Sentencia 2010-00135/56563 de diciembre 19 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente:

Dr. Guillermo Sánchez Luque

Rad.: 70001-33-31-001-2010-00135-01 (56563)

Actor: B.M.E.N. y Otros

Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación, Rama Judicial

Ref.: Acción de reparación directa

Nota: Legis considera conveniente que los datos de las partes y terceros, sean suprimidos por las iniciales de los nombres y apellidos, con el propósito de proteger los derechos contemplados en el artículo 15 de la Constitución Política.

Bogotá D.C., diecinueve de diciembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «Consideraciones

I. Presupuestos procesales

Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270 de 1996(2).

Acción procedente

2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo(3), en este caso por hechos imputables a la administración de justicia (art. 90 C.N. y art. 86 CCA).

Demanda en tiempo

3. El término para formular pretensiones, en procesos de reparación directa, de conformidad con el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo es de 2 años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa.

En los eventos de privación injusta de la libertad, la Sección Tercera ha sostenido que el cómputo de la caducidad inicia a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia absolutoria, pues solo a partir de ese momento la víctima tiene conocimiento de la antijuricidad del daño(4).

La demanda se interpuso en tiempo —4 de junio de 2010— porque el demandante tuvo conocimiento de la antijuricidad del daño reclamado desde el 11 de marzo de 2008, fecha en que quedó ejecutoriada la providencia que lo absolvió (hecho probado 7.15).

En efecto, como el 5 de marzo de 2010 se presentó solicitud de conciliación prejudicial (fl. 578 Cdno. 2), el término de caducidad se suspendió hasta el 4 de junio de 2010, conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, fecha en la que se celebró la audiencia y fue declarada fallida, según da cuenta la certificación original expedida por la Procuraduría General de la Nación (fl. 578 Cdno. 2). Al día siguiente se reanudó el conteo por los seis días faltantes, que vencían el 10 de junio de 2010.

Legitimación en la causa

4. B.M.E.N., C.I.V.V., N.C.E.V., B.M.E.V., J.A.E.V. y J.E.V. son las personas en las que recae el interés jurídico que se debate en el proceso, ya que el primero es el sujeto pasivo del proceso penal y los demás conforman su núcleo familiar (hecho probado 7.16).

La Nación-Fiscalía General de la Nación, Rama Judicial está legitimada en la causa por pasiva pues fue la entidad encargada de la investigación, imposición de medida de aseguramiento, acusación y juzgamiento.

II. Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si la conducta de la víctima dio lugar a la privación de su libertad.

III. Análisis de la Sala

5. Como la sentencia fue recurrida por ambas partes, la Sala resolverá sin limitaciones, en los términos del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil.

Hechos probados

6. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación(5), consideró que tenían mérito probatorio.

7. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos:

7.1. El 5 de mayo de 2000, la Fiscalía Quince Delegada de la Unidad de Delitos contra la Administración Pública de Sincelejo profirió medida de aseguramiento de detención preventiva en contra de B.M.E.N., por los delitos de peculado por apropiación y celebración de contrato sin el cumplimiento de los requisitos legales. Además, profirió medida de aseguramiento de detención preventiva con beneficio de libertad provisional por el delito de falsedad ideológica en documento público y medida de aseguramiento de caución prendaria por el delito de peculado por aplicación oficial diferente, según da cuenta copia auténtica de la providencia (fls. 39 a 53 Cdno. de pruebas 2).

7.2. El 5 de mayo de 2000, miembros del CTI capturaron a B.M.E.N. y recluído en el establecimiento penitenciario de mediana seguridad y carcelario de Sincelejo, según da cuenta copia auténtica del acta de derechos del capturado, certificación de examen médico (fls. 510 y 511 Cdno. de pruebas 1) y certificación suscrita por el director de dicho establecimiento (fl. 674 Cdno. 2).

7.3. El 22 de mayo de 2000, la Fiscalía Quince Delegada de la Unidad de Delitos contra la Administración Pública de Sincelejo revocó a B.M.E.N. la medida de aseguramiento de detención preventiva por el delito de peculado por apropiación y sustituyó la medida por la de detención domiciliaria, por el delito de celebración de contrato sin el cumplimiento de los requisitos legales, según da cuenta copia auténtica de la providencia (fls. 59 a 63 Cdno. de pruebas 2).

7.4. El 23 de mayo de 2000, B.M.E.N. firmó diligencia de compromiso de detención domiciliaria, según da cuenta copia auténtica de la resolución proferida por la Fiscalía Quince Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Sincelejo (fl. 51 Cdno. de pruebas 6). En la fecha salió del establecimiento penitenciario de mediana seguridad y carcelario de Sincelejo, según da cuenta certificación suscrita por el director de dicho establecimiento (fl. 674 Cdno. 2).

7.5. El 8 de noviembre de 2000, la Fiscalía Quince Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Sincelejo concedió a B.M.E.N. el beneficio de libertad provisional, según da cuenta copia auténtica de la providencia (fls. 143 a 146 Cdno. de pruebas 6).

7.6. El 14 de noviembre de 2000, B.M.E.N. suscribió diligencia de compromiso de libertad provisional, según da cuenta copia auténtica de la diligencia (fl. 153 Cdno. de pruebas 6).

7.7. El 28 de marzo de 2001, el Juzgado Promiscuo del Circuito de San Marcos, Sucre resolvió la solicitud de control de legalidad de la medida de aseguramiento que había interpuesto uno de los sindicados y revocó las providencias del 5 y 22 de mayo de 2000, según da cuenta copia auténtica de la providencia (fls. 346 a 350 Cdno. de pruebas 6).

7.8. El 12 de julio de 2001, la Fiscalía Quince Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Sincelejo se negó a acatar la revocatoria y profirió medida de aseguramiento de detención preventiva en contra de B.M.E.N. por el delito de celebración de contrato sin el cumplimiento de los requisitos legales y le impuso medida de aseguramiento con libertad provisional por el delito de falsedad material en documento público ,según da cuenta copia auténtica de la providencia y del formato de medida de aseguramiento (fls. 71 a 100 Cdno. de pruebas 2 y fls. 118 y 119 Cdno. de pruebas 5).

7.9. El 26 de julio de 2001, la Fiscalía Quince Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Sincelejo sustituyó, a favor de B.M.E.N., la detención preventiva por detención domiciliaria, según da cuenta copia auténtica de la providencia y del formato de sustitución de medida de aseguramiento (fls. 102 a 105 Cdno. de pruebas 2 y fl. 178 Cdno. de pruebas 5).

7.10. El 2 y 3 de agosto de 2001, B.M.E.N. pagó la caución y suscribió acta de compromiso por detención domiciliaria, según da cuenta copia auténtica de la consignación y del acta de compromiso (fls. 217 y 232 Cdno. de pruebas 5).

7.11. El 31 de enero de 2002, la Fiscalía Segunda Delegada ante el Tribunal del Sincelejo, Sucre concedió a B.M.E.N. el beneficio de libertad provisional, según da cuenta copia auténtica de la providencia (fls. 182 a 185 Cdno. de pruebas 7).

7.12. El 5 de febrero de 2002, B.M.E.N. suscribió diligencia de compromiso de libertad provisional, según da cuenta copia auténtica de la diligencia (fl. 207 Cdno. de pruebas 7).

7.13. El 16 de agosto de 2002, la Fiscalía Segunda Delegada ante el Tribunal del Sincelejo, Sucre profirió resolución de acusación contra B.M.E.N. como cómplice del delito de falsedad ideológica en documento público y profirió resolución de preclusión a su favor por los delitos de celebración de contrato sin el cumplimiento de los requisitos legales, peculado por apropiación y peculado por destinación oficial diferente, según da cuenta copia auténtica de la providencia (fls. 134 a 160 Cdno. de pruebas 2).

7.14. El 18 de diciembre de 2003, el Juzgado Promiscuo del Circuito de San Marcos, Sucre absolvió a B.M.E.N. porque la conducta no constituía hecho punible, según da cuenta copia auténtica de la providencia (fls. 173 a 200 Cdno. de pruebas 2). El 9 de noviembre de 2007, el Tribunal Superior de Sincelejo confirmó la anterior decisión, según da cuenta copia auténtica de la providencia (fls. 201 a 234 Cdno. de pruebas 2).

7.15 El 29 de febrero de 2008, el Tribunal Superior de Sincelejo declaró desierta la casación interpuesta por la parte civil en contra de la sentencia absolutoria, según da cuenta copia auténtica del auto (fl. 248 Cdno. de pruebas 2). La providencia quedó ejecutoriada el 11 de marzo de 2008.

El artículo 197 del Decreto 2700 de 1991 establecía que las providencias quedaban ejecutoriadas tres días después de notificadas. Como el auto que declaró desierta la casación fue notificado por estado el 6 de marzo de 2008 (fl. 248 Cdno. de pruebas 2) y, además, obra constancia de archivo expedida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de San Marcos, Sucre (fl. 640 Cdno. de pruebas 7), el 11 de marzo de 2008 la providencia quedó ejecutoriada.

7.16 B.M.E.N. es cónyuge de C.I.V.V. y padre de N.C.E.V., B.M.E.V., J.A.E.V. y J.E.V., según da cuenta copia auténtica del registro civil de matrimonio y de los registros civiles de nacimiento (fls. 340 a 346 Cdno. de pruebas 2).

Culpa exclusiva de la víctima como eximente de responsabilidad en eventos de privación injusta de la libertad.

8. El daño está demostrado porque B.M.E.N.estuvo privado de su derecho fundamental a la libertad personal desde el 5 de mayo al 14 de noviembre de 2000 y del 26 de julio de 2001 al 31 de enero de 2002 (hechos probados 7.2, 7.6, 7.9 y 7.11).

9. La privación injusta de la libertad como escenario de responsabilidad está regulada en la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, en el artículo 68 que establece que quien haya sido privado de la libertad podrá demandar al Estado reparación de perjuicios.

La jurisprudencia(6) tiene determinado, a partir de una interpretación del artículo 90 de la Constitución Política, que cuando una persona privada de la libertad sea absuelta (i) porque el hecho no existió, (ii) el sindicado no lo cometió, o (iii) la conducta no constituía hecho punible, se configura un evento de detención injusta en virtud del título de imputación de daño especial, por el rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas. A estas hipótesis, la Sala agregó la aplicación del principio in dubio pro reo,(7) con fundamento en la misma cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado del artículo 90 CN(8).

La privación de la libertad en estos casos se da con pleno acatamiento de las exigencias legales, pero la expedición de una providencia absolutoria, pone en evidencia que la medida de aseguramiento fue injusta y la persona no estaba obligada a soportarla.

Si el procesado es exonerado por cualquier causa distinta de las mencionadas, la reparación solo procederá cuando se acredite que existió una falla del servicio al momento de decretarse la medida de aseguramiento, es decir, que no se cumplían los requisitos legales para la restricción de la libertad(9).

10. El artículo 164 del Código Contencioso Administrativo autoriza al fallador a decidir cualquier hecho exceptivo propuesto o sobre cualquier otro que se encuentre probado, a pesar de que el inferior no se haya pronunciado y sin perjuicio de la no reformatio in pejus.

La Sala ha sostenido que en todos los casos es posible que el Estado se exonere con la acreditación de que el daño provino de una causa extraña, esto es, que sea imputable al hecho determinante y exclusivo de un tercero o de la propia víctima(10). Estas circunstancias impiden la imputación, desde el punto de vista jurídico, a la entidad que obra como demandada y para que se acrediten deben concurrir tres elementos: (i) irresistibilidad, (ii) imprevisibilidad y (iii) exterioridad respecto del demandado.

Frente al hecho de la víctima como eximente de responsabilidad, la Sección Tercera ha sostenido que debe estar demostrado que la víctima directa participó y fue causa eficiente en la producción del resultado o daño.

11. En materia de responsabilidad del Estado por daños causados por la administración de justicia, el artículo 70 de la Ley 270 de 1996 dispone que la lesión se entenderá como debido a la culpa exclusiva de la víctima cuando ésta haya actuado con culpa grave o dolo. A su turno, el artículo 67 de la misma ley establece que el afectado deberá haber interpuesto los recursos de ley en los eventos previstos en el artículo 70, excepto en los casos de privación de la libertad del imputado cuando esta se produzca en virtud de una providencia judicial.

A partir de lo prescrito por el artículo 63 del Título Preliminar del Código Civil, la culpa es la conducta reprochable de la víctima, por violación del deber objetivo de cuidado, al no prever los efectos nocivos de su acto o, habiéndolos previsto, confió imprudentemente en poder evitarlos. Reviste el carácter de culpa grave aquel comportamiento grosero, negligente, despreocupado o temerario, al paso que el dolo es asimilado a la conducta realizada con la intención de generar daño a una persona o a su patrimonio(11).

La Sala, con arreglo a estas disposiciones ha exonerado de responsabilidad al Estado en aquellos eventos en los cuales personas, que han sido privadas de la libertad y luego absueltas, contribuyeron con su actuación dolosa o gravemente culposa en la producción del daño.

Así, ha reconocido que las actuaciones previas de la víctima pudieron justificar su vinculación al proceso penal y la imposición de una medida de aseguramiento en su contra. En el ámbito de la culpa grave sostuvo, por ejemplo, que “el desorden y el desgreño generalizado que caracterizaron”(12) la labor de una funcionaria de la Fiscalía General de la Nación motivaron la investigación en su contra.

12. Al descender estas consideraciones al caso, se advierte que B.M.E.N. desplegó una conducta determinante para que se iniciara una investigación penal y se dictara medida de aseguramiento y acusación en su contra por el delito de falsedad ideológica en documento público.

En efecto, la Fiscalía Quince Delegada de la Unidad de Delitos contra la Administración Pública impuso medida de aseguramiento a B.M.E.N. (hecho probado 7.1), porque como contratista suscribió unas actas de interventoría de obra que fueron firmadas por una persona distinta del interventor:

(...) Se les censura el delito de falsedad ideológica en documento público a los procesados porque como se desprende v.gr. de la injurada del mismo J.B.A.T., las actas de interventoría no fueron firmadas por él en su calidad de interventor sino por una persona de su entera confianza, un familiar suyo, cree que algunas actas parciales y otras finales. Sostiene que en realidad las firmas que aparecen en algunos documentos no son las de él sino de un familiar que las hizo por una autorización verbal dada por su persona por la necesidad de que estaban esperando el documento ya que se encontraba en una parte inaccesible.

(...) Vemos pues que la falsedad ideológica en documento público se da en toda su plenitud por cuanto la misma tiene su razón de ser en el momento de extender los contratos y las actas aludidas, con falencias respecto de la veracidad. No obstante que las actas, cheques y contratos falseados bien sirvieron de prueba de soporte para gestionar el siguiente desembolso y cobro de dichos cheques, por tanto se impondrá medida de aseguramiento en contra de los procesados por esta hipótesis delictiva en calidad de coautores. (fl. 47 cdno. 5)

La misma Fiscalía, en la providencia en la que se negó a acatar la orden de revocatoria de medida de aseguramiento —proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de San Marcos, Sucre al resolver la solicitud de control de legalidad de dicha medida— indicó que cuando los contratistas firmaron las actas de interventoría se convirtieron en cómplices del delito de falsedad ideológica en documento público, pues en ellas se consignó que al momento de la firma estaban todos presentes, aunque el interventor no lo estaba (hecho probado 7.8). Así lo resaltó la providencia al indicar:

(...) Conducta que contaminó a todos los contratistas al convertirse en cómplices también, dado que con la falsedad de las firmas en las actas parciales de obra se “empujaron” por así decirlo, los trámites para el desembolso dinerario de otro anticipo para cada uno de ellos, y se valora así por cuanto en dichas actas se consigna que estaban presentes todos, y a conformidad firman tanto el que entrega la obra como el que la recibe y si el interventor acepta que no las firmó latente allí la complicidad que se les atribuye. (fl. 97 cdno. 5)

La Fiscalía Segunda Delegada ante el Tribunal del Sincelejo, Sucre profirió resolución de acusación contra B.M.E.N. (hecho probado 7.13):

(...) En calidad de cómplices de la falsedad ideológica en documento público por haber convenido con sus firmas en las actas de los recibos finales, consignando que habían pavimentado las calles objeto del convenio Municipio-Findeter, con la plena conciencia que no eran las realmente ejecutadas sino otras consistentes en las descritas en la modificación realizada por la Alcaldía en mención mediante las resoluciones 351, 367 y 395, y además por asegurar, sin ser cierto, que se firmaban conjuntamente con el interventor, contribuyendo de esa manera eficazmente a la realización de la conducta antijurídica (fl. 157 cdno. 5).

Aunque el Tribunal Superior de Sincelejo confirmó la absolución de B.M.E.N. porque la conducta no constituía hecho punible (hecho probado 7.14), el comportamiento del sindicado revela un actuar gravemente culposo, pues como contratista firmó varias actas parciales y finales de recibo de obra en las que se consignó que se encontraban presentes todos los que las suscribían, a pesar de que el interventor no lo estuviera y fueron suscritas por un tercero, situación que indicó que E.N. no era ajeno a los hechos investigados.

Ante la situación generada por la propia víctima, al ente investigador no le era exigible una conducta diferente que la de imponer la medida restrictiva de la libertad y acusar al sindicado con fundamento en los indicios graves recolectados y que apoyaban la tesis de la falsedad ideológica en documento público.

En tal virtud, la Sala declarará la configuración de una causa extraña que impide que el daño antijurídico sea imputado a la demandada.

13. Finalmente, de conformidad con el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la Sentencia del 31 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, la cual quedará así:

1. DECLÁRASE no probada la excepción propuesta por la Nación-Rama Judicial.

2. DECLARÁSE probada la excepción de culpa exclusiva de la víctima y, en consecuencia, NIÉGANSE las pretensiones.

3. Sin condena en costas.

4. En firme esta providencia, por Secretaría, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

2. El Consejero Ponente de esta decisión, aunque no lo comparte, sigue el criterio jurisprudencial de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo contenido en el Auto del 9 de septiembre de 2008, Rad 34.985 (fundamento jurídico 3), con arreglo al cual conforme al artículo 73 de la Ley 270 de 1996 esta Corporación conoce siempre en segunda instancia de estos procesos, sin consideración a la cuantía de las pretensiones. Los motivos de la disidencia están contenidos en la aclaración de voto a la Sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 36.146 (fundamento jurídico 1).

3. Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y Sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 (fundamento jurídico 3).

4. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 2 de febrero de 1996, Rad. 11.425.

5. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 (fundamento jurídico 1). El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad se encuentran consignados en la aclaración de voto a la Sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984.

6. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 2 de mayo de 2007, Rad. 15.463 (fundamento jurídico 2.2.2).

7. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 4 diciembre de 2006, Rad. 13.168 (fundamento jurídico 5) y Sentencia de unificación del 17 de octubre de 2013, Rad. 23.354 (fundamento jurídico 2.3.2).

8. El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los motivos de la disidencia están contenidos en la aclaración de voto a la Sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 36.146 (fundamento jurídico 3).

9. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 14 de abril de 2010, Rad. 18.960 (fundamento jurídico 3.3).

10. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 24 de agosto de 1989, Rad. 5.693.

11. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 20 de febrero de 2014, Rad. 39.404 (fundamento jurídico 16).

12. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 2 de mayo de 2007, Rad. 15.463 (fundamento jurídico 2.3.2 y 2.3.3). Se trató de una almacenista de la Dirección Seccional Administrativa y Financiera de la Fiscalía General de la Nación, que fue privada de la libertad por la presunta comisión del delito de peculado de apropiación a raíz del faltante que se detectó en el almacén que estaba a su cargo.