Sentencia 2010-00413 de marzo 22 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Rad.: 85001-23-31-000-2010-00143-01(18842)

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: José Alejandro Cruz Holguín

Demandado: Municipio de Maní

Bogotá D.C, veintidós de marzo de dos mil doce.

Fallo

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 7 de abril de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, que anuló los artículos 69 del Acuerdo 016 de 2009 y 44 del Acuerdo 020 de 2005, ambos del concejo municipal de Maní, departamento de Casanare, en los que se estableció la tarifa del impuesto de industria y comercio por exploración, extracción y explotación de hidrocarburos.

Los actos demandados

El actor pretende la nulidad de las normas que a continuación se transcriben:

“Acuerdo 020 de 30 de noviembre de 2005. Por el cual se expiden las normas municipales en materia tributaria, y se actualizan y reforman los procedimientos Tributarios del municipio de Maní

(...) Capítulo II Impuesto de industria y comercio

(...) ART. 44.—Códigos de actividad y tarifas de industria y comercio

CódigoDescripciónTarifa
(...) 108Extracción y explotación de hidrocarburos16 x mil (...)

Acuerdo 16 de 10 de septiembre de 2009. Por el cual se adopta el estatuto de rentas, el régimen procedimental y sancionatorio para el municipio de Maní Casanare

(...) Capítulo II impuesto de industria y comercio

(...) ART. 69:—Códigos de actividad y tarifas de industria y comercio.

CódigoDescripciónTarifa
(...) 108Exploración, extracción y explotación de hidrocarburos16 x mil (...)

(...)”.

La demanda

El señor José Alejandro Cruz Holguín, en ejercicio de la acción de simple nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de los apartes subrayados de los artículos trascritos.

Invocó como normas violadas las siguientes:

— Artículos 313 numeral 4º y 338 de la Constitución Política.

— Artículo 196 del Decreto 1333 de 1986.

— Artículo 32 de la Ley 136 de 1994.

El concepto de violación se sintetiza así:

El concejo y el alcalde del municipio de Maní, departamento de Casanare vulneraron los artículos 313 numeral 4º y 338 de la Constitución Política, en virtud de los cuales, los tributos locales deben votarse de acuerdo con lo establecido en la Constitución y en la ley. Las autoridades municipales excedieron los límites legales al establecer las tarifas en las normas demandadas, sin tener en cuenta que la facultad impositiva que les concede la Carta Política es residual.

La cláusula general de competencia en materia impositiva radica en el legislador, pues no puede haber tributo sin representación, y además, en desarrollo del principio de legalidad, las actuaciones de la administración deben estar previamente definidas y delimitadas por la ley.

La autonomía de las entidades territoriales es limitada, ya que requiere de habilitación legal expresa para que pueda ejercerse.

El artículo 196 del Decreto 1333 de 1986 establece que la tarifa del impuesto de industria y comercio para las actividades comerciales y de servicios será del 2 al 10 por mil mensual y para las actividades industriales del 2 al 7 por mil mensual, según lo determinen los concejos municipales.

El concejo y el alcalde del municipio de Maní desconocieron el precepto en comento, al fijar una tarifa del 16 por mil para las actividades de exploración, extracción y explotación de hidrocarburos, sin contar con fundamento legal.

La potestad reglamentaria tiene por objeto servir de instrumento de ejecución de la ley. No puede el reglamento introducir normas autónomas que contradigan, sustituyan o suplan la ley, por estar subordinado a ella.

Según lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, a los concejos municipales les compete establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley. Los artículos demandados transgreden el mandato legal por incurrir en falta de competencia en razón del grado de verticalidad y en violación directa de las normas en que deberían fundarse.

Suspensión provisional

El Tribunal Administrativo de Casanare, en auto de 25 de noviembre de 2010, decretó la suspensión provisional de las normas demandadas. En contra de esta providencia, no se interpuso recurso alguno(1).

La contestación de la demanda

El municipio de Maní se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda con base en lo siguiente:

La Constitución Política de 1991 le concedió a las entidades territoriales autonomía para ejercer las funciones que les fueron asignadas por la descentralización, lo que les permite dictar normas, designar sus órganos de gobierno, gestionar sus propios intereses y gozar de independencia financiera para el desempeño de sus competencias.

La descentralización se opone al modelo de estado unitario centralizado pues se busca el respeto de la identidad comunitaria local a través de la autodeterminación, sin desconocer la sujeción al ordenamiento superior.

El artículo 286 de la Carta Política le otorga autonomía fiscal a los entes territoriales y les autoriza imponer los tributos locales que requieran para el cumplimiento de sus funciones, participar de las rentas nacionales y administrar sus propios recursos.

La nación no puede interferir en los derechos y las competencias de las entidades territoriales derivadas de la autonomía prevista en la Constitución, y de igual modo, a la ley no se le permite establecer normas que limiten la autonomía de las entidades territoriales so pretexto de delimitar la facultad tributaria.

El artículo 338 de la Constitución establece que en tiempo de paz, le corresponde al Congreso, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales o distritales imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas o los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos, las bases gravables y las tarifas de los impuestos.

El Congreso de la República no tiene la competencia exclusiva y excluyente en la fijación de los tributos. La facultad impositiva se ejerce según los niveles de las cargas fiscales, ya que son las asambleas departamentales y los concejos municipales o distritales quienes establecen sus propios tributos. El Congreso de la República ostenta la facultad impositiva plena en materia de impuestos nacionales y los concejos municipales la conservan en materia de impuestos municipales.

Las disposiciones demandadas no desconocen los mandatos superiores al haberse expedido dentro de los parámetros de legalidad y certeza del tributo del orden local. Así mismo, en desarrollo de los artículos 338 y 313-4 de la Constitución, en los acuerdos 20 de 2005 y 16 de 2009 se fijaron el sujeto activo, los sujetos pasivos, los hechos gravables, las bases gravables y las tarifas.

El artículo 172 del Código de Régimen Político y Municipal facultó a los municipios para crear dentro de sus jurisdicciones el impuesto de industria y comercio, entre otros tributos. Al ser el impuesto de industria y comercio un tributo de carácter local, el concejo de Maní podía implementarlo dentro del municipio y fijar la tarifa.

El Decreto 1333 de 1986 no aplica en el sub-lite por ser inconstitucional, debido a que es anterior a la Constitución de 1991. Bajo la Constitución de 1886 la competencia impositiva de los concejos municipales se sometía a los mandatos de la Carta Política, de la ley y de las ordenanzas. Al amparo de la Constitución de 1991, la competencia de los concejos municipales se subordina a sus propios mandatos y a la ley, de manera que les es permitido fijar directamente las tarifas de los impuestos locales.

Por último, el municipio propuso las excepciones de “inexistencia de vulneración de mandatos constitucionales”, “inconstitucionalidad del artículo 196 del Decreto 1333 de 1986” y “prevalencia de interés general”, las cuales sustentó con argumentos semejantes a los descritos anteriormente.

La sentencia apelada

El Tribunal Administrativo de Casanare anuló los apartes demandados de los artículos 44 del Acuerdo 020 de 2005 y 69 del Acuerdo 016 de 2009 del Concejo Municipal de Maní.

El a quo estimó que la autonomía territorial que protege el artículo 287 numeral 3º de la Constitución debía interpretarse en el contexto del Estado unitario, de manera que al Congreso le corresponde la soberanía originaria tributaria del Estado mientras que las asambleas y concejos municipales gozan de competencias derivadas o residuales que deben ejercer conforme a las leyes de habilitación. Al respecto transcribió apartes de sentencias de la Corte Constitucional.

Explicó que la atribución de las entidades territoriales que les permite establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones debe ejercerse dentro de los límites de la Constitución y de la ley. La competencia normativa no es exclusiva y no descarta la intervención del legislador.

Indicó que continúa vigente el requisito de autorización previa de la ley, con un mínimo de elementos directamente fijados en la fuente superior, para que las entidades puedan imponer gravámenes en ejercicio de la competencia derivada, tal como lo ha reconocido reciente jurisprudencia del Consejo de Estado.

Finalmente, concluyó que las normas demandadas introdujeron una tarifa que superó el límite establecido por el legislador para el impuesto de industria y comercio, y que por tal razón debían anularse.

El recurso de apelación

El apoderado del municipio demandado interpuso recurso de apelación y solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia apoyándose en los argumentos que planteó en la contestación de la demanda, los cuales, en resumen, sustentan que los concejos municipales no tienen competencia derivada o residual para la fijación de los tributos que le son propios, ya que la Carta Política les permite establecer los elementos del tributo, incluyendo la tarifa, sin necesidad de autorización previa.

Alegatos de conclusión

Las partes demandante y demandada guardaron silencio.

El agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia, toda vez que según los artículos 287 numeral 3º y 313 numeral 4º de la Carta Política, las entidades territoriales al establecer tributos deben observar los parámetros señalados en la Constitución y en la ley, en consecuencia, el concejo municipal de Maní se excedió al fijar las tarifas del impuesto de industria y comercio por fuera de los rangos que contempla el artículo 33 de la Ley 14 de 1983, reglamentado por el Decreto 1333 de 1986.

Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los artículos 69 del Acuerdo 016 de 2009 y 44 del Acuerdo 020 de 2005, ambos del Concejo Municipal de Maní, departamento de Casanare, con los cuales la entidad territorial estableció la tarifa del 16 por mil para la actividad de exploración, extracción y explotación de hidrocarburos que se encuentra gravada con el impuesto de industria y comercio.

El actor acusa al municipio de Maní de exceder la facultad impositiva que le asignó el constituyente al fijar la tarifa del 16 por mil para la actividad de exploración, extracción y explotación de hidrocarburos, no obstante que el artículo 196 del Decreto 1333 de 1986 indicó expresamente que las tarifas de las actividades industriales serían del 2 al 7 por mil, y en las actividades comerciales y de servicios del 2 al 10 por mil.

Por su parte, la entidad demandada arguyó que los artículos 286, 313 numeral 4º y 338 de la Constitución Política permiten al municipio de Maní establecer directamente las tarifas del impuesto de industria y comercio, ya que al ser un tributo de carácter local, el ente territorial no está limitado por las leyes de autorización previa. Adicionalmente, precisó que el artículo 196 del Decreto 1333 de 1986 no puede aplicarse el caso bajo estudio por contrariar la Constitución.

El Tribunal Administrativo de Casanare declaró la nulidad de las disposiciones demandadas al encontrar que el municipio de Maní estableció para el impuesto de industria y comercio una tarifa superior a la señalada por el Congreso de la República.

Para resolver se considera:

1. Excepción de inconstitucionalidad.

La Sala ha reiterado que al proponer la excepción de inconstitucionalidad se debe demostrar que la ley utilizada en el proceso es contraria a la Constitución Política. Con lo anterior, se logra que la preceptiva cuestionada se inaplique en el fallo que se profiera, sin afectar su vigencia general(2).

El municipio de Maní alegó que el artículo 196 del Decreto 1333 de 1986 debía inaplicarse por inconstitucional, ya que se expidió cuando regía la Constitución de 1886 que limitaba la potestad tributaria de los municipios, sin embargo, en la Constitución de 1991 no existe dicha restricción.

Sea lo primero aclarar que el artículo 196 del Decreto 1333 de 1986 señala los límites dentro de los cuales los concejos municipales pueden asignar tarifas a las actividades gravadas con el impuesto de industria y comercio. Para las actividades industriales el rango es del dos al siete por mil y para las actividades comerciales y de servicios del dos al diez por mil.

Esta corporación ha sostenido que la facultad impositiva de los municipios en vigencia de la Constitución de 1886 era derivada, por requerir de autorización legal expresa, o lo que es lo mismo, estaba supeditada a lo dispuesto en las leyes expedidas por el Congreso(3).

Al entrar a regir la Carta Política de 1991, los principios de legalidad tributaria y de autonomía de las entidades territoriales consagrados en la anterior Constitución se mantuvieron, y en adición, se otorgó a las asambleas departamentales y a los concejos municipales la potestad de establecer los diferentes aspectos de la obligación tributaria.

El artículo 338 de la Constitución de 1991 dispuso que en tiempo de paz, solo el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales o distritales, pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Así mismo, la norma precisó que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

De la interpretación armónica del precepto en mención con los artículos 1, 150 numeral 12, 287 numeral 3º, 300 numeral 4º y 313 numeral 4º de la Constitución de 1991 se infiere que en materia impositiva las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales no son autónomos; su potestad tributaria es limitada por estar sometida a la Constitución y a la ley(4).

No obstante que las asambleas y los concejos pueden fijar directamente los elementos de los tributos locales, es necesario que las cargas fiscales hayan sido creadas previamente por el legislador o autorizadas por él; sin embargo, una vez el Congreso de la República ha definido alguno de los elementos de la obligación tributaria, las entidades territoriales no pueden modificarlo, pues tal actuación desconoce el principio de legalidad que protegen las disposiciones constitucionales a que se ha hecho referencia(5).

En este orden de ideas, no es cierto que bajo la Constitución de 1991 las entidades territoriales puedan fijar los elementos de los tributos que ellas administran sin sujeción a la ley, por el contrario, la facultad impositiva de los municipios y los departamentos continúa restringida por las decisiones del Congreso de la República, ya sea en cuanto a la creación de tributos o a la determinación de sus elementos esenciales. De esta manera, el artículo 196 del Decreto 1333 de 1986, que impone a los municipios restricciones para la fijación de las tarifas del impuesto de industria y comercio, se ajusta a los cánones constitucionales.

2. Tarifa de la actividad de exploración, extracción y explotación de hidrocarburos.

La Ley 14 de 6 de julio de 1983, que en su momento modificó la normativa del impuesto de industria y comercio, se encargó de definir los elementos esenciales del tributo.

El artículo 33 ibídem definió la base gravable y las tarifas aplicables, de la siguiente manera:

“ART. 33.—El impuesto de industria y comercio se liquidará sobre el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional y obtenidos por las personas y sociedades de hecho indicadas en el artículo anterior, con exclusión de: Devoluciones ingresos proveniente de venta de activos fijos y de exportaciones, recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo precio esté regulado por el Estado y percepción de subsidios.

Sobre la base gravable definida en este artículo se aplicará la tarifa que determinen los concejos municipales dentro de los siguientes límites:

1. Del dos al siete por mil (2-7 x 1.000) mensual para actividades industriales, y

2. Del dos al diez por mil (2-10 x 1.000) mensual para actividades comerciales y de servicios.

Los municipios que tengan adoptados como base del impuesto los ingresos brutos o ventas brutas podrán mantener las tarifas que en la fecha de la promulgación de esta ley hayan establecido por encima de los límites consagrados en el presente artículo.

PAR. 1º—Derogado por el artículo 22, Ley 50 de 1984.

PAR. 2º—Las agencias de publicidad, administradoras y corredoras de bienes inmuebles y corredores de seguros, pagarán el Impuesto de que trata este artículo sobre el promedio mensual de ingresos brutos entendiendo como tales el valor de los honorarios, comisiones y demás ingresos propios percibido para sí.

PAR. 3º—Los distribuidores de derivados del petróleo pagarán el impuesto de que trata el presente artículo sobre el margen bruto fijado por el gobierno para la comercialización de los combustibles”.

Conforme al precepto trascrito, las tarifas del impuesto de industria y comercio que los municipios pueden imponer a sus contribuyentes son del dos (2) al siete (7) por mil para las actividades industriales, y del dos (2) al diez (10) por mil para las actividades comerciales y de servicios.

El artículo 3º del Decreto 3070 de 3 de noviembre de 1983(6), reglamentario de la Ley 14 de 1983, específicamente trató el tema de la tarifa del impuesto de industria y comercio para las actividades relacionadas con los productos derivados del petróleo. La norma dispuso que la tarifa por la extracción y transformación de dichos productos sería del dos al siete por mil (L. 14/83, art. 33 inc. 2 num. 1) y que la tarifa por la distribución y comercialización sería del dos al diez por mil (L. 14/83, art. 33 inc. 2º num. 2º).

Posteriormente, el Decreto 1333 de 1986, que compiló las diferentes disposiciones aplicables a las entidades municipales, reprodujo lo que la Ley 14 de 1983 ya había dispuesto en materia de impuestos. El artículo 196 del Decreto 1333 de 1986 reiteró la base gravable y las tarifas del impuesto de industria y comercio previstas en el artículo 33 de la Ley 14 de 1983.

Dado que la facultad impositiva del Municipio de Maní se restringe por lo dispuesto en la ley, es claro que la entidad territorial, al momento de fijar la tarifa del impuesto de industria y comercio para la actividad de exploración, extracción y explotación de hidrocarburos, debió respetar los límites impuestos por el artículo 33 de la Ley 14 de 1983 en concordancia con el artículo 3º del Decreto 3070 de 1983. En otras palabras, el municipio solo podía imponer una tarifa del dos (2) al siete (7) por mil para la actividad industrial de exploración, extracción y explotación de hidrocarburos.

Toda vez que en los artículos 44 del Acuerdo 020 de 2005 y 69 del Acuerdo 016 de 2009, el concejo municipal de Maní gravó la actividad de exploración, extracción y explotación de hidrocarburos con el impuesto de industria y comercio a la tarifa del dieciséis (16) por mil, sin tener en cuenta los rangos fijados por artículo 33 de la Ley 14 de 1983 en concordancia con el artículo 3º del Decreto 3070 de 1983, resulta evidente que los preceptos demandados trasgredieron el ordenamiento superior al cual debieron ajustarse, lo que lleva a confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confírmase la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte motiva.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Magistrados: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas—Martha Teresa Briceño de Valencia—Carmen Teresa Ortiz De Rodriguez—William Giraldo Giraldo.

(1) Folios 265 a 266.

(2) Consejo de Estado – Sección Cuarta. Sentencia de 23 de febrero de 2011, Exp. 17686, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(3) Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia de 9 de julio de 2009, Exp. 16544, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia

(4) Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia de 25 de marzo de 2010, Exp. 16428, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(5) Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia de 15 de octubre de 1999, Exp. 9456, C.P. Julio Enrique Correa Restrepo.

(6) Decreto 3070 de 3 de noviembre de 1983. ART. 3º—“A la persona que desarrolle las actividades de extracción y transformación de los derivados del petróleo se les aplicará el numeral 1º del inciso 2º del artículo 33 de la Ley 14 de 1983 en cuanto a liquidación del impuesto se refiere, y a las personas que compren al industrial para vender al distribuidor que comercializa al público se les aplicará el numeral 2º del inciso 2º del artículo 33 de la misma ley”.