Sentencia 2010-00130 de abril 10 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 660012331000201000130 01 (19512)

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Demandante: Jesús Antony Jones Álvarez

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN

Asunto: Cobro coactivo

Bogotá D. C., diez de abril de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por el demandante, procede la Sala a decidir si son nulos los actos administrativos mediante los cuales la Dirección Seccional de Impuestos de Pereira declaró parcialmente probadas las excepciones propuestas por el actor contra el mandamiento de pago 900095 y ordenó seguir adelante con la ejecución, por las deudas correspondientes a las declaraciones del impuesto sobre las ventas del primero (1º), segundo (2º), tercero (3º) y quinto (5º) bimestres de 2001.

En concreto, precisará la Sala si la autoridad tributaria vulneró el debido proceso al proferir las resoluciones 900460 del 22 de diciembre de 2009 y 900015 del 26 de enero de 2010, por aplicar normas que no estaban vigentes al momento de librar el mandamiento de pago, y si las obligaciones cobradas están prescritas.

El debido proceso se encuentra establecido en la Constitución Política de 1991 como derecho fundamental de aplicación inmediata(13), en los siguientes términos:

“ART. 29.—El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.

En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.

Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable.

Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”.

De la norma en cita, se concluye que el debido proceso comporta varias garantías a favor de la persona, a saber: (i) ser juzgado de acuerdo con la ley preexistente a la conducta que se le imputa; (ii) ser juzgado con arreglo al procedimiento y las formas propias para cada juicio, señaladas en la ley, y ante la autoridad judicial o administrativa competente; (iii) que se presuma su inocencia respecto de la conducta ilícita que se le atribuye, hasta que no se demuestre su culpa; (iv) no ser juzgado dos veces por el mismo hecho; (v) la aplicación de la norma más favorable en materia penal; y (vi) aportar pruebas y controvertir las que se aduzcan en su contra.

Indicó el actor que la DIAN, al resolver las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago 900095 del 16 de octubre de 2009, aplicó los artículos 86 de la Ley 788 de 2002 y 8º de la Ley 1066 de 2006 y no el Decreto 624 de 1989, que era la normativa aplicable.

En primera instancia, se define lo que debe entenderse por prescripción. El artículo 2512 del Código Civil, señala:

“ART. 2512.—La Prescripción es un modo de adquirir las cosas ajenas, o de extinguir las acciones o derechos ajenos, por haberse poseído las cosas y no haberse ejercido dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo, y concurriendo los demás requisitos legales.

Se prescribe una acción o derecho, cuando se extingue por la prescripción”.

Por su parte, el artículo 817 del Decreto 624 de 1989, estatuto tributario vigente para la época de la presentación de las declaraciones tributarias, dispone:

“ART. 817.—Término de la prescripción. La acción de cobro de las obligaciones fiscales prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de la fecha en que se hicieron legalmente exigibles. Los mayores valores u obligaciones determinados en actos administrativos, en el mismo término, contado a partir de la fecha de su ejecutoria.

La prescripción podrá decretarse de oficio, o a solicitud del deudor”.

Según la disposición legal transcrita, el término de prescripción comienza a contarse a partir de la fecha en que se hicieron exigibles las obligaciones fiscales, esto es, desde el momento en que venció el plazo fijado para declarar, en cada período y hasta la notificación del mandamiento de pago, como lo indica el artículo 818 del estatuto tributario(14).

Teniendo en cuenta que el actor argumenta que el título ejecutivo de las deudas citadas lo constituyen las declaraciones del impuesto sobre las ventas presentadas, es pertinente acudir al artículo 828 del estatuto tributario, que dispone:

“ART. 828.—Títulos ejecutivos. Prestan mérito ejecutivo:

1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación.

2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas.

3. Los demás actos de la administración de impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional.

4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago.

5. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales.

En concordancia con la norma anterior, el artículo 829, siguiente, establece:

ART. 829.—Ejecutoria de los actos. Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo:

1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno.

2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma.

3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos, y

4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso”.

De conformidad con el numeral 2º del artículo 828 antes transcrito, las liquidaciones oficiales ejecutoriadas constituyen título ejecutivo. Asimismo, como lo establece el artículo 829, los actos administrativos se entienden ejecutoriados cuando, en este caso, los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos instauradas contra ellos, se hayan decidido en forma definitiva.

Se puede concluir entonces, que cuando de actos de determinación de obligaciones tributarias se trata, la prescripción se calcula a partir de la ejecutoria del acto administrativo de determinación o discusión, pues es a partir de ese momento que la obligación tributaria es exigible.

En el caso concreto, el 16 de octubre de 2009, la DIAN libró el mandamiento de pago 900095, por las siguientes obligaciones:

Liquidación oficial de revisiónFechaConceptoAño/ perImpuestoSanciónTotal
1606420040001312/12/2004IVA2001-127.849.00043.682.00071.531.000
1606420040001322/12/2004IVA2001-228.720.00044.778.00073.498.000
1606420040001332/12/2004IVA2001-330.832.00048.235.00079.067.000
1606420040001352/12/2004IVA2001-564.718.00039.796.000104.514.000

Como se evidencia, el propósito del anterior acto era el cobro de las obligaciones fiscales que surgieron a cargo del demandante, con ocasión de la expedición, el 2 de diciembre de 2004, de las liquidaciones oficiales de revisión, con las que la administración modificó las declaraciones que por el impuesto sobre las ventas correspondiente al primero (1º), segundo (2º), tercero (3º) y quinto (5º) bimestres de 2001, había presentado el contribuyente.

En ese contexto, no era factible que la demandada aplicara el artículo 817 del Decreto 624 de 1989, estatuto tributario, pues para ese momento esa norma ya había sido modificada por el artículo 86 de la Ley 788 de 2002, que en relación con el término de prescripción de la acción de cobro estableció varios eventos a partir de los cuales comienza a contarse dicho término e indicó la autoridad competente para decretarla.

Además de lo anterior, la actora ejerció su derecho de defensa al interponer los recursos de reconsideración contra las liquidaciones oficiales de revisión, que fueron resueltos así:

— Resolución 160772005000025 del 20 de septiembre de 2005, que confirmó la liquidación oficial de revisión 160642004000131 del 2 de diciembre de 2004, por concepto del impuesto sobre las ventas correspondiente al primer (1º) bimestre de 2001.

— Resolución 160772005000026 del 20 de septiembre de 2005, que confirmó la liquidación oficial de revisión 160642004000132 del 2 de diciembre de 2004 por concepto del impuesto sobre las ventas correspondiente al segundo (2º) bimestre de 2001.

— Resolución 160772005000027 del 20 de septiembre de 2005, que confirmó la liquidación oficial de revisión 160642004000133 del 2 de diciembre de 2004 por concepto del impuesto sobre las ventas correspondiente al tercer (3º) bimestre de 2001.

— Resolución 160772005000029 del 20 de septiembre de 2005, que confirmó la liquidación oficial de revisión 160642004000135 del 2 de diciembre de 2004 por concepto del impuesto sobre las ventas correspondiente al quinto (5º) bimestre de 2001.

Posteriormente, el actor acudió ante la jurisdicción contencioso administrativa, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pretendiendo la nulidad de las liquidaciones oficiales de revisión y de las resoluciones que resolvieron los recursos de reconsideración. El Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira denegó las súplicas de las demandas; esta decisión fue apelada por la parte demandante y confirmada por el Tribunal Administrativo de Risaralda.

A continuación se detallan las fechas de las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Risaralda, con las que se resolvieron los recursos de apelación presentados:

Actos administrativos demandadosConceptoSentencia de primera instanciaSentencia de segunda instancia
Res. 160772005000025 del 20/9/2005 y L.O.R. 160642004000131 del 2/12/2004IVA 2001-131/07/200821/05/2009
Res. 160772005000026 del 20/9/2005 y L.O.R. 160642004000132 del 2/12/2004IVA-2001-25/11/200830/07/2009
Res.160772005000027 del 20/9/2005 y L.O.R. 160642004000133 del 2/12/ 2004IVA-2001-328/07/200830/07/2009
Res.160772005000029 del 20/9/2005 y L.O.R. 160642004000135 del 2/12/2004IVA-2001-528/07/200830/07/2009

De todo lo expuesto, concluye la Sala que como las liquidaciones oficiales de revisión, actos que sustentan el mandamiento de pago, fueron objeto de control jurisdiccional, la normativa a aplicar en los actos demandados —Resolución 900460 del 22 de diciembre de 2009 y Resolución 900015 del 26 de enero de 2010, mediante las cuales la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Pereira declaró parcialmente probadas las excepciones y ordenó seguir adelante con la ejecución— era la vigente al momento de la ejecutoria de los títulos ejecutivos, (sentencias definitivas de la jurisdicción contenciosa), es decir, el artículo 86 de la Ley 788 de 2002, modificado por el artículo 8º de la Ley 1066 de 2006.

En materia de ejecutoria de las sentencias, el artículo 331 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 267 Código Contencioso Administrativo, prevé que las “providencias quedan ejecutoriadas y son firmes tres días después de notificadas cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos. No obstante, en caso de que se pida aclaración o complementación de una providencia, su firmeza solo se producirá una vez ejecutoriada la que la resuelva”.

Sobre ese mismo aspecto, la Sala ha precisado:

“(…)

Conforme al artículo 817 del estatuto tributario “La acción de cobro de las obligaciones fiscales prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de la fecha en que se hicieron legalmente exigibles. Los mayores valores u obligaciones determinados en actos administrativos, en el mismo término, contado a partir de la fecha de su ejecutoria” (subrayas de la Sala). Y el artículo 829, numeral 4º, del mismo estatuto señala que los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo se entienden ejecutoriados “Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva” (subrayas de la Sala).

Esta norma contiene una regla específica sobre la fuerza ejecutoria de los mencionados actos, diferente a la regla general plasmada en el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo, que consagra los eventos en que el acto administrativo queda en firme, es decir, adquiere fuerza ejecutoria, la que no se pierde, tal como se desprende del artículo 66 ibídem, por el hecho de ser demandado.

De conformidad con el artículo 829-4 del estatuto tributario, la acción de nulidad y restablecimiento del acto administrativo que sirve de fundamento al cobro coactivo impide que ese acto tenga fuerza ejecutoria, la que solo surge cuando se decida la respectiva demanda que no dé prosperidad a la pretensión de anulación de ese acto.

(…)(15)”.

En ese contexto la Sala analizará si las obligaciones fiscales cobradas por la DIAN se encuentran prescritas.

El artículo 86 de la Ley 788 de 2002, modificado por el artículo 8º de la Ley 1066 de 2006, dispone:

“ART. 86.—Término de prescripción de la acción de cobro. Modifícase el artículo 817 del estatuto tributario, el cual queda así:

"ART. 817.—Término de prescripción de la acción de cobro. La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de:

1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente.

2. La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea.

3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores.

4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión (subraya la Sala).

La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales respectivos y será decretada de oficio o a petición de parte”.

En lo que al presente asunto atañe, las aludidas normas sujetan la prescripción de la acción de cobro, a la existencia de las liquidaciones oficiales de revisión debidamente ejecutoriadas lo que, en palabras del artículo 331 del Código de Procedimiento Civil, antes aludido, ocurrió tres días después de notificadas las providencias definitivas dictadas en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho intentada por el actor.

Hechas las anteriores precisiones, la Sala señala las fechas en que los actos administrativos, que sirvieron de título ejecutivo a la administración tributaria, quedaron ejecutoriados y de acuerdo con esas fechas, el momento en que quedarán prescritas:

ConceptoSentencia de segunda instanciaNotificación por edictoFecha de prescripción
IVA 2001-121/05/20093/06/20096/06/2014
IVA-2001-230/07/200910/08/200913/08/2014
IVA-2001-330/07/200910/08/200913/08/2014
IVA-2001-530/07/200910/08/200913/08/2014

Advierte la Sala que el aviso de citación para notificar personalmente el mandamiento de pago 900095 del 16 de octubre de 2009, se remitió al actor el 20 de octubre de 2009(16), y en vista de que no compareció, la notificación se surtió por correo el 5 de noviembre de 2009(17).

Según las precisiones efectuadas en las consideraciones de esta providencia, para la fecha de notificación del mandamiento de pago, esto es, el 5 de noviembre de 2009, aún no se encontraba vencido el término de prescripción de la acción de cobro de las obligaciones objeto de ejecución.

Lo anterior porque, como se ha reiterado, la exigibilidad de las obligaciones fiscales derivadas de un acto administrativo que modifica una declaración privada, se cuenta a partir de la ejecutoria del mismo y no a partir de la fecha de presentación de la declaración privada.

Por otro lado, indicó el actor que existió una incongruencia entre los valores de los actos administrativos que sirvieron de título ejecutivo para el mandamiento de pago y el valor consignado en el mismo.

El artículo 849-1 del estatuto tributario señala que las irregularidades procesales que se presenten en el procedimiento administrativo de cobro deberán subsanarse en cualquier tiempo, de plano, antes de que se profiera la actuación que aprueba el remate de los bienes.

La incongruencia que advierte el actor se refiere a la cuantía de las obligaciones contenidas en el mandamiento de pago 900095 del 6 de octubre de 2009, ya que hay diferencia entre los valores escritos en letras y los consignados en números, pues en la parte resolutiva se dispuso:

1. Librar orden de pago a favor de la Nación y a cargo del señor Jones Álvarez Jesús Antony NIT 16.216.069 por la suma de trescientos treinta y siete millones sesenta y ocho mil pesos ($ 337.068) más los intereses que se causen desde que la obligación se hizo exigible hasta el momento del pago, más las costas del proceso, (ET, art. 836-1).

Sobre el particular precisa la Sala que el error de transcripción en que se incurrió al escribir la suma del valor a pagar, en números, al omitir los tres ceros finales de la cuantía, no constituye una causal de nulidad de los actos administrativos demandados, máxime cuando la DIAN al resolver las excepciones propuestas contra el mandamiento y al resolver el recurso de reposición realizó la corrección de los valores, de conformidad con la facultad que le otorga el artículo 849-1 del estatuto tributario, antes señalado.

En este orden de ideas, la Sala concluye que los actos administrativos demandados se profirieron de acuerdo con la ley preexistente y que las obligaciones contenidas en el mandamiento de pago 900095 no están prescritas, por lo tanto, se confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. CONFÍRMASE la sentencia del 31 de enero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por Jesús Antony Jones Álvarez contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN.

2. RECONÓCESE personería a la abogada Sandra Liliana Cadavid Ortiz, como apoderada de la DIAN, en los términos del poder que aparece en el folio 156 del cuaderno principal.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase»

(13) Artículo 85 de la Constitución Política.

(14) ART. 818.—Interrupción y suspensión del término de prescripción.

El término de la prescripción de la acción de cobro se interrumpe por la notificación del mandamiento de pago, por el otorgamiento de facilidades para el pago, por la admisión de la solicitud del concordato y por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa.

Interrumpida la prescripción en la forma aquí prevista, el término empezará a correr de nuevo desde el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago, desde la terminación del concordato o desde la terminación de la liquidación forzosa administrativa.

El término de prescripción de la acción de cobro se suspende desde que se dicte el auto de suspensión de la diligencia del remate y hasta:

— La ejecutoria de la providencia que decide la revocatoria,

— La ejecutoria de la providencia que resuelve la situación contemplada en el artículo 567 del estatuto tributario.

— El pronunciamiento definitivo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en el caso contemplado en el artículo835 del estatuto tributario.

(15) Exp. 16730 del 20 de agosto de 2009, C.P. William Giraldo Giraldo.

(16) Folio 9 del cuaderno principal.

(17) Folio 12 del cuaderno principal.