Sentencia 2010-00109 de mayo 16 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 630012331000201000109 01 (19087)

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Demandante: Yobany Alberto López Quintero

Demandado: municipio de Córdoba - Quindío

Asunto: acción de nulidad Acuerdo 10 de 2006

Fallo

Bogotá, D.C. dieciséis de mayo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

De acuerdo con los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar la legalidad del Acuerdo 10 del 12 de julio de 2006, expedido por el Concejo Municipal de Córdoba, Quindío.

El apelante sostiene que las entidades territoriales cuentan con autonomía, pero sometida a la Constitución y la ley; que el acuerdo demandado no reúne los elementos esenciales de los impuestos y establece las tarifas por estratos, contrariando la Ley 142 de 1994.

Al respecto, la Sala precisa:

De conformidad con los artículos 287(12), 300-4(13) y 313-4(14) superiores, las entidades territoriales tienen autonomía para administrar sus intereses, dentro de los límites de la Constitución Política y la ley. En virtud de esa autonomía, tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales y distritales, pueden determinar los tributos y los gastos locales.

El artículo 1º de la Ley 97 de 1913 autorizó la creación del impuesto de alumbrado público en la ciudad de Bogotá, en los siguientes términos:

“ART. 1º—El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la asamblea departamental:

(...).

d) Impuesto sobre el servicio de alumbrado público (...)”.

Por su parte, la Ley 84 de 1915, extendió la mencionada facultad de creación a todos los municipios.

El literal antes reproducido fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-504 del 2002 en la que precisó que los concejos municipales son los llamados a determinar los elementos de los tributos, cuya creación autoriza la ley.

Al respecto señaló:

“(...) el legislador autorizó al Concejo Municipal de Bogotá para crear los tributos impugnados, para estructurar el trámite de su cobro y, para fijar con apoyo en su aforo las apropiaciones presupuestales atinentes a la atención de los servicios municipales.

(...).

En lo que hace a la autorización para crear los tributos acusados se observa una cabal correspondencia entre el artículo 1º de la Ley 97 de 1913 y los preceptos constitucionales invocados, esto es, los artículos 313-4 y 338 superiores. En efecto, tal como lo ha venido entendiendo esta corporación, el artículo 338 superior constituye el marco rector de toda competencia impositiva de orden nacional o territorial, a cuyos fines concurren primeramente los principios de legalidad y certeza del tributo, tan caros a la representación popular y a la concreción de la autonomía de las entidades territoriales. Ese precepto entraña una escala de competencias que en forma directamente proporcional a los niveles nacional y territorial le permiten al Congreso de la República, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales imponer tributos fijando directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas. En consonancia con ello el artículo 313-4 constitucional prevé el ejercicio de las potestades impositivas de las asambleas y concejos al tenor de lo dispuesto en la Constitución Política y la ley, siempre y cuando esta no vulnere el núcleo esencial que informa la autonomía territorial de los departamentos, municipios y distritos.

(...) Mientras el Congreso tiene la potestad exclusiva para fijar todos los elementos de los tributos de carácter nacional; en lo atinente a tributos del orden territorial debe como mínimo crear o autorizar la creación de los mismos, pudiendo a lo sumo establecer algunos de sus elementos, tales como el sujeto activo y el sujeto pasivo, al propio tiempo que le respeta a las asambleas y concejos la competencia para fijar los demás elementos impositivos, y claro, en orden a preservar la autonomía fiscal que la Constitución le otorga a las entidades territoriales. Es decir, en la hipótesis de los tributos territoriales el Congreso de la República no puede establecerlo todo.

Bajo este esquema conceptual y jurídico (...) los literales combatidos exhiben las notas distintivas de la legalidad constitucional, toda vez que en conexidad con el inciso que los precede, le señalan al Concejo de Bogotá un marco de acción impositiva sin hacerle concesiones a la indeterminación ni a la violación de la autonomía territorial que asiste al hoy Distrito Capital. Al respecto nótese cómo la norma establece válidamente el sujeto activo y algunos sujetos pasivos —empresas de luz eléctrica y de gas—, y los hechos gravables, dejando al resorte del Concejo de Bogotá la determinación de los demás sujetos pasivos y de las tarifas.

(...)”.

La misma corporación, en la Sentencia C-1055 del 2004, ordenó estarse a lo resuelto en la sentencia antes transcrita, al decidir la demanda de inconstitucionalidad instaurada contra el literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, por violación del artículo 338 de la Constitución Política, alegándose que este autorizó la creación de un impuesto sobre un servicio público, en lugar de una tasa.

Esta sección, en sentencia del 9 de julio del 2009(15), precisó que en vigencia de la Constitución Política de 1886 la facultad impositiva de los municipios era derivada en cuanto se supeditada a las leyes expedidas por el Congreso, pero que con la norma superior promulgada en el año 1991, la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden determinar los elementos del tributo, de conformidad con los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales concedidos a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales para establecer los diferentes aspectos de la obligación tributaria.

Así mismo, señaló que el artículo 338 de la Constitución Política señala la competencia que tienen los entes territoriales para que, a través de sus órganos de representación popular, determinen los presupuestos objetivos de los gravámenes de acuerdo con la ley, sin que tal facultad sea exclusiva del Congreso, pues de lo contrario se haría nugatoria la autorización que expresamente la Carta les ha conferido a los departamentos y municipios en tales aspectos.

Agregó que la competencia en materia impositiva de los municipios, para el caso, no es ilimitada, pues no puede excederse al punto de establecer tributos ex novo, porque la facultad creadora esta atribuida al Congreso, pero a partir del establecimiento legal del impuesto, los mencionados entes territoriales, de conformidad con las pautas dadas por la ley, pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando aquella no los haya fijado directamente.

Como la Ley 97 de 1913 autorizó la creación del impuesto sobre el servicio de alumbrado público pero no reguló lo concerniente a los elementos del tributo, esa facultad quedó en cabeza de los concejos municipales y distritales, es decir, que esas corporaciones tienen autonomía para establecer los diferentes elementos que conforman cada tributo, sin que ello signifique que esa autonomía impositiva sea amplia, porque, como en este caso, está restringida a la creación legal del gravamen, y con arreglo a la Constitución Política.

Ante la indeterminación de la tarifa del impuesto de alumbrado público, elemento que permite calcular el valor con que el sujeto pasivo debe contribuir al pago del impuesto para el financiamiento de las cargas públicas, le correspondía fijarla al Concejo Municipal de Córdoba, Quindío, de acuerdo con la facultad que le fue otorgada para establecer los elementos del mencionado impuesto.

Desde esta perspectiva, es claro, para la Sala, que el Concejo Municipal de Córdoba, Quindío no creó el impuesto de alumbrado público, sino que lo implementó, en virtud de la creación de las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915.

Así mismo, advierte la Sala que el acuerdo demandado solo determinó las tarifas para el cobro del servicio de alumbrado público en el municipio de Córdoba, Quindío, como se observa en el encabezado; los demás elementos que conforman el tributo deben estar fijados en otros acuerdos municipales, que no fueron objeto de esta demanda.

Respecto del cargo de violación relacionado con la Ley 142 de 1994, observa la Sala que este fue planteado solo con ocasión del recurso de apelación. Por lo tanto, la Sala no hará ningún análisis sobre los argumentos expuestos por el demandante, toda vez que, como lo advirtió el Ministerio Público, se vulneraría el derecho de defensa de la entidad demandada ya que esta no habría tenido la oportunidad para defender sus intereses.

De acuerdo con lo antes expuesto no proceden los cargos contra la sentencia apelada y, en consecuencia, se confirmará.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 28 de julio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío., dentro de la acción de nulidad instaurada por el señor Yobany Alberto López Quintero contra el municipio de Córdoba, Quindío.

2. RECONÓCESE personería a la doctora Jinneth Marulanda Zapata como apoderada de la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP, según poder que obra en el folio 464 del expediente.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sección de la fecha».

(12) ART. 287.—Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:

1. Gobernarse por autoridades propias.

2. Ejercer las competencias que les correspondan.

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

4. Participar en las rentas nacionales.

(13) ART. 300.—Corresponde a las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas:

(...).

4. Decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales.

(14) ART. 313.—Corresponde a los concejos: (...) 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.

(15) Expediente 16544, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.