Sentencia 2010-001610 de marzo 17 de 2011 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 25000-23-15-000-2010-001610-01(PI)

Consejero Ponente:

Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta

Ref.: apelación sentencia. Pérdida de investidura de concejal

Actor: Saúl Orlando León Cagua

Demandado: Miguel Andrés Poveda Dorado

Bogotá, D.C., diecisiete de marzo de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Competencia de la Sala.

La Sala es competente para conocer de la apelación de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de concejales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 48, parágrafo 2º, de la Ley 617 de 2000, que instituye la segunda instancia para tales procesos y del artículo 1º, Sección Primera, numeral 5º, del Acuerdo 55 de 2003 expedido por el Consejo de Estado, en donde se establece que el conocimiento de los recursos de apelación contra las sentencias de pérdida de investidura, proferidas por los tribunales administrativos, corresponde a la Sección Primera del Consejo de Estado.

2. Procedibilidad de la acción.

Se encuentra acreditado que el demandado adquirió la condición de concejal del municipio de Cajicá para el período constitucional comprendido entre el 1º de enero de 2008 y el 31 de diciembre de 2011, según consta en los documentos visibles a folios 48, 56 y 57 del expediente. Significa lo anterior que el encausado es sujeto pasivo de la presente acción de pérdida de la investidura.

3. Examen de la situación procesal.

Al inculpado, señor Miguel Andrés Poveda Dorado, se le atribuye haber incurrido en un conflicto de intereses, previsto como causal de pérdida de la investidura en el artículo 48, numeral 1º de la Ley 617 de 2000, en razón de haber intervenido en la discusión y aprobación en segundo debate del proyecto de Acuerdo 11, “Plan de desarrollo 2008-2011, Cajicá de pie, el cambio es con todos”, del cual fue ponente el hoy demandante, señor Saúl Orlando León Cagua.

Los hechos por los cuales se le formula dicha sindicación, consistieron en que el señor Poveda Dorado, al intervenir en la sesión precitada, no se declaró impedido a pesar de ostentar la condición de presidente del Consejo de Administración de la Cooperativa de Transportadores de Cajicá Cootranscajicá Ltda., entidad en la cual tenía afiliados algunos vehículos de su propiedad. Así las cosas, es preciso establecer si los hechos reseñados configuran o no la causal de pérdida de la investidura que se le endilga al concejal enjuiciado.

Al respecto se tiene que el conflicto de intereses está previsto en el artículo 48, numeral 1º, de la Ley 617 de 2000, es en los siguientes términos:

ART. 48.—Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:

1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general.

En concordancia con lo anterior, el artículo 70 de la Ley 136 de 1994, establece lo siguiente:

ART. 70.—Conflicto de interés: cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.

Los concejos llevarán un registro de intereses privados en el cual los concejales consignarán la información relacionada con su actividad económica privada. Dicho registro será de público conocimiento. Cualquier ciudadano que tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún concejal, que no se haya comunicado a la respectiva corporación, podrá recusarlo ante ella.

Según la jurisprudencia de esta Sala, el interés que genera el conflicto debe ser directo, es decir que la decisión debe redundar en beneficio del servidor público en forma inmediata, esto es, sin necesidad de que medien circunstancias o elementos externos a la misma; que se produzca un beneficio especial, particular y concreto en favor suyo, de su cónyuge o de un pariente; y que además no se manifieste el impedimento por esa situación personal o familiar en el trámite del asunto, tal como lo ha señalado la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, al pronunciarse de fondo en procesos de pérdida de investidura de los congresistas. Así por ejemplo, en la sentencia de 20 de noviembre de 2001, expediente IP-0130, consejero ponente Germán Rodríguez Villamizar, la Sala señaló:

“Por consiguiente, el conflicto de interés se presenta cuando el congresista se ve afectado por alguna situación de orden moral o económico que le impide tomar parte en el trámite o decisión de algún asunto sometido a su consideración, de tal manera que rompería la imparcialidad e independencia para atender su propia conveniencia o beneficio personal, o el de su cónyuge o compañero permanente, el de sus socios, o el de sus parientes en los grados antes señalados”.

Asimismo, se ha dicho que el aspecto deontológico de esa figura radica en que es deber de los referidos servidores públicos poner de manifiesto ante la corporación respectiva, las circunstancias que por razones económicas o morales pueden afectar su objetividad, imparcialidad o independencia frente al asunto oficial o institucional que les compete decidir. De suerte que la causal no se configura por el sólo hecho de encontrarse en una situación personal o familiar que puede ser directa y específicamente afectada por la respectiva decisión, sino por no manifestarla, a sabiendas de encontrarse en situación de impedimento para tomar parte en aquella.

En ese orden de ideas y confrontando los hechos denunciados por el solicitante como fundamento de la acción, la Sala observa que en el plenario aparece debidamente acreditado que el día 31 de mayo de 2008, el concejal Poveda Dorado intervino de manera activa en la discusión y aprobación en segundo debate del proyecto de Acuerdo Nº 11, “Plan de desarrollo 2008-2011, Cajicá de pie, el cambio es con todos”, sin haberse declarado impedido para ello, a pesar de ostentar la condición de miembro del Consejo de Administración de la Cooperativa de Transportadores de Cajicá Cootranscajicá Ltda., en la cual tenía afiliados dos vehículos de su propiedad, tal como lo declaró al momento de tomar posesión de su cargo como concejal del precitado municipio (fls. 48 a 55).

En el Acta 040 del 31 de mayo de 2008, correspondiente a dicha sesión, se lee textualmente lo siguiente:

El concejal Miguel Poveda expresa que en cuanto al terminal la administración ha hecho gestión al respecto, en cuanto a estudios con el fin de afectar predios en la entrada de Capellanía o el Banco, y esto para enviar lo que es la parte de talleres y organizar lo que es el transporte. No con una terminal por ahora, porque según el reglamento de terminales es para poblaciones mayores a 100.000 habitantes, pero municipios como Sopó tiene (sic) Terminal y trata de organizar en su jurisdicción (sic). Y si Cajicá tiene 45.000 habitantes y no se da orden a esto se seguirá desbordando, porque está desordenado y el problema es latente en Cajicá, porque día a día el servicio de transporte es complicado, y se tienen dos empresas y no se han organizado, y es que hay que tratar de que esto salga adelante con alguna figura, porque la Ley 50 faculta a los alcaldes para organizar sus sistemas de transporte.

Es una queja que se presenta porque aquí se da a una empresa de colectivos que está mejor organizada en el servicio de transporte, porque cumplen (sic) todos los requerimientos de ley y técnicas exigidas por el ministerio y el municipio. Comenta que cada que hay cambio de administración y otra empresa quiere que se le revisen los documentos, porque hay que cumplir los requerimientos y es que ellos se inventan rutas, horarios y se crean caos (sic) para el transporte de pasajeros y los organizados se ven perjudicados. No es posible que se de una ruta provisional a una empresa por el simple hecho de entorpecer la labor a otra. Se están haciendo rutas de Granjitas al Nariño sin autorización. Pide que se de revisión de las rutas de estas empresas.

Afirma que es importante que lo que pasó con el estudio y diseño del plan vial de transporte urbano y rural, dentro de esté (sic) este (sic) incluido un estudio técnico del transporte de Cajicá (fl. 28).

Más adelante, al referirse a la propuesta de complementación del plan en discusión mediante la realización de un estudio de factibilidad, el concejal Poveda Dorado añadió que la denominación del referido estudio “debiera quedar calidad vial, pero como meta “estudio y diseño vial del transporte urbano y rural del municipio” (fl. 29).

En relación con el tema, no puede perderse de vista que el acto en discusión era el plan de desarrollo 2008-2010, en cuyos numerales 6.2 y 6.2.1 se preveía lo siguiente:

6.2. Movilidad.

Terminal de transporte de pasajeros: organizar el transporte municipal e intermunicipal con salida y llegada en un único lugar y con la infraestructura adecuada cumpliendo con lo establecido en el PBOT.

6.2.1. Plan vial.

El tránsito vehicular será más ágil y la seguridad peatonal se priorizará mediante la implementación de paraderos estratégicos de los vehículos de servicio público dentro del área urbana especialmente.

Se adelantarán las gestiones necesarias para la consolidación de la variante El Molino-Manas para la circulación, especialmente de vehículos pesados entre los municipios de Tabio y Zipaquirá, que permita el descongestionamiento de la malla vial urbana.

Proyectar y ampliar la malla vial urbana para conectarla a la red vial primaria regional.

Diseño y ampliación de andenes y senderos peatonales acorde con las normas nacionales y municipales, velando siempre por la seguridad de los niños, minusválidos y adultos mayores principalmente.

La malla vial rural tendrá el mantenimiento adecuado y permanente mejorando la movilidad y el desarrollo económico del habitante rural (fls. 98 y 99).

Más adelante, en el numeral 12.4.1, “Sector vial vehicular”, el plan señala como uno de los objetivos sectoriales el de “Garantizar permanentemente la movilidad y el transporte vehicular por corredores viales seguros y con buen grado de transitabilidad, para generar mayor competitividad y productividad del municipio y facilitar la convivencia, el uso y ocupación del territorio”. Con ese propósito, se definen como estrategias la construcción de vías urbanas y rurales, la realización de estudios y el diseño del plan vial y de transporte urbano-rural con enfoque regional, la actualización de la nomenclatura vial, el mantenimiento, mejoramiento, demarcación, señalización y pavimentación de la malla vial, así como la realización de los estudios y diseño del terminal de transportes de Cajicá (fls. 119 y 120).

Si se analiza con detenimiento la intervención realizada por el concejal demandado, se advierte en ella la reafirmación de la necesidad de adoptar medidas encaminadas a organizar la prestación del servicio público de transportes en el municipio de Cajicá, mediante la construcción de un terminal de transportes, la regulación de las rutas y horarios y la realización de unos estudios técnicos encaminados a la adopción del plan vial de transporte urbano y rural, todo lo cual se proyecta en beneficio de la comunidad.

A juicio de la Sala, la sola referencia a esos temas, no significa que la intervención del concejal Poveda Dorado haya estado inspirada en el mezquino propósito de defender intereses particulares, directos e inmediatos, o los de terceros, de su cónyuge o de los parientes mencionados en el artículo 70 de la Ley 136 de 1994, es decir, que haya abogado por intereses distintos a los de la comunidad.

Si bien podría llegar a pensarse que por su condición de transportador tenía un interés directo, particular y concreto en el resultado de los debates y en la aprobación del plan de desarrollo, lo cierto es que la organización de ese servicio y la construcción de un terminal de transportes a partir de los estudios de factibilidad que se ordenó adelantar, son asuntos de innegable interés general, en cuanto atañen a todos y cada uno de los habitantes del municipio, incluyendo al propio demandado y a la cooperativa a la cual pertenece. En virtud de lo anterior, el interés que en este caso le asiste a la comunidad en general, se confunde con el interés particular del concejal demandado y con el del mencionado ente asociativo, situación que se subsume en el supuesto consagrado en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, según el cual “no existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general”.

En ese orden de ideas, en tratándose de la aprobación de un plan de desarrollo que se limitaba simplemente a definir unos objetivos y adoptar unas estrategias orientadas al mejoramiento del “Sector vial vehicular” en el municipio de Cajicá, las cuales debían concretarse posteriormente mediante la realización de unos estudios de factibilidad y de la contratación y ejecución de unas obras de infraestructura, se concluye que el eventual beneficio que podría reportar el demandado de la aprobación de dicho acuerdo no tenía realmente un efecto directo ni inmediato.

Lo anterior es corroborado por la certificación AMC-OF-250 del 29 de junio de 2010, expedida por el gerente financiero de la alcaldía municipal de Cajicá, en donde se afirma que “durante las vigencias 2008, 2009 y 2010, en los procesos de planeación y elaboración de los proyectos del presupuesto de las respectivas vigencias no se incluyó ni se estudió la posibilidad de asignar recursos para el inicio de los estudios del terminal de transportes del municipio de Cajicá” (fl. 164); y por la certificación visible a folio 165 del expediente, suscrita por el gerente de planeación e infraestructura del municipio, en la cual se expresa que si bien en el plan de desarrollo se contempló como estrategia el estudio y diseño del terminal de transporte, “al verificar en el banco del proyectos municipal no se encuentra inscrito ningún proyecto, estudio o diseño de la construcción del terminal de transporte en el municipio de Cajicá”.

Aparte de ello y comoquiera que según el artículo 6º de la Ley 454 de 1998 las cooperativas, en cuanto organizaciones pertenecientes al sector solidario, contemplan en su objeto social “el ejercicio de una actividad socioeconómica, tendiente a satisfacer necesidades de sus asociados y el desarrollo de obras de servicio comunitario”, no es dable predicar que se haya incurrido en este caso en un conflicto de intereses, en la medida en que los beneficiarios de las cooperativas no son solo sus asociados sino la comunidad en general(1). Por lo mismo, no puede afirmarse válidamente que la aprobación del plan de desarrollo 2008-2010, conlleve un beneficio o privilegio directo para el demandado, por el hecho de estar asociado a una de tales entidades, destacándose que los beneficios que se pueden derivar de la ejecución del plan de desarrollo beneficiarían por igual a todas las personas naturales y jurídicas del municipio de Cajicá, e incluso a las de los municipios vecinos, incluyendo a las que en la actualidad se encuentran involucradas en la prestación del servicio público de transporte en esa entidad territorial.

Las referencias que hizo el concejal demandado a aquellos transportadores que prestan el servicio en el municipio de Cajicá sin contar con las autorizaciones y licencias requeridas para operar ciertas rutas y horarios, corresponden a juicio de la Sala a la descripción de uno de los aspectos de la desorganización que el plan de desarrollo pretende corregir. En todo caso, debe ponerse de relieve que las medidas contempladas en el plan de desarrollo, de materializarse en la práctica, de seguro van a generar beneficios que también van a cobijar a esos transportadores, toda vez que la eventual construcción de la terminal y la ordenación del servicio público en esa entidad territorial, son medidas que van a favorecerlos y que van a contribuir al mejoramiento de los estándares de calidad en la prestación del servicio.

Nótese además en las intervenciones de quienes participaron en el debate, que lo que se busca en últimas es diseñar el plan vial y de transporte urbano y regional, lo cual involucra, aparte de la construcción y mejoramiento de los equipamientos colectivos, la reorganización de todo el sistema de movilidad en función de la conectividad con los municipios vecinos, tal como lo puso de presente el ingeniero Díaz (fl. 28). Por otra parte, “se quiere con este terminal cobijar a las empresas de afuera”, como las de Chía, Bogotá, Sopó, Tabio y demás, como lo aseguró el concejal Agustín Lozano, lo cual permite concluir que antes de eliminar o restringir la competencia, las medidas contempladas en el plan de desarrollo apuntan precisamente a estimularla, lo cual viene a ratificar que las medidas contenidas en el plan de desarrollo, se orientan al beneficio general.

Por otra parte, no puede soslayarse que en el plan básico de ordenamiento territorial aparecía “establecido el sitio que ya se concertó con los gerentes de las empresas en donde se desarrollará esa actividad”, tal como lo asevera el ingeniero Díaz, a folio 28 del expediente, de donde se infiere que la construcción del terminal, si bien aparece como una estrategia del plan de desarrollo, en realidad ya había sido adoptada por las autoridades municipales a través del PBOT.

Aún en el evento de que su intervención en el debate y aprobación del acuerdo llegare a constituir una irregularidad, que valga advertir que no se evidencia que lo sea, vista en sí misma la Sala considera que ello no comporta un interés que genere conflicto respecto del concejal demandado, ni tiene la fuerza demostrativa o indicadora de dicho interés, es decir, de una situación jurídica personal y concreta que pudiera ser afectada de manera favorable o positiva con la aprobación de la iniciativa, y por ende que esa afectación se pudiera traducir en un beneficio económico exclusivo o de manera directa y especial para el titular de esa situación.

En suma, la Sala no encuentra fundadas las razones del recurso de apelación interpuesto por el actor. Por lo mismo, procederá a confirmar la sentencia apelada, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia proferida el 30 de agosto de 2010 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se denegó la pérdida de investidura del concejal del municipio de Cajicá, señor Miguel Andrés Poveda Dorado.

2. En firme esta decisión, regrese el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 17 de marzo de 2011».

(1) La Sala ha formulado consideraciones parecidas mediante Sentencias del 30 de noviembre de 2006, expediente 2006-00031, C.P. Martha Sofía Sánz Tobón; y 31 de agosto de 2006, expediente 2006-00033, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; y del 5 de febrero de 2009, expediente 2008-937-01-PI, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; al referirse al conflicto de intereses de los concejales asociados a cooperativas.