Sentencia 2010-00116 de marzo 19 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 850012331000201000116 01 (20475)

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Demandante: Ofelia Reina Camargo

Demandado: municipio de Yopal (Casanare)

Asunto: nulidad simple – impuesto predial

Bogotá, D.C., diecinueve de marzo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «Consideraciones

En los términos del recurso de apelación, la Sala decide la legalidad de la expresión “... que tenga un área construida no inferior a un 10% del área del lote”, contenida en el numeral 1.2.1 del artículo 28 del Acuerdo 13 del 16 de diciembre de 2004, expedido por el Concejo Municipal de Yopal – Casanare, para determinar qué debe entenderse por predios urbanos edificados, para efectos del impuesto predial.

Para lo anterior, debe establecerse si el concejo municipal de la entidad demandada, al consagrar el aparte demandado, excedió las facultades que le fueron conferidas por la Constitución Política y la ley.

Facultades de las entidades territoriales

En razón del principio político según el cual no hay tributo sin representación, el artículo 338 de la Constitución Política(1) señaló que los órganos de elección popular de los niveles nacional, departamental, distrital y municipal, pueden establecer “contribuciones fiscales y parafiscales(2)”, siendo la ley, las ordenanzas y los acuerdos, el medio previsto para determinar los elementos esenciales de la obligación tributaria.

En lo que respecta a la ley, el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución Política indicó que corresponde al Congreso “Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”, lo cual indica que es al legislador a quien corresponde crear los tributos y las condiciones generales para su implementación por parte de las entidades territoriales.

Por su parte, los artículos 287(3) y 313(4) ibídem, facultaron a los concejos municipales para administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, siempre y cuando la determinación de los mismos corresponda al marco previamente determinado por el legislador en desarrollo del principio de legalidad tributaria.

Para el caso del impuesto predial, el artículo 317 de la Constitución Política estableció que “Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble (...)”, potestad que al ser armonizada con la normativa constitucional señalada, debe informarse en las leyes que crean o autorizan el tributo, pues su ejercicio corresponde a una competencia compartida entre el Congreso y los concejos municipales.

La Ley 44 de 1990 fusionó en un solo tributo denominado “Impuesto predial unificado”, el entonces impuesto predial con el de parques y arborización, el de estratificación económica y, la sobretasa de levantamiento catastral, que tenían como hecho generador común la propiedad inmueble.

La mencionada Ley 44 de 1990, en el artículo 4º, señaló:

“ART. 4º—La tarifa del impuesto predial unificado a que se refiere la presente ley, será fijada por los respectivos concejos y oscilará entre el 1 por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo.

Las tarifas deberán establecerse en cada municipio de manera diferencial y progresiva, teniendo en cuenta:

a). Los estratos socioeconómicos;

b). Los usos del suelo, en el sector urbano;

c). La antigüedad de la formación o actualización del catastro.

A la vivienda popular y a la pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria se les aplicarán las tarifas mínimas que establezca el respectivo concejo.

Las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados teniendo en cuenta lo estatuido por la Ley 9ª de 1989, y a los urbanizados no edificados, podrán ser superiores al límite señalado en el primer inciso de este artículo, sin que excedan del 33 por mil”.

La norma transcrita estableció que a los terrenos urbanizables no urbanizados y a los urbanizados no edificados, les es aplicable una tarifa superior que puede llegar hasta el 33 por mil.

Caso particular – reiteración de jurisprudencia

En el caso sub examine, la Sala observa que el Concejo Municipal de Yopal, en el numeral 1.2.1 del artículo 28 del Acuerdo 13 de 2004, señaló que son predios urbanos edificados, aquellas construcciones cuya estructura de carácter permanente, se utilizan para abrigo o servicio del hombre y o sus pertenencias, que tenga (sic) un área construida no inferior a un 10% del área del lote”. (Se resalta).

La Sala, se refirió al asunto aquí discutido en la Sentencia 18893 del 14 de junio de 2012(5), argumentos que, en esta oportunidad, se reiteran.

Para establecer si un predio urbanizado está edificado(6), debe acudirse a la definición de “edificio” y de “otras construcciones” del artículo 69 de la Resolución 2555 de 1988 expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi(7).

De dichas nociones se tiene que edificación o construcción es la reunión de materiales consolidados con carácter permanente; la primera, para la protección de personas, animales o cosas y la segunda, puede ser en la superficie del suelo o en su interior, con destinación diferente a la anterior.

En consecuencia, un inmueble se clasifica como edificado cuando en realidad lo está, es decir, cuando en él se levanten edificios o construcciones en los términos señalados por el organismo técnico. Así, la proporción del terreno edificado no determina su clasificación, lo importante es que las obras que en él se hayan hecho se enmarquen en las citadas definiciones de “edificio” u “otras construcciones”.

Entonces, cuando la Ley 44 de 1990 se refiere a predios “urbanizados no edificados”, la expresión es clara, excluye cualquier tipo de construcción o edificación, entendiéndose dicha locución, según su sentido natural y obvio, pues el legislador no hizo distinción alguna.

El Acuerdo 13 de 2004 fija las tarifas del impuesto predial unificado. Para los predios urbanos edificados [Comerciales, industriales, de servicios, de propiedad horizontal, vinculados al sector financiero, y otros] las tarifas oscilan entre el 4.5 por mil y 5.5 por mil; y para los predios urbanos no edificados [Predios urbanizables no urbanizados dentro del perímetro urbano y predios urbanizados no edificados con acceso a servicios públicos, según el área] las tarifas oscilan entre el 9.5 por mil y el 20 por mil.

Al definir en las normas acusadas “predio urbano edificado” como aquel que tenga un área construida no inferior a un 10% del área del lote, se establece una modalidad no prevista por el legislador.

En efecto, las disposiciones demandadas crean una categoría nueva, los predios urbanos parcialmente edificados o edificados en una proporción del área total del terreno, no autorizada por la ley; además, según el acuerdo mencionado, a esta clase de predios les corresponderían las tarifas de los predios urbanos no edificados, superiores a las fijadas para los predios edificados, sin justificación alguna.

Lo anterior, contraría el artículo 4º de la Ley 44 de 1990, que no distinguió lo que debe entenderse por “edificado”, dada la claridad semántica del concepto, que no admite porcentaje alguno de construcción, ni tampoco facultó a los municipios para hacerlo.

En concordancia con lo dicho, ha sido la posición de la corporación(8) que los órganos de representación popular del orden municipal, al fijar una discriminación porcentual para establecer el carácter de “edificado” de un predio, violan el principio de legalidad tributaria, pues tal potestad no fue contemplada en el artículo 4º de la Ley 44 de 1990, y porque el concepto de terrenos “urbanizados no edificados”, excluye cualquier tipo de porcentaje de construcción, lo que implica que dicha expresión debe entenderse en su sentido natural y obvio.

Por lo tanto, para la Sala es claro que la norma demandada no podía condicionar la aplicación del concepto “edificado” mediante la fijación de un porcentaje de construcción, por mínimo que este fuera, para efectos de fijar la tarifa del impuesto predial pues, se reitera, las facultades otorgadas constitucionalmente a las entidades territoriales deben ejercerse dentro del marco legal establecido y la Ley 44 de 1990 no autorizó a los concejos municipales para limitar el alcance del concepto aludido.

Por lo dicho hasta el momento, la Sección Cuarta del Consejo de Estado anulará la expresión “... que tenga un área construida no inferior a un 10% del área del lote” contenida en el numeral 1.2.1 del artículo 28 del Acuerdo 13 de 2004, del municipio de Yopal.

En consecuencia, se revocará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se anulará la expresión demandada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia del 1º de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare. En su lugar,

ANÚLASE la expresión “... que tenga un área construida no inferior a un 10% del área del lote”, contenida en el numeral 1.2.1 del artículo 28 del Acuerdo 13 del 16 de diciembre de 2004, expedido por el Concejo Municipal de Yopal, Casanare.

La presente providencia se estudió y aprobó en la sesión del día.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase».

(1) C.P. Artículo 338. “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos”.

(2) La expresión señalada corresponde a una imprecisión conceptual que hace referencia a los tributos en general.

(3) C.P. Artículo 287 “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: (…) 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”.

(4) C.P. Artículo 313 “Corresponde a los concejos: (…) 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”.

(5) C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(6) Sentencia 14738 del 29 de marzo de 2007. C.P. Dra. Ligia López Díaz.

(7) “1. Edificios: A la reunión de materiales consolidados de carácter permanente destinada a proteger contra la intemperie a personas, animales o cosas; 2. Otras construcciones: A la reunión de materiales consolidados con carácter de permanencia, sea en la superficie del suelo o en su interior, con destinación diferente a la señalada en el numeral anterior”.

(8) Sentencias 8126 del 4 de abril de 1997, C.P. Dra. Consuelo Sarria Olcos; 16971 del 18 de marzo de 2010, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia; 18227 del 31 de mayo de 2012, C.P. Dr. William Giraldo Giraldo.