Sentencia 2010-00124/21568 de noviembre 23 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: Nulidad y restablecimiento del derecho

Rad.: 17001-23-31-000-2010-00124-01 (21568)

Demandante: Empresa Municipal para la Salud – EMSA

Demandado: Instituto de Seguros Sociales

Tema: Cobro coactivo

Consejero Ponente:

Dr. Julio Roberto Piza Rodríguez

Bogotá, D.C., veintitrés de noviembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «3. Consideraciones de la Sala.

La Sala decide sobre la nulidad de: i) la Resolución 1357 del 6 de noviembre de 2008, «por la cual se rechazan excepciones y se dispone seguir adelante con la ejecución»; ii) la Resolución 1841 del 29 de julio de 2009, que confirmó la Resolución 1357 y, iii) la Resolución 1958 del 4 de diciembre de 2009, mediante la que se practicó la liquidación del crédito y las costas, actos expedidos por el Instituto de Seguros Sociales.

Aunque en los términos del recurso de apelación de la parte actora a la Sala le correspondería resolver si está probada la excepción de “aceptación de la deuda por parte de EMSA”, la Sala considera que los hechos referidos a si EMSA está obligada a pagar las cuotas partes pensionales debieron controvertirse en la actuación administrativa que adelantó el ISS para constituir el título ejecutivo, pues, en el proceso de cobro administrativo coactivo solo es procedente analizar las excepciones previstas en el artículo 831 ET, tal como se pasará a explicar.

Para el efecto, la Sala hará una breve referencia a las normas que regulan la facultad del Instituto de Seguros Sociales para adelantar el proceso de cobro coactivo de las cuotas partes pensionales y de las que regulan el proceso de cobro administrativo coactivo. En ese contexto, analizará el caso concreto.

3.1. De las facultades del Instituto de Seguros Sociales para adelantar el proceso administrativo de cobro coactivo

El artículo 112 de la Ley 6 de 1992, «por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones», establece que las entidades públicas del orden nacional9 tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos a su favor.

De igual forma, el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006, «por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones», establece que las entidades públicas que, de manera permanente, tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado, y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional o territorial, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor, y que, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.

Entre tanto, la Ley 100 de 1993, «por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», establece que de conformidad con el artículo 79 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 112 de la Ley 6 de 1992, las entidades administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida podrán establecer el cobro coactivo, para hacer efectivos sus créditos.

Lo previsto en el artículo 57 de la Ley 100 de 1993 fue ratificado por la Ley 1066 de 2006, al disponer que las administradoras de Régimen de Prima Media con Prestación Definida seguirán ejerciendo la facultad de cobro coactivo que les fue otorgada por la Ley 100 de 1993 y demás normas reglamentarias.

En consecuencia, las entidades revestidas de la facultad de cobro coactivo deben aplicar, para efectos del ejercicio de esa atribución, el procedimiento de administrativo de cobro coactivo previsto en el Estatuto Tributario.

3.2. Del procedimiento administrativo de cobro coactivo regulado en el estatuto tributario

El procedimiento de cobro coactivo, al que remite la Ley 1066 de 2006, está previsto en el Título VIII del Estatuto Tributario – artículos 823 y siguientes–.

Del conjunto de las disposiciones contenidas en el Título VIII del Estatuto Tributario resulta pertinente destacar los artículos 829-1, 831 y 835, que, en términos generales, limitan el objeto de las controversias que puedan surtirse en torno a los actos administrativos que se expiden en el marco de este procedimiento y, en concreto, de las que pueden ser discutidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

El artículo 829-1 del ET dispone que en el procedimiento administrativo de cobro no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa.

La Sala ha precisado que el procedimiento administrativo de cobro coactivo tiene por objeto la ejecución de obligaciones claras, expresas y exigibles. Que, como tal, parte del presupuesto de que frente al origen, la causa, la liquidación y la vigencia de la obligación que se pretende cobrar, han sido agotado todas las etapas de discusión administrativa o jurisdiccional, y que, por tanto, no es dable controvertir aspectos diferentes a aquéllos dirigidos a enervar la eficacia del título ejecutivo10.

Por su parte, el artículo 831 del ET señala las excepciones que proceden contra el mandamiento de pago –que pueden ser propuestas ya sea por el deudor principal o por el deudor solidario– así:

“ART. 831.—Excepciones. Contra el mandamiento de pago procederán las siguientes excepciones:

1. El pago efectivo.

2. La existencia de acuerdo de pago.

3. La de falta de ejecutoria del título.

4. La pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente.

5. La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

6. La prescripción de la acción de cobro, y

7. La falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió.

PAR.—Contra el mandamiento de pago que vincule los deudores solidarios procederán además, las siguientes excepciones:

1. La calidad de deudor solidario.

2. La indebida tasación del monto de la deuda.

Por último, el artículo 835 del ET establece que solo son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo los actos que deciden sobre las excepciones y ordenan seguir adelante con la ejecución, actuaciones a las que habrá que agregar –en concordancia con el artículo 101 de la Ley 1437– las correspondientes a la liquidación del crédito.

Pese a lo enunciado, la Sala ha precisado que el control jurisdiccional se amplía a actuaciones que, sin ser las señaladas en la norma referida, pueden constituir decisiones diferentes a la simple ejecución de la obligación, que bien pueden crear una obligación distinta, como es el caso de la liquidación del crédito o de las costas11. El fundamento de esta ampliación, dijo la Sala, es proteger, jurídicamente, controversias independientes originadas en la aplicación de normas tributarias especiales, recientes, o posteriores a la expedición y notificación de las resoluciones que fallan las excepciones12.

En conclusión, cuando se trata de actos que resuelven las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, solo podrán debatirse aspectos relacionados con las excepciones previstas en el artículo 831 de ET, mas no los aspectos relacionados con la obligación objeto de ejecución.

3.3. El caso concreto

3.3.1. Hechos probados

Para resolver el caso concreto, se parte de los siguientes hechos probados:

1. La Empresa Municipal para la Salud – EMSA es una empresa industrial y comercial del Estado del orden municipal, adscrita a la Secretaría de Salud de Manizales, creada mediante el Decreto Extraordinario 488 del 10 de agosto de 1991, que surgió de la reestructuración de la Beneficencia de Manizales13.

2. El Hospital Universitario de Caldas es un establecimiento público del orden municipal, creado mediante el Decreto Extraordinario 489 del 10 de agosto de 199114.

3. El Hospital Geriátrico San Isidro es un establecimiento público del orden municipal, creado mediante el Decreto Extraordinario 490 del 10 de agosto de 199115.

4. Hasta la creación de la Empresa Municipal para la Salud –EMSA, que tuvo lugar con la expedición del Decreto Extraordinario 488 del 10 de agosto de 1991, los hospitales Universitario de Caldas y Geriátrico San Isidro fueron dependencias de la Beneficencia de Manizales.

5. El 6 de julio de 2006, mediante la Liquidación Certificada de Deuda 249, el Instituto de Seguros Sociales declaró una obligación a su favor por valor de $785.721.103, y a cargo de la Empresa Municipal para la Salud –EMSA, «por concepto de cuotas partes pensionales sobre pagos realizados a jubilados del ISS»16.

6. El 14 de septiembre de 2007, con sustento en la Liquidación Certificada de Deuda 249 del 6 de julio de 2006, el Instituto de Seguros Sociales libró el Mandamiento de Pago 249 contra la Empresa Municipal para la Salud –EMSA, por un valor de $785.721.10317.

7. El 19 de octubre de 2007, la Empresa Municipal para la Salud –EMSA propuso las siguientes excepciones contra el mandamiento de pago antes referido: i) inexistencia de la obligación; ii) falta de legitimación en la causa por pasiva; iii) falta de ejecutoria del título ejecutivo; iv) cobro de lo no debido y, v) librar dos mandamientos de pago sobre el mismo asunto18.

8. El 6 de noviembre de 2008, mediante la Resolución 1357, el Instituto de Seguros Sociales declaró no probadas las excepciones propuestas por la Empresa Municipal para la Salud –EMSA y ordenó seguir con la ejecución19.

9. El 20 de noviembre de 2008, la Empresa Municipal para la Salud – EMSA interpuso recurso de reposición contra la Resolución 1357 del 6 de noviembre de 200720.

10. El 29 de julio de 2009, mediante la Resolución 1841, el Instituto de Seguros Sociales confirmó la Resolución 1357 del 6 de noviembre de 200721.

11. El 4 de diciembre de 2009, mediante la Resolución 1958, el Instituto de Seguros Sociales liquidó el crédito objeto de ejecución en la suma de $995.706.91022.

12. El 9 de diciembre de 2009, la Empresa Municipal para la Salud – Emsa interpuso recurso de reposición contra la Resolución 1958 del 4 diciembre de 200923.

3.3.2. Nulidad de la Resolución 1357, por la cual, el Instituto de Seguros Sociales declaró no probadas las excepciones propuestas por la Empresa Municipal para la Salud – EMSA, y de la Resolución 1841 del 29 de julio de 2009 que la confirmó (Excepciones de inexistencia de la obligación, falta de legitimación en la causa por pasiva, cobro de lo no debido, librar dos mandamientos de pago sobre el mismo asunto y falta de ejecutoria del título ejecutivo).

En síntesis, la demandante alega que los actos administrativos en controversia son nulos por violar los artículos 336 de la Constitución Política y 1 y 42 de la Ley 643 de 2001, en tanto que ordenaron pagar acreencias pensionales, que están a cargo de terceros, con recursos provenientes del monopolio de suerte y azar, que, según las normas en cuestión, tienen como destinación la prestación del servicio de salud.

Que, además, los actos acusados son nulos por desconocer el convenio interadministrativo suscrito entre la demandante y los terceros a cuyo cargo están las acreencias objeto de ejecución (hospitales de Caldas E.S.E. y Geriátrico San Isidro E.S.E.), en el que estos últimos reconocieron, expresamente, que las obligaciones pensionales estaban a su cargo.

La Sala considera que los anteriores argumentos están fundamentalmente dirigidos a cuestionar la validez de la obligación objeto de ejecución, que no la validez del mandamiento de pago, es decir que no corresponden a ninguna de las excepciones previstas en el artículo 831 del ET, y, por tanto, no pueden ser objeto de debate en esta instancia, según pasa a explicarse.

El artículo 24 de la Ley 100 de 1993 dispone que corresponde a las entidades administradoras de los diferentes regímenes adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador, de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, y que, para tal efecto, la liquidación mediante la que la administradora determine el valor adeudado prestará mérito ejecutivo.

En el caso de la controversia, el Instituto de Seguros Sociales ejecutó la Liquidación Certificada de Deuda 249 del 6 de julio de 2006, mediante la que esa entidad, ahora demandada, declaró una obligación a su favor por valor de $785.721.103, a cargo de la empresa demandante.

La liquidación certificada de deuda fue notificada, personalmente, a la demandante el 24 de julio de 2006, según da cuenta el acta de notificación personal suscrita en esa fecha24, acto contra el que fue concedido el recurso de reposición, como lo advierte de manera expresa.

La demandante sostiene que contra la Liquidación Certificada de Deuda 249 del 6 de julio de 2006 interpuso recurso de reposición, cuyo escrito fue remitido por correo el 26 de julio de 2006, es decir dentro del término previsto en el acto recurrido25, pero que no fue resuelto por el Instituto de Seguros Sociales.

Así lo puso de presente la demandante en el escrito de excepciones –al proponer la excepción de «falta de ejecutoria del título ejecutivo»26–, y al interponer el recurso de reposición contra la Resolución 1357 del 6 noviembre de 2008, que resolvió las excepciones27.

El Instituto de Seguros Sociales, por su parte, tanto en la resolución que resolvió las excepciones28, como en la que la confirmó29, sostuvo que el recurso fue interpuesto el 8 de agosto de 2008, es decir, extemporáneamente, y que por esa razón no le dio el trámite correspondiente.

La entidad demandada señaló, además, en la resolución que resolvió las excepciones, que mediante el oficio 12337 del 30 de noviembre de 2006, informó a EMSA que, desde el 2 de agosto de 2006, la Liquidación Certificada de Deuda 249 había adquirido firmeza30.

Pues bien, como se explicó al inicio de estas consideraciones, el artículo 829-1 del ET establece que en el procedimiento administrativo de cobro no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa, y eso es, precisamente, lo que hizo la demandante.

La Sala ha señalado que en el evento en que la cuestión de fondo se haya debatido en la vía gubernativa, la excepción pertinente es la de pérdida de fuerza ejecutoria del título por haberse interpuesto la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo31.

En ese sentido, lo pertinente era que EMSA acudiera a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a debatir los aspectos relacionados con la existencia, validez o exigibilidad de la obligación determinada en la Liquidación Certificada de Deuda 249 del 6 de julio de 2006 y los actos administrativos que reconocieron el derecho a la pensión, actos que, como ha dicho la Sala, constituyen el título ejecutivo para el recobro de las cuotas partes pensionales.

Sobre el particular, la Sala consideró:

“[…] Es decir, la posición de esta Sala es que el título ejecutivo para el recobro de las cuotas partes pensionales está conformado por el acto administrativo –en firme–, que reconoce el derecho a la pensión y el que liquida esas cuotas partes pensionales, siempre y cuando se hayan causado, pagado y no se encuentren prescritas.

Adicional a lo anterior, se debe tener en cuenta que no solo basta con que la parte ejecutante cuente con un documento que contenga una obligación a cargo del deudor para que forzosamente se deba predicar la calidad de título ejecutivo, porque, es indispensable que dicho documento cumpla con unas condiciones formales y sustanciales.

…“La Sala reafirma la posición de que “la resolución de reconocimiento de la pensión es el acto administrativo en donde nace, no sólo el derecho a la pensión, sino donde se consolidan las cuotas partes pensionales como obligaciones a cargo de las entidades responsables de las mismas, puesto que es en el procedimiento previsto para la expedición de esa resolución en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago.

Y, tal como lo aclara la Corte, si bien las cuotas partes pensionales nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por ésta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas”32.

De otra parte, conforme con el numeral 1 del artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, actual artículo 99 de la Ley 1437, la Liquidación Certificada de Deuda 249 del 6 de junio de 2006 presta mérito ejecutivo, por encontrarse debidamente ejecutoriada. Ejecutoria que, a su vez, depende de la firmeza del acto administrativo en los términos previstos en el artículo 829 del ET, en concordancia con el artículo 62 del CCA, actual artículo 87 del CPACA.

3.3.3. De la pretensión de nulidad de la resolución que liquidó el crédito y las costas [Resolución 1958 del 4 de diciembre de 2009]

Finalmente, la Sala considera pertinente denegar la nulidad de la Resolución 1958 del 4 de diciembre de 2009, por medio de la que liquidó el Crédito y las Costas, toda vez que la demandante no esgrimió ningún argumento que desvirtuara la presunción de legalidad de ese acto.

Por lo expuesto, las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago no prosperan, pero por las razones antes señaladas. La Sala revocará, parcialmente, la decisión apelada y negará las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE el numeral tercero de la sentencia del 12 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la Empresa Municipal para la Salud – EMSA, contra el Instituto de Seguros Sociales.

2. CONFÍRMASE, en lo demás, la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cúmplase.

9 Tales como ministerios, departamentos administrativos, organismos adscritos y vinculados, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Registraduría nacional del Estado Civil.

10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, CP. William Giraldo Giraldo. Exp. 18192.

11 Sentencia de 15 de abril de 2010, Exp. 17105, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

12 Ibídem.

13 Folios 84 a 91 del cuaderno 1.

14 Folios 103 a 118 del cuaderno 1.

15 Folios 134 a 137 del cuaderno 1.

16 Folio 157 del cuaderno 1.

17 Folios 166 y 168 del cuaderno 1.

18 Folios 170 al 179 del cuaderno 1.

19 Folios 182 al 191 del cuaderno 1.

20 Folios 192 a 197 del cuaderno 1.

21 Folios 200 al 203 del cuaderno 1.

22 Folios 206 a 207 del cuaderno 1.

23 Folios 209 y 213 del cuaderno 1.

24 Folio 159 del cuaderno 1.

25 Folios 162 del cuaderno 1.

26 Folio 176 del cuaderno 1.

27 Folio 192 del cuaderno 1.

28 Folio 189 del cuaderno 1.

29 Folio 202 del cuaderno 1.

30 Folio 189 del cuaderno 1.

31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 10 de julio de 2014. C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Radicación: 440012331000200500979-02, 440012331000200500980-01, 440012331000200600448-01 y 440012331000200600701-01 (18721).

32 Sentencia del 19 de mayo de 2016, expediente 2011-00579 (20854), Consejero ponente Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterada en la sentencia del 23 de junio de 2016, expediente 2011-00505 (21913), Consejera Ponente Martha Teresa Briceño de Valencia ( E ).