Sentencia 2010-00158 de mayo 31 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Radicación: 66001-23-31-001-2010-00158-00

Consejera Ponente:

Dra. Rocío Araújo Oñate

Demandante: Silvio Giraldo Sánchez

Demandado: Municipio de Dosquebradas

Asunto: Nulidad simple - Sentencia de segunda instancia.

Bogotá, D.C., treinta y uno de mayo de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

De conformidad con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y con el numeral 1º del Acuerdo 357 del 5 de diciembre de 2017, la Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para proferir fallo dentro de los procesos de segunda instancia que sean remitidos por los despachos de la Sección Primera, dentro de los cuales, de conformidad con lo establecido en el numeral 2º del citado acuerdo, el despacho del doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, remitió el proceso de la referencia.

2. Problemas jurídicos.

Corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con los argumentos de la impugnación, se revoca, modifica o confirma la sentencia de primera instancia, para lo cual deberán resolverse los siguientes problemas jurídicos:

2.1. ¿Es obligatorio dentro del trámite de adopción de la contribución por valorización, que se dé participación y solicite autorización previa a los destinatarios del cobro?

2.2. ¿El acuerdo demandado vulneró los principios de equidad, eficiencia y progresividad con la adopción del cobro por valorización en el caso concreto?

3. Razones jurídicas de la decisión.

Bajo el panorama expuesto, la Sala resuelve los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto, para lo cual, por razones de orden metodológico, abordará los siguientes ejes temáticos: (i) La existencia de un procedimiento de participación y autorización previa obligatoria dentro del trámite para la adopción de la contribución de valorización y (ii) Los principios de equidad, eficiencia y progresividad en materia tributaria, su alcance en el caso concreto.

3.1. La existencia de un procedimiento de participación y autorización obligatoria dentro del trámite para la adopción de la contribución de valorización.

La parte apelante, alega que el acto administrativo demandado fue expedido con violación del debido proceso, ya que dentro del trámite para la adopción del cobro de valorización no se tuvo en cuenta a todos los propietarios del barrio los Almendros, quienes debieron ser consultados de manera obligatoria.

El artículo 338(11) de la Constitución establece la competencia de los concejos municipales para imponer tributos dentro de su competencia territorial, determinando que les corresponde fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, así como el método y el sistema para el cobro.

En el caso de la contribución por valorización el sujeto activo será el ente que realizará la obra bajo dicho sistema de financiación, entretanto el sujeto pasivo serán aquellas personas titulares de derechos reales sobre bienes inmuebles que se encuentren en el área de influencia del proyecto y por tanto se beneficien del mismo.

El hecho generador de la valorización, lo constituye la realización de una obra que beneficiaría a los predios ubicados en su área de influencia y que por tanto, aumentarán su valor en el mercado inmobiliario. Entretanto, la base gravable se determina justamente por el beneficio que se obtendrá por la ejecución del proyecto financiado por valorización.

En cuanto al método y el sistema la Corte Constitucional en Sentencia C-1171 de 2005 se refirió a dichos términos de la siguiente manera:

“16. El anterior recuento jurisprudencial demuestra que no ha sido fácil precisar el alcance de los términos “sistema” y “método”, particularmente en aquellos eventos en los cuales la ley, las ordenanzas o los acuerdos, delegan a las autoridades administrativas la facultad de fijar la tarifa de tasas y contribuciones especiales. Sin embargo, la Corte considera que a partir de esta la Sentencia C-1371 de 2000(12) es posible armonizar dichos conceptos de manera que el artículo 338 de la Constitución sea interpretado a la luz del principio de efecto útil de las normas.

Lo primero que la Sala observa es que para determinar las tarifas de tasas y contribuciones la Constitución no señaló lo que debía entenderse por “sistema” y “método”, pero reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurrió una entidad, (ii) para señalar los beneficios generados como consecuencia de la prestación de un servicio (donde naturalmente está incluida la realización de una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes.

Si bien es cierto que la falta de definición se explica por la naturaleza abierta de las normas constitucionales, así como por la multiplicidad de tasas y contribuciones que pueden crearse, también lo es que la significación de esos conceptos no puede desvanecerse a tal punto que desaparezca su eficacia como norma jurídica. En consecuencia, a juicio de la Corte, es necesario identificarlos con claridad, pues aunque los términos guardan cierta relación de conexidad tienen sin embargo connotaciones distintas.

En efecto, un sistema “se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica entre sus partes”(13). Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, así como la forma de hacer su distribución.

Por su parte, el método está referido a los pasos o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten extrínsecamente. Así, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la obligación tributaria.

17. Frente a las tasas y contribuciones especiales la Corte considera que tanto el “sistema” como el “método”, referidos en el artículo 338 de la Constitución, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los órganos de representación popular desatiendan un expreso mandato superior, mas no por ello tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería por completo su razón de ser.

Se trata, si se quiere, de una suerte de competencias compartidas, donde el Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de señalar los elementos estructurales del método y del sistema tarifario, mientras que a las autoridades administrativas corresponde desarrollar los parámetros previamente indicados.

Una exigencia muy fuerte sobre la determinación del método y del sistema prácticamente haría inocua la posibilidad de delegación, pues la propia ley estaría fijando la tarifa de la contribución. Por el contrario, una excesiva indeterminación dejaría en manos de las autoridades administrativas la regulación absoluta de ese elemento, en contravía del principio de legalidad, concretado en el de la predeterminación del tributo y la representación popular. Lo que la ley exige es, más que la simple enunciación de criterios, la definición de una cierta manera de proceder en la articulación de esos criterios.

18. Ahora bien, la anterior exigencia no implica que la ley, las ordenanzas o los acuerdos, necesariamente deban utilizar las palabras “sistema” y “método” como fórmulas retóricas sacramentales, porque el criterio definitorio será siempre de carácter material. Ello se explica en virtud de la prevalencia del derecho sustancial y de la posibilidad de resolver las dudas hermenéuticas frente a cualquier clase de norma. En consecuencia, “basta que de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es decir, los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales a que están sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes”(14)(15)(16).

Descendiendo al caso concreto, se encuentra que el Acuerdo 26 de 23 de diciembre de 2009, expedido por el Concejo Municipal de Dosquebradas, estableció en su artículo 3º como sujeto activo de la contribución al municipio de Dosquebradas, que lo recaudaría por medio de su Instituto de Desarrollo Municipal.

El artículo 4º del acto acusado determina que los sujetos pasivos de la contribución serían los propietarios de los bienes inmuebles que se encuentren en la zona de influencia del proyecto, esto es el barrio los Almendros II.

En relación con el hecho generador, el artículo 1º prevé que el mismo es la realización de la pavimentación de la vía de acceso principal al sector los Almendros II, entretanto la base gravable la estableció en el parágrafo 1º del artículo 3º, en el que se acude a una distribución equitativa, en la cual se impone un valor igual a todos los predios que se beneficiaran de la obra.

Respecto del método y el sistema, la sentencia de primera instancia estableció que dicho requisito fue cumplido en el caso del acuerdo acusado, pues el Concejo de Dosquebradas los instituyó previamente en el Acuerdo 122 de 1998, aspecto que no fue objeto de apelación, por lo que la Sala en virtud del límite de su competencia no se ocupará del mismo.

Dilucidado el cumplimiento de los requisitos del artículo 338 de la Constitución, se continúa el estudio que nos ocupa, analizando los requisitos que establece el artículo 313 constitucional sobre la adopción de tributos por los concejos municipales, el cual en su numeral 4º(17) determina que las decisiones sobre este tipo de cargas impositivas en el municipio deberán darse de conformidad con la ley.

En virtud de lo anterior, se puede colegir que para adoptar un tributo en el nivel territorial, el mismo debe tener una creación y regulación legal, la cual constituye un marco imperativo que debe ser acatado y que en caso de ser desconocido redunda en la ilegalidad de la determinación de la corporación pública territorial.

La regulación de la contribución por valorización se encuentra establecida en la Ley 25 de 1921 y el Decreto 1604 de 1966(18), normas que se proceden a analizar, a fin de determinar si las mismas estatuyen procedimientos de participación y autorización obligatoria, como las que el apelante considera deberían ser aplicadas en el caso concreto.

La Ley 25 de 1921, estatuyó en su artículo 3º la contribución por valorización, como un tributo que podía ser cobrado por la Nación, la norma reza lo siguiente:

ART. 3º—Establécese el impuesto directo de valorización, consistente en una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local, como limpia y canalización de ríos, construcción de diques para evitar inundaciones, desecación de lagos, pantanos y tierras anegadizas, regadíos y otras análogas, contribución destinada exclusivamente a atender los gastos que demanden dichas obras.

El artículo 4º(19) de la ley objeto de estudio determina la forma como debe tasarse la contribución, entretanto el artículo 5º(20) regula la manera en que se organiza, percibe y maneja la inversión de los recursos. En lo que atañe a la vigencia del tributo, el artículo 8º(21) de la Ley 21 de 1925, determina que el mismo regirá por el tiempo que sea necesario para terminar totalmente las obras para la cual fue creada.

Por su parte el Decreto 1604 de 1966 en su artículo 1º extendió la posibilidad de adoptar la contribución a los departamentos y municipios, la norma es del siguiente tenor:

ART. 1º—El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 como una “contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local”, se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización.

En cuanto a las reglas para la adopción de la contribución el artículo 2º(22) del Decreto 1604 de 1966 determina la forma como se establece, distribuye y recauda la contribución, entretanto en su artículo 3º(23) se prevé la conformación de un consejo de valorización para vigilar la organización, distribución, manejo e inversión de los recursos de valorización.

Así las cosas, de la lectura de las normas legales que establecen la contribución de valorización, se puede concluir que las mismas no prevén procedimiento alguno para que los destinatarios del cobro participen o sean consultados de manera obligatoria para autorizar su aprobación.

Ahora bien, no obstante no existir un marco normativo que instituya la participación de la ciudadanía dentro del proceso de adopción de la contribución por valorización por parte de los concejos municipales, la Sala considera necesario precisar, que la Constitución de 1991 establece una mayor participación de la ciudadanía en las decisiones de la administración, por lo cual con posterioridad a su expedición se han creado mecanismos expeditos para que, quienes se puedan llegar a ver afectados con determinada decisión concurran a presentar su opinión sobre la misma.

En el caso de los trámites ante los concejos municipales, la Ley 850 de 2003 prevé las reglas aplicables a la constitución de las veedurías ciudadanas, las cuales de conformidad con el artículo 1º tienen por finalidad ejercer vigilancia sobre la gestión pública, por lo cual se constituyen en el mecanismo idóneo para la defensa de quienes pueden llegar a verse afectados con la imposición de un tributo como es el caso que nos ocupa.

Corolario de lo expuesto, la Sala concluye que si bien existen mecanismos que permiten a los destinatarios de la contribución por valorización participar en la adopción del mismo por parte del concejo municipal, dicha participación no constituye una consulta o autorización obligatoria, como la que aduce desconocida el apelante, razón por la cual no es procedente validar el argumento de la apelación, por lo que no se puede revocar la sentencia de primera instancia con base en el mismo.

3.2. Los principios de equidad, eficiencia y progresividad en materia tributaria, su alcance en el caso concreto.

El apelante alega que en el acuerdo demandado se desconocieron los principios de equidad, eficiencia y progresividad en materia tributaria, esto ya que considera que no se tuvo en cuenta la capacidad de pago de los habitantes de la zona.

Para la Sala el argumento de la parte impugnante al recaer directamente sobre la existencia de diferencias en la capacidad de pago de los destinatarios de la contribución, se circunscribe al principio de equidad tributaria, el cual ha sido entendido de la siguiente manera por la jurisprudencia:

“Sobre la materia, se reitera lo precisado por la Corte Constitucional en cuanto a que el principio de equidad tributaria es la manifestación del derecho fundamental de igualdad en materia fiscal. Para la Corte, «(…) el principio de igualdad constituye un claro límite formal y material del poder tributario estatal y, por consiguiente las reglas que en él se inspiran se orientan decididamente a poner coto a la arbitrariedad y la desmesura. No se trata de establecer una igualdad aritmética. La tributación tiene que reparar en las diferencias de renta y riqueza existentes en la sociedad, de modo que el deber fiscal, expresión de la solidaridad social, tome en cuenta la capacidad contributiva de los sujetos y grupos y, conforme a ella, determine la carga fiscal, la que ha de asignar con criterios de progresividad, a fin de alcanzar grados cada vez mayores de redistribución del ingreso nacional”(24).

De conformidad con el anterior concepto, para que se transgreda el principio de equidad tributaria, se debe imponer un tributo en el que se desconozca la capacidad contributiva de sus destinatarios, por lo que se habrá de analizar como se definió la misma en el caso concreto. Respecto de lo anterior se encuentra en cuaderno anexo al expediente el estudio de factibilidad presentado por la Alcaldía de Dosquebradas al Concejo Municipal para la aprobación de la contribución de valorización, en el mismo se puede observar que para definir el valor a cancelar se estableció el beneficio general que tendrían los habitantes del barrio los Almendros II, el cual circunscribió al aumento de movilidad, en la seguridad, la capacidad vial, la velocidad de operación, entre otros.

En dicho estudio de factibilidad, se puede corroborar que la administración para definir el valor a cancelar, estableció el valor total de la obra y lo dividió entre la cantidad de bienes existentes en el área de influencia.

Para arribar a esta forma de cobro, analizó la capacidad de pago, en la cual tuvo en cuenta la estratificación y la conformación urbanística del sector, la cual según aduce el estudio en mención es uniforme, razón por la que se estableció que el cobro se realizaría por el mismo monto para cada uno de los propietarios.

De la revisión de los anteriores criterios, se puede concluir que el acuerdo demandado sí estableció criterios equitativos para el cobro de la contribución por valorización, aunado a lo cual habrá de señalarse que el demandante, ahora apelante, no aportó a lo largo del proceso elementos de juicio que permitan colegir que en el sector debían atenderse a factores distintos a los de la estratificación y conformación urbanística del sector, para definir la capacidad de pago de los destinatarios de la contribución por valorización.

Para la Sala la anterior conclusión es relevante, pues de la revisión del acervo probatorio, se puede colegir que las viviendas respecto de las cuales se generó el pago de la contribución, pertenecen a un mismo sector y estrato, sin que puedan evidenciarse diferencias entre las mismas, lo que implica que, al ser la igualdad un derecho relacional, solo se admite un trato desigual a quien se encuentre en condiciones desiguales, lo cual en el presente asunto no se encuentra corroborado, por lo que no puede considerarse que el Concejo Municipal debiese realizar una diferenciación en el cobro la valorización.

En consecuencia, no encuentra asidero la alegación del impugnante, por lo que habrá de confirmarse la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia del 12 de julio de 2012, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

2. DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.

Notifíquese y cúmplase.»

11 ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del periodo que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.

12 M.P. Álvaro Tafur Galvis.

13 Corte Constitucional, Sentencia C-251 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

14 Corte Constitucional, Sentencia C-482 de 1996. Ver también C-816 de 1999.

15 Sentencia C-155 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett S.P.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo Montealegre Lynett.

16 Corte Constitucional, Sentencia C-1171 del 17 de noviembre de 2005, C.P. Álvaro Tafur Galvis.

17 ART. 313.—Corresponde a los concejos:

[...].

4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.

[...].

18 Por el cual se dictan normas sobre valorización.

19 ART. 4º—La tasación de este impuesto se hará sobre catastros especiales de las propiedades que han de beneficiarse con la obra y obras que se proyecten y en proporción al valor de ellas, al beneficiarse con la obra y obras que se proyecten y en proporción al valor de ellas, al beneficio que reporten de las susodichas obras y al presupuesto y costo de éstas.

20 ART. 5º—La organización, percepción, manejo e inversión de la contribución a que se refieren los dos artículos anteriores, estarán a cargo de juntas especiales que para el efecto se nombrarán, constituidas por tres miembros que designará el gobernador del respectivo departamento, para lo cual tendrá en cuenta los candidatos indicados por la municipalidad o municipalidades y los respectivos interesados. En el caso de que la obra y obras interesen a más de un departamento, la junta especial será nombrada por el poder ejecutivo, para lo cual tendrá en cuenta los candidatos indicados por los gobernadores de los respectivos departamentos.

21 ART. 8º—El impuesto regirá por el tiempo que sea necesario, para que con su producto se realicen totalmente las obras materia de su creación; y si para la conservación y sostenimiento de las obras se hicieren precisos gastos ulteriores, se hará la tasación proporcional al del impuesto que se haya de continuar cobrando con tal objeto.

22 ART. 2º—El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecuten las obras, y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente.

En cuanto a la Nación, estos ingresos y las correspondientes inversiones funcionarán a través de un Fondo Rotatorio Nacional de Valorización dentro del presupuesto nacional.

Cuando las obras fueren ejecutadas por entidades diferentes de la Nación, los departamentos o los municipios, el tributo se establecerá, distribuirá y recaudará por la Nación a través de la Dirección Nacional de Valorización, de acuerdo con las mencionadas entidades, salvo las atribuciones y facultades legales anteriores de las mismas entidades en relación con este impuesto.

23 ART. 3º—Para atender a todo lo relacionado con la organización, distribución, recaudo, manejo e inversión de la contribución de valorización por obras nacionales, créanse el Consejo Nacional de Valorización y la Dirección Nacional de Valorización, esta última como dependencia del Ministerio de Obras Públicas.

24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta sentencia de 25 de octubre de 2017, C.P. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO, radicación 08001-23-33-000­2013-00039-01(20892).