fijación de los presupuestos del tributo, dentro de ellos la tarifa, se ajusta a los mandatos constitucionales que regulan la creación de los tributos e igualmente el acto acusado deriva su existencia de la creación y autorización que señaló la Ley 97 de 1913.

Ahora bien, teniendo en cuenta que el municipio demandado estaba facultado para establecer la tarifa del impuesto de alumbrado público, el ajuste que respecto de este elemento del tributo realice el municipio, por sí solo, no resulta ilegal sino que se deriva y se entiende incluido dentro de las facultades otorgadas constitucional y legalmente para establecer dicho tributo en su jurisdicción, máxime cuando el demandante no expuso cargos concretos que desvirtúen la legalidad de dicho ajuste.

En efecto, la Sala observa que solo con ocasión del recurso de apelación, el actor expuso argumentos relacionados con la proporcionalidad de las tarifas establecidas en el acuerdo municipal, aspecto que no fue planteado en el libelo inicial.

En esas condiciones, la Sala no hará ningún análisis sobre los planteamientos del demandante con los que pretende controvertir la proporcionalidad de las tarifas fijadas en el acto demandado, toda vez que, como lo advirtió el Ministerio Público, tal fundamento de hecho no fue expuesto por el actor en la demanda, de manera que, en razón al carácter rogado de esta jurisdicción y del marco de decisión que le atañe al juez conforme a lo previsto en el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo, no es posible hacer un pronunciamiento sobre este cargo, además de que con ello se vulneraría el derecho de defensa de la entidad demandada ya que ésta no habría tenido la oportunidad para defender sus intereses.

Las anteriores razones son suficientes para confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase».

(3) Sentencia de 9 de julio de 2009, expediente 16544, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(4) C-413 de 1996.

(5) C-495 de 1998.

(6) C-538 de 2002. En el mismo sentido la Sentencia C-035 de 2009.

(7) Sentencias de 6 de agosto de 2009, expediente 16315 y de 11 de marzo de 2010, expediente 16667, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y de 10 de marzo de 2011, expediente 18141, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez y de 19 de mayo de 2011, expediente 17764, M.P. William Giraldo Giraldo, entre otras.