Sentencia 2010-00169 de septiembre 28 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero Ponente (E):

Dr. Martha Teresa Briceño de Valencia

Radicación número: 25000-23-27-000-2010-00169-01(20350)

Actor: Carlos Alberto Sanchez Ramirez

Demandado: Municipio de Girardot

Fallo

Bogotá, D.C., veintiocho de septiembre de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Se demanda la legalidad de los actos administrativos que rechazaron las excepciones propuestas contra la Resolución 022 del 25 de septiembre de 2009, por la cual el Municipio de Girardot libró mandamiento de pago contra el demandante, por la suma de $174.628.154.

En los términos del recurso de apelación, corresponde establecer la legalidad de los actos demandados desde la perspectiva de falsa motivación que aquél plantea, según la cual, la sentencia apelada habría interpretado incorrectamente la demanda y los antecedentes administrativos, porque:

• Reconoció como título ejecutivo las resoluciones 4632 del 28 de noviembre de 2006 y 120.04.173 del 11 de mayo de 2009 e infirió, a partir de ello, que el vicio en la motivación era un argumento propio de la nulidad de tales resoluciones y no de los actos aquí enjuiciados.

• Desconoció que esas resoluciones no reúnen las condiciones para constituir un título ejecutivo, habida cuenta de quien emanan y del contenido obligacional propiamente dicho, además de no haber sido debidamente notificadas ni haber quedado ejecutoriadas.

• Desestimó el hecho de que la facilidad de pago otorgada no se solicitó, y que la misma no estableció un acuerdo sino que impuso al demandante una obligación ajena, que éste no aceptó expresamente.

• Examinó las excepciones propuestas en el trámite coactivo adelantado, cuando las mismas se invocaron con alcance meramente subsidiario frente al cargo principal de falsa motivación.

Tales glosas se abordarán en el siguiente orden:

De la existencia del título como condición del mérito ejecutivo

A la luz del artículo 64 del CCA, vigente para la época de la actuación enjuiciada, y salvo disposición en contrario, “los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la Administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados.”

De esta manera, el legislador contencioso administrativo presentó el principio de ejecutoriedad de los actos administrativos como presupuesto sine qua non de aptitud y capacidad para producir los efectos pretendidos con su expedición, desde un punto de vista efectivo(16).

En si misma, la eficacia sobreviene a la firmeza del acto que, a su vez, depende del cumplimiento de todos los requisitos de publicidad legalmente establecidos para actos generales y particulares, y ante la ocurrencia de cualesquiera de los eventos señalados en el artículo 62 ibídem. Se trata entonces de un atributo proyectado al exterior de los actos expedidos.

El carácter ejecutivo del acto faculta a la autoridad administrativa para exigirlo directamente sin la mediación de otra autoridad, bajo las reglas especiales que establece el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006, las cuales remiten al procedimiento del Estatuto Tributario Nacional, y en concordancia con las disposiciones generales que en su momento disponía el CCA(17) —hoy CPACA—, para todas las entidades públicas y/o privadas que ejercen funciones administrativas.

De acuerdo con esos parámetros legales que emanan del propio texto constitucional (inciso 3º del artículo 116 de la CP), los funcionarios administrativos pueden efectivizar por la vía ejecutiva las deudas claras, expresas y exigibles a favor de la entidad que representan, de modo que las cobren directamente con la expedición del respectivo mandamiento de pago(18).

Es ello lo que se extrae del artículo 68 del CCA(19), incorporado al artículo 99 del CPACA, según el cual:

Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible los siguientes documentos:

1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.

2. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero.

3. Las liquidaciones de impuestos contenidas en providencias ejecutoriadas que practiquen los respectivos funcionarios fiscales, a cargo de los contribuyentes, o las liquidaciones privadas que hayan quedado en firme, en aquellos tributos en los que su presentación sea obligatoria.  

4. Los contratos, las pólizas de seguro y las demás garantías que otorguen los contratistas a favor de entidades públicas, que integrarán título ejecutivo con el acto administrativo de liquidación final del contrato, o con la resolución ejecutoriada que decrete la caducidad, o la terminación según el caso.

5. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación.  

6. Las demás que consten en documentos que provengan del deudor”.

La norma prestranscrita pone de presente una relación directa, inescindible y dependiente entre el mérito ejecutivo y los documentos, pues sin éstos aquél quedaría desprovisto de objeto sobre el cual recaer.

A partir de ello, el legislador ligó el primer presupuesto del mérito ejecutivo al contenido obligacional del documento, previendo que en el mismo debía constar una obligación con tres características fundamentales: ser clara, expresa y exigible.

El deber de constancia respecto de la obligación correspondiente y el carácter expreso de la misma indican que tiene que registrarse o incorporarse en las piezas documentales señaladas por las normas sustantivas, y que sólo la existencia de tales documentos determina la existencia material del título mismo, como condición primigenia de la ejecución administrativa, a la luz del aforismo nulla executio sine titulo.

Ese tipo de ejecución abre paso a la realización forzosa de las obligaciones jurídico-públicas de los sujetos de derecho, a través de un procedimiento administrativo específico, dirigido a lograr la aplicación práctica del acto declaratorio de dichas obligaciones, no obstante la resistencia activa o pasiva de la persona obligada, y siempre que aquél ofrezca certeza inequívoca sobre el contenido obligacional y su destinatario.

Claramente, entonces, la ejecución forzosa requiere la preexistencia de un acto administrativo idóneo para titularizar la ejecución, es decir, contentivo de un mandato imperativo que constituye la prestación ejecutable, es decir, aquélla cuyo plazo de cumplimiento se encontrara vencido, sin que el administrado la hubiera satisfecho.

De los títulos ejecutivos en materia tributaria

El título VIII del Libro Quinto del Estatuto Tributario (arts. 823 a 849-4) regulan el procedimiento administrativo coactivo para el cobro de deudas fiscales por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones de competencia de la DIAN.

Esa regulación se aplica en el orden territorial para el cobro de las deudas tributarias a favor de los departamentos y municipios, por remisión expresa del artículo 59 de la Ley 788 de 2002 que, a su vez, concuerda con la unificación de procedimientos dispuesta por el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006(20).

A través de tal normativa se ejerce la jurisdicción coactiva en materia fiscal, frente al mérito ejecutivo que prestan los documentos enumerados en el artículo 828 del ET, como sigue:

“1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación.

2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas.

3. Los demás actos de la administración de impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional.

4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas.

5. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales(21).

Entonces, las “deudas fiscales” a las que refiere el artículo 823 del ET como objeto del proceso de cobro coactivo regulado por dicho cuerpo normativo se entienden preestablecidas a través de cualquiera de los documentos que acaban de enlistarse, o emanadas de los mismos, cada uno de los cuales opera en contextos diferentes y bajo circunstancias disímiles.

Así por ejemplo, mientras el numeral 1º refiere a las declaraciones tributarias que no han sido objeto de modificación oficial y en las que lo ejecutable es la obligación directamente determinada por el declarante, el numeral 2º describe los eventos en que esa obligación se determina oficialmente a través de cualquiera de las liquidaciones que para tal efecto establece el ET.

El numeral 3º es de tipo residual, en cuanto abarca cualquier acto diferente de las liquidaciones oficiales, que involucre un crédito a favor del fisco; el numeral 4º refiere a las garantías y cauciones que afianzan el pago de una obligación cuyo incumplimiento ha sido declarado; y el numeral 5º a las providencias judiciales que deciden sobre las demandas relacionadas con obligaciones tributarias de dar.

De la ocurrencia de los presupuestos de hecho que originan cada uno de los títulos enunciados y de quien los realice, dependerá el fundamento y el destinatario del mandamiento de pago.

Del título ejecutivo que fundamentó el mandamiento de pago expedido contra el demandante 

En el sub judice, dicho mandamiento fue proferido contra el señor Carlos Alberto Sánchez Ramírez, quien hoy funge como demandante, por la suma de $174.628.154 a la que, según lo anota el ordinal primero de la parte resolutiva, se le descontó el abono de $10.000.000 realizado el 31 de noviembre de 2007, por concepto de impuesto predial unificado de los años 2001 a 2005, inclusive, del predio identificado con la cédula catastral 010402490537802, ubicado en la zona de reserva J del Condominio Lagos del Peñón del Municipio de Girardot.

De acuerdo con ello, el ordinal segundo ordenó el embargo y posterior secuestro del predio señalado.

El título cobrado por dicho mandamiento se deduce de su parte considerativa, en la cual se lee (fls. 44 a 46, c. p):

“La Secretaría de Hacienda Municipal de Girardot mediante la Resolución 4632 del 28 de noviembre de 2006 concedió facilidades o convenio de pago al Sr. Carlos Alberto Sámchez Ramírez para el pago del impuesto predial unificado del inmueble identificado con cédula catastral 010402490537802 y matrícula inmobiliaria 307-30869 …

El mencionado acuerdo de pago otorgó facilidades para cancelar la obligación tributaria del mencionado impuesto predial unificado de los años gravables 2001, 2002, 2003, 2004 y 2005, obligaciones estas que con corte a 30 de noviembre de 2006 ascendieron a la suma de … ($184.628.154.00) m/cte.

(...).

El mencionado acuerdo de pago se condicionó a la cancelación correspondiente al valor causado por impuesto predial unificado durante la vigencia 2006, suma que al corte del 30 de noviembre de 2006 ascendía a … ($19.034.199.00) m/cte.

(...).

Carlos Alberto Sánchez Ramírez únicamente canceló el valor correspondiente al impuesto predial unificado correspondiente al año o periodo 2006 y abonó para los restantes años pactados en el acuerdo de pago 2001, 2002, 2003, 2004 y 2005 la suma de … ($10.000.000.00) M/CTE.

Mediante Resolución 120.04.173 del 11 de mayo de 2009 de la secretaría de Hacienda de Girardot se declaró sin vigencia el plazo para el pago concedido en la citada Resolución 4632 del 28 de noviembre de 2006 … por el no pago de los impuestos acordados e incumplimiento del plazo otorgado …

De conformidad con el numeral 2º del artículo 828 del estatuto tributario nacional las resoluciones 4632 del 28 de noviembre de 2006 que concedió facilidades en el pago y la número 120.04.173 del 11 de mayo de 2009 por medio de la cual declaró sin vigencia el plazo para el pago concedido …prestan mérito ejecutivo por cuanto la primera fue incumplida por su titular y la segunda declaró sin vigencia el plazo concedido.

Las resoluciones 4632 del 28 de noviembre de 2006 y 120.04.173 del 11 de mayo de 2009 son claras, expresas y actualmente exigibles de conformidad con el artículo 488 del C.P.C”.

Las resoluciones 4632 del 28 de noviembre de 2006 y 120.04.173 del 11 de mayo de 2009 fueron entonces los documentos que la demandada tomó como títulos ejecutivos para expedir el mandamiento de pago del 25 de septiembre de 2009, objeto de las excepciones rechazadas por los actos demandados.

A través de la primera (fls. 69 a 74, c. a) se concedió un plazo de 60 meses al demandante para cancelar la obligación del impuesto predial unificado de los años gravables 2001 a 2005, inclusive, con corte a 30 de noviembre de 2006, del inmueble identificado con cédula catastral 010402490537802 y matrícula inmobiliaria 307-30869 de la oficina de Registro de Instrumentos públicos de Girardot, en su calidad de promitente comprador de dicho predio, por valor de $184.628.154.

Al efecto, fijó el correspondiente plan de pagos con fechas que oscilan entre el 1º de diciembre de 2006 y noviembre de 2011, y condicionó la vigencia y validez del acuerdo tanto al pago del impuesto predial correspondiente a la vigencia 2006, por valor de $19.034.199, como a que el no pago de las cuotas mensuales en las fechas y valores fijados, facultaba a la secretaría de Hacienda para revocar unilateralmente la facilidad otorgada (artículos segundo, tercero y cuarto).

De la misma manera, ordenó oficiar al Registrador de Instrumentos Públicos de Girardot para levantar la medida cautelar de embargo decretada sobre el bien que generó el impuesto predial cobrado y, simultáneamente, para solicitar la inscripción de la Liquidación de Aforo manifiesta en la Resolución 661 del 22 de septiembre de 2004, con el fin de que el inmueble quedara afecto al pago de las obligaciones del contribuyente, de acuerdo con el artículo 719-1 de ET.

Mediante la citada Resolución 661 se ordenó practicar liquidación de aforo por valor de $124.052.600, correspondiente al impuesto predial unificado del mismo inmueble que se viene comentando, por las vigencias 2001, 2002 y 2003, al contribuyente financiera Leasing de Caldas S.A. como propietaria de dicho inmueble (fls. 67 a 68 del c. de a.).

De allí que el demandante hubiera solicitado la facilidad de pago como persona natural con interés jurídico en el saneamiento fiscal del bien, derivado del contrato de promesa de compraventa que suscribió con el señor Alberto Duque, según lo indica la parte considerativa de la resolución que otorgó el plazo para el pago (párrafo 5, p. 1, fl. 69), en la que además se anotó:

“Que el señor Carlos Alberto Sánchez Ramírez, manifiesta que para pagar la totalidad de la deuda por concepto de impuesto predial unificado, solicita un plazo de SESENTA (60) MESES, agregando que no está en capacidad de cancelar previamente las vigencias de 2005 y 2006, —adeudadas por el mismo concepto—, lo cual hace evidente la imposibilidad de aplicar la legislación transitoria en materia de facilidades de pago…

Que el beneficiario del presente acuerdo se compromete a cancelar, —previa suscripción del mismo—, el valor correspondiente al impuesto predial unificado de la vigencia fiscal 2016, suma que asciende a … ($19.034.199.00) …

Que sobre el saldo de la deuda, es decir, sobre el valor remanente una vez hecha la deducción del pago de lo correspondiente a la vigencia fiscal de 2006, esto es …, el beneficiario del presente acuerdo se compromete a cancelar a más tardar el 04 de diciembre de 2006, la suma de …, por concepto de cuota inicial equivalente al… del saldo de la deuda original…

Que el contribuyente a partir de la fecha de suscripción del presente acuerdo de pago presta garantía personal con su firma y consiente la inscripción de la liquidación oficial de aforo contenida en la Resolución 661 del 22 de septiembre de 2004, con el fin de que el bien inmueble quede afecto al pago de las obligaciones del contribuyente...

Que en caso de que el señor Carlos Alberto Sánchez Ramírez…, no cancele la cuota mensual a la que se obliga en las fechas y valores fijados, según el plan de pagos descritos en esta resolución, Y/O incumpla cualquiera otra obligación que surja con posterioridad a cargo del beneficiario del presente acuerdo y a favor del municipio, facultará a la Secretaría de Hacienda para que de manera unilateral revoque las facilidades y los plazos aquí concedidos …, así como para exigir al deudor principal y/o a los deudores que por solidaridad resultaren vinculados a la obligación primaria, de conformidad con lo dispuesto en el Estatuto ibídem, quienes desde ya se entenderán vinculados al presente acuerdo de conformidad con las reglas particulares de solidaridad en las obligaciones tributarias”.

Contrario a las enfáticas afirmaciones que hacen los párrafos transcritos, en cuanto a que el demandante solicitó la facilidad de pago otorgada, el apelante niega haber presentado dicha solicitud.

Sin embargo, aunque la petición correspondiente no reposa en las piezas documentales que integran el expediente administrativo, lo cual es apenas comprensible ante el extravío del mismo en las oficinas de la alcaldía municipal(22), la conjunta valoración de las pruebas a la vista tampoco respalda la negación mencionada.

En efecto, en el hecho 15 de la solicitud de nulidad presentada ante el Secretario de Hacienda Municipal de Girardot (fls. 34 a 39, c. 1), el demandante acepta que firmó la facilidad de pago(23), al manifestar que el demandado lo indujo de manera objetiva y con conocimiento de causa a un error consistente en haberle hecho firmar esa facilidad. Con tal anotación se reconoce el acuerdo firmado, lejos de desconocerse su contenido o la existencia del mismo.

De hecho, en virtud de la facilidad firmada, la administración municipal viabilizó el registro de su derecho de dominio sobre el respectivo inmueble, a pesar de la deuda de impuesto predial que sobre él recaía por los años 2001, 2002, 2003, 2004 y 2005, y para ello libró la correspondiente comunicación al Registrador de Instrumentos Públicos de Girardot (fl. 77 c. a), como se lee:

“teniendo en cuenta que el señor Carlos Alberto Sanchez RamÍrez como promitente comprador solicitó acuerdo de pago para cancelar la obligación del impuesto predial que a la fecha se tiene del predio identificado con la matricula inmobiliaria 307-0030869, el cual le fue otorgado mediante la Resolución 4632 del 28 de noviembre del presente año, la Tesorera Municipal levantó las medidas cautelares y ordenó registrar la liquidación oficial de aforo contenida en la resolución No. 661 del 22 de septiembre del 2004 y con el fin de que el inmueble quede afecto al pago de las obligaciones fiscales y/o tributarias por el proceso que se adelanta de cobro coactivo, conforme a los establecido en el E.T.N., este despacho autoriza se registre en el Folio de Matricula inmobiliaria 307-0030869, la Escritura Pública 1946 del 9 de agosto del año 2000, otorgada en la notaria 45 de Bogotá”.

Desde esa perspectiva, puede decirse que la Resolución 4632 del 28 de noviembre de 2006 no fue producto de una imposición unilateral administrativa, sino que emanó de un acuerdo de voluntades determinado por el interés de la administración municipal en recibir el pago de la deuda, y del particular promitente comprador en obtener el registro de su derecho de dominio sobre el inmueble que generó el impuesto predial objeto del cobro coactivo.

Y es que según lo informado por el mismo demandante, compró el inmueble a Aldur’s y Cía S. en C., mediante Escritura Pública 3499 del 6 de diciembre de 2006, registrada en la anotación 10 del folio de matrícula inmobiliaria 307-30889, sociedad a la cual se le cedió la titularidad del derecho de opción de compra previsto en el contrato de leasing inmobiliario celebrado entre Financiera Leasing de Caldas y la sociedad el Peñón INN, con escritura pública 1946 del 19 de agosto de 2000, según anotación 9 del 29 de noviembre de 2006(24).

Dicha Financiera, a su vez, informó públicamente su cierre con la inscripción del Acta de junta directiva 262 del 26 de marzo de 1998, ante la Cámara de Comercio de Bogotá, bajo el número 86349 del libro VI, y canceló su matrícula inmobiliaria el 4 de agosto de 1998 con la inscripción 00390133 del libro XV(25).

Tanto interés tenía el demandante en que se le concediera la facilidad de pago, que pagó el impuesto predial del año 2006, por valor de $19.034.199, que el propio artículo cuarto de la Resolución 4632 de 2006 previó como condición de validez y eficacia del acuerdo (fl. 168, c. 1).

Y, más allá de eso, en muestra de plena aceptación a lo acordado, el apelante se abstuvo de recurrir la resolución mencionada, no obstante que el artículo quinto de la misma lo facultó para hacerlo(26).

Ahora bien, la facilidad otorgada al amparo del artículo 814 del ET(27), con la mediación de una de las garantías que allí se establecen (fideicomiso de garantía, bienes para su embargo y secuestro, garantías personales, reales, bancarias o de compañías de seguros y, en general, cualquier otra que respalde suficientemente la deuda tributaria), fue incumplida, pues de las cuotas pactadas para la misma, el demandante sólo pagó la suma de $10.000.000 (fl. 168, c. 1).

Ante tal eventualidad y mediante Resolución 120.04.173 del 11 de mayo de 2009, la Secretaría de Hacienda de Girardot declaró sin vigencia el plazo concedido por la Resolución 4632, por haberse incurrido en mora en la cancelación de más de cinco cuotas, y dispuso continuar con el trámite administrativo coactivo.

Para esa declaración, hecha en el marco del artículo 814-3 del ET(28), retomó la expresa advertencia de la facilidad de pago, en cuanto a que si el interesado no pagaba oportunamente alguna de las cuotas fijadas o no acreditaba su pago dentro de la fecha señalada por el acuerdo celebrado, unilateralmente se revocaría el plazo concedido y se haría efectiva la garantía que hubiere, hasta concurrencia de la obligación. El artículo segundo impartió la orden correspondiente(29).

Recordemos que, según lo anota el texto de la facilidad de pago (fl. 70, c. 2, último párrafo), el demandante prestó “garantía personal con su firma” y consintió en “la inscripción de la liquidación oficial de aforo contenida en la Resolución No. 661 del 22 de septiembre de 2004,” con el fin de que el bien inmueble quedara afecto al pago de sus obligaciones.

En materia de cobro de las garantías otorgadas por los solicitantes de las facilidades de pago, el artículo 814-2 del E.T. dispuso que el garante debía consignar el valor garantizado hasta concurrencia del saldo insoluto, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria de la resolución que ordene hacer efectiva la garantía otorgada.

Cuando ese término no es atendido, se libra mandamiento de pago contra el garante, en el que además puede ordenarse el embargo, secuestro y avalúo de sus bienes; y si bien la norma prohíbe que aquél alegue excepciones distintas a la de pago efectivo, la sala ha señalado que tal restricción debe entenderse en concordancia con el parágrafo del artículo 831, adicionado por el artículo 84 de la Ley 6 de 1992, en el que se establecen las excepciones del deudor solidario(30), a saber:

1. La calidad de deudor solidario

2. La indebida tasación del monto de la deuda 

Adicionalmente, se ha dicho que las excepciones viables de estudio en el proceso de cobro coactivo son aquellas que tienden a enervar el título ejecutivo, y que no pueden referirse a asuntos de fondo tratables en la vía gubernativa contra el título ejecutivo.

De allí que el numeral 4º del artículo 828 ibídem le reconozca mérito ejecutivo a las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas.

En todo caso, la sentencia del 4 de abril de 2013 (exp. 18970), precisó que para la concesión de la facilidad de pago, en lo atinente a la garantía con bienes, sólo se exige que el deudor o un tercero ofrezca bienes para su embargo y secuestro a satisfacción de la administración, de modo que esos bienes puedan ser embargados y secuestrados antes o simultáneamente con el mandamiento de pago, según lo dictan los artículos 837 del estatuto tributario.

Y, específicamente para el incumplimiento del acuerdo de pago, dicha providencia ratificó la practica del embargo, secuestro y remate de los bienes, con el acto administrativo mediante el cual se deja sin efecto dicha facilidad, de acuerdo con el artículo 814-3 ib. 

Así, y ya que no pueden adicionarse requisitos a los expresa y restrictivamente consagrados en las normas tributarias que regulan el cobro coactivo, a fin de hacer más gravosa la constitución de garantías a favor del fisco, el ofrecimiento de bienes inmuebles de propiedad del garante es suficiente para que se puedan embargar, secuestrar y rematar con miras a satisfacer la obligación.

Y es que en los términos del literal f) del artículo 793 del ET, según el cual, “los terceros que se comprometan a cancelar las obligaciones del deudor”, responden solidariamente con el contribuyente por el pago del tributo.

Entonces, el ofrecimiento de la garantía es suficiente para entender que el otorgante adquiere la calidad de garante de la deuda y una vez ejecutoriada la Resolución 120.04.173 de 2009, que tampoco fue recurrida por el demandante, no obstante habérsele notificado personalmente, según lo constata el sello impuesto al dorso de la página 9 del cuaderno 2, la administración municipal podía ejecutar la garantía ofrecida por la demandante.

Si bien lo dicho en la facilidad de pago enuncia esa garantía como personal, sin que repose en el expediente prueba alguna que permita constatarla o que al menos dé alguna idea de la misma, es lo cierto que para el pago del impuesto predial la primera garantía por excelencia es de tipo real y la constituye el mismo bien que generó el tributo.

Esa premisa no fue ajena a la administración de impuestos municipales, pues, atendiendo al segundo inciso del artículo 814-2 del ET, el numeral 2º del mandamiento de pago del 25 de septiembre de 2009 ordenó “el embargo y posteriormente el secuestro del predio identificado con la cédula catastral 010402490537802 y matrícula inmobiliaria 307-30869 ubicado en la Zona de reserva J del Condominio Lagos del Peñón del Municipio de Girardot, y el embargo de los dineros que a cualquier título posea el contribuyente Carlos Alberto Sánchez Ramírez …. En los diferentes establecimientos bancarios, corporaciones y entidades financieras del país. Líbrense los oficios correspondientes.”

De acuerdo con ello se libraron las respectivas comunicaciones al registrador de instrumentos públicos de Girardot, para la correspondiente inscripción (fl. 108, c. 2).

No obstante, con nota devolutiva impresa el 9 de noviembre de 2009, dicho funcionario informó que la matrícula 307-30869 perdió vigencia porque el predio al que corresponde se englobó con otro, surgiendo así otro inmueble al que se le asignó su propia matrícula (fl. 109, c. 2). Independientemente de ello, para el momento en que se inició la ejecución y se concedió la facilidad de pago, el predio existía como unidad catastral independiente.

Vistos los hechos así descritos a la luz del artículo 828 del ET, podría sostenerse, en principio, que el título ejecutivo contra el demandante como garante del pago del impuesto predial adeudado para las vigencias 2001 a 2005 del predio identificado con la cédula catastral 010402490537802 y la matrícula inmobiliaria 307-30869, ubicado en la zona de reserva J del Condominio Lagos del Peñón del Municipio de Girardot, lo constituiría la garantía que aquél ofreció para respaldar la facilidad de pago que se le concedió, junto con la resolución que declaró el incumplimiento de la misma, por disposición del numeral 4 ibídem.

En ese sentido, el cobro coactivo contaría con un título existente, pues el mandamiento de pago se fundamentó en dicha resolución (120.04.173 de 2009), invocó la 4632 de 2006 que dio cuenta del ofrecimiento y aceptación de la garantía correspondiente, y, finalmente, dispuso efectivizar la garantía real connatural al impuesto adeudado, mediante la orden de embargo y posterior secuestro del inmueble perteneciente al ejecutado.

No obstante, la lectura pausada del numeral 4 que se comenta, pone de presente que su aplicación no sólo exige la existencia de una garantía prestada y la declaratoria de incumplimiento de la obligación garantizada, sino además un requisito sustancial adicional, cual es que las garantías a favor de la Nación deben prestarse “para afianzar el pago de las obligaciones tributarias”.

De esta manera la norma remite a la figura jurídica consagrada en el artículo 2361 del CC que define la fianza como “una obligación accesoria, en virtud de la cual una o más personas responden de una obligación ajena, comprometiéndose para con el acreedor a cumplirla en todo o parte, si el deudor principal no la cumple.

La fianza puede constituirse no sólo a favor del acreedor principal sino de otro deudor.”

La fianza tiene tres fuentes: la convencional, cuando emana de un contrato, la legal, cuando la ordena directamente el ordenamiento positivo, y la judicial, cuando es el juez quien la decreta (art. 2362 ibídem).

Desde esa perspectiva legal, la condición jurídica de fiador no puede predicarse del demandante como promitente comprador del bien objeto del impuesto predial cobrado.

Es así, porque la solicitud de plazo para pagar la deuda objeto de ejecución configura el compromiso de un tercero respecto de la cancelación de la obligación tributaria que liquidó la Resolución de Aforo 661 del 22 de septiembre de 2004(31) a nombre de la Financiera Leasing de Caldas S. A. como deudora principal y, en esa medida, le endosó al solicitante Carlos Alberto Sánchez la calidad de responsable solidario, al tenor del literal f) del artículo 793 del ET.

El título ejecutivo contra el demandante no podría operar en el contexto de la fianza, pues la obligación de pago que adquirió no provino de un contrato privado con el deudor principal que tuviere la unívoca finalidad de garantizar el pago de la obligación tributaria sustancial, cuyo origen es exclsivamente ex lege, ni de una disposición legal o judicial que tuviere ese alcance jurídico.

Esa obligación resultó de la facilidad de pago que solicitó por el interés particular de liberar de esa obligación al inmueble que tenía que adquirir por virtud de la promesa de compraventa que había suscrito y cuya copia no fue aportada al expediente, para así poder lograr el registro del respectivo traspaso de propiedad, con la autorización para hacerlo y el levantamiento de las medidas cautelares que recaían sobre el predio (fl. 77).

Tan así es, que la venta se formalizó el 6 de diciembre de 2006 con Escritura Pública 3499, es decir, 8 días después de haberse concedido la facilidad (28 de noviembre de 2006) y el registro de dicho negocio jurídico tuvo lugar el 6 de febrero de 2007, con la anotación 10, por valor de $1.080.460.000.

En consecuencia, ante la especial condición jurídica de este garante como destinatario de una facilidad de pago que simplemente dispuso la forma de redimir y recaudar la obligación sustancial previamente determinada vía liquidación de aforo, y considerando que al tenor del inciso segundo del artículo 828-1 del ET, “Los títulos ejecutivos contra el deudor principal lo serán contra los deudores solidarios y subsidiarios”, estima la Sala que el título ejecutivo contra el demandante se encuentra integrado por:

La mencionada liquidación de aforo que consintió en inscribir para que el predio quedara afecto al pago de sus obligaciones (fl. 70, c. 2, último párrafo); la garantía personal que prestó; y, por supuesto, la facilidad de pagó en virtud de la cual se ofreció, junto con la declaratoria de incumplimiento de la misma.

Desde este punto de vista tampoco se configuraría inexistencia de título propiamente dicha, pues, cuando el mandamiento de pago alude a la Resolución 4632 del 28 de noviembre de 2006, implícitamente está aludiendo a la Liquidación Oficial de Aforo 661 del 22 de septiembre de 2004, no sólo porque los considerandos de la primera toma a esta última como fundamento de la deuda respecto de la cual concedió los plazos para pago, en cuanto fue el acto administrativo que la determinó, sino porque, se repite, el demandante consintió en inscribir dicha liquidación para que el inmueble comprado quedara afecto al pago del tributo debido.

Ese consentimiento expreso y el hecho mismo de haber solicitado la facilidad de pago, ponen de presente que, por lo menos por conducta concluyente, conocía la referida liquidación y aceptó la determinación oficial que en ella se dispuso, pues no inició procedimiento alguno para estructurar vía gubernativa en su contra ni acudió a las instancias judiciales para rebatir su legalidad mediante la acción ordinaria correspondiente.

Habiendo ocurrido todo ello en el transcurso del año 2006 y fungiendo como directo propietario desde el mes de febrero de 2007, cuando se registró la compraventa del inmueble, resulta inaceptable que sólo hasta el año 2009 (cuando se presentaron las excepciones propuestas por los actos demandados) alegue una especie de irresponsabilidad frente a la deuda ejecutada, so pretexto de ser ajena, máxime cuando, según lo dicho por la Sala en múltiples oportunidades, el impuesto predial es de tipo real en cuanto lo origina la simple existencia del inmueble, de modo que puede gravar tanto la propiedad del mismo como su posesión y, por ende, puede cobrarse sin consideración a la calidad del sujeto pasivo (propietario o poseedor).

Por lo demás, no es jurídicamente viable predicar la falta de calidad de deudor solidario, cuando ella proviene de la misma ley (artículo 793, lit f).

Bastan las anteriores consideraciones para confirmar la negación de las pretensiones.

Por lo demás, se observa que si bien el tribunal se pronunció sobre las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, que el demandante solicitó declarar probadas a título de restablecimiento del derecho, lo cierto es que también analizó la inexistencia del título ejecutivo en la que se fundamenta el vicio de falsa motivación invocado como causal de nulidad de los actos demandados, como también lo hace la presente providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero: CONFÍRMASE la sentencia del 29 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por Carlos Alberto Sanchez Ramirez contra el municipio de Girardot – Cundinamarca. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha»

1 Folios 422 a 427 c.2

2 Folios 389 a 420 c.2

3 Fls. 67 a 68, c. 2

4 Fls. 69 a 74, c. 2

5 Fls. 7 a 9, c. 2

6 Fls. 86 a 88, c. 1

7 Fls. 114 a 126, c. 1

8 Folios 155 a 165 anexo 1

9 Folios 2 a 22 C.2

10 Folios 308 a 315 c.2

11 Folios 389 a 420 c.2

12 C.P Dr. William Giraldo Giraldo Rad. 18108

13 C.P Dra. María Inés Ortiz Barbosa Rad. 14158

14 Folios 422 a 427 c.p

15 Folios 436 a 441 c.2

16 Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Tratado de Derecho Administrativo. Acto Administrativo, Procedimiento, Eficacia y Validez. Ed., Universidad Externado de Colombia, Tomo II. Tercera edición. Págs. 294 a 297. (1998).

17 Arts. 68, 79 y 272.

18 De esta manera se exonera la regla general de que las obligaciones incumplidas sólo comiencen a ejecutarse por los mandamientos de pago que expiden los jueces, para que sea la propia administración acreedora la que inste la etapa compulsiva o coercitiva, iniciando el trámite coactivo correspondiente.

19

20 “Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario. PARÁGRAFO 1o. Se excluyen del campo de aplicación de la presente ley las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen esté consagrado en la ley o en los estatutos sociales de la sociedad.”

21 El Decreto 1643 de 1991 organizó la Dirección de Impuestos Nacionales como Unidad Administrativa Especial.

22 De la pérdida del expediente No. 010402490537802, se levantó acta el 12 de junio de 2009, en las instalaciones del Departamento de Cobro Coactivo de la Alcaldía Municipal de Girardot, y el 18 de junio se ofició a las diferentes dependencias de la Alcaldía (Fls. 20 a 24 c. a.).

23 “…, me induce de manera objetiva y con su conocimiento de causa por lo antedicho al error: haciéndome firmar una facilidad de pago”

24 Afirmaciones del numeral 8 de la solicitud de nulidad presentada el 7 de julio de 2009, que no fueron contradichas por el demandado al resolver la misma mediante Resolución 120.04.292 del 25 de agosto del mismo año (fls. 34 a 39 y 47 a 53, c. 2)

25 Ibídem.

26 “ARTICULO QUINTO.- NOTIFICAR al señor(a), CARLOS ALBERTO SÁNCHEZ RAMÍREZ, identificado con cédula de ciudadanía N° 70562.993 de Armenia (Quindío), en su calidad de signatario y beneficiario del presente acuerdo de pago, personalmente o por edicto en la forma prevista en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo, advirtiéndole que contra la presente resolución proceden los recursos de reposición ante este Despacho y de apelación ante el seños (sic) Alcalde Municipal, de manera directa o subsidiaria, recursos que podrá hacer uso por escrito dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente resolución, de conformidad con los Arts. 50 y 51 del Código Contencioso Administrativo.”

27 El Subdirector de Cobranzas y los Administradores de Impuestos Nacionales, podrán mediante resolución conceder facilidades para el pago al deudor o a un tercero a su nombre, hasta por cinco (5) años (en casos especiales operan plazos de 2 años), para el pago de los impuestos de timbre, de renta y complementarios, sobre las ventas y la retención en la fuente, o de cualquier otro impuesto administrado por la Dirección General de Impuestos Nacionales, así como para la cancelación de los intereses y demás sanciones a que haya lugar, siempre que el deudor o un tercero a su nombre, constituya fideicomiso de garantía, ofrezca bienes para su embargo y secuestro, garantías personales, reales, bancarias o de compañías de seguros, o cualquiera otra garantía que respalde suficientemente la deuda a satisfacción de la Administración. Se podrán aceptar garantías personales cuando la cuantía de la deuda no sea superior a 3.000 UVT. (…) (Negrillas fuera de texto)

28 Cuando el beneficiario de una facilidad para el pago, dejare de pagar alguna de las cuotas o incumpliere el pago de cualquiera otra obligación tributaria surgida con posterioridad a la notificación de la misma, el Administrador de Impuestos o el Subdirector de Cobranzas, según el caso, mediante resolución, podrá dejar sin efecto la facilidad para el pago, declarando sin vigencia el plazo concedido, ordenando hacer efectiva la garantía hasta concurrencia del saldo de la deuda garantizada, la práctica del embargo, secuestro y remate de los bienes o la terminación de los contratos, si fuere del caso.

<Inciso 2º. derogado por el artículo 21 de la Ley 1066 de 2006>

Contra esta providencia procede el recurso de reposición ante el mismo funcionario que la profirió, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación, quien deberá resolverlo dentro del mes siguiente a su interposición en debida forma.

29 “ARTÍCULO SEGUNDO. ORDENAR hacer efectiva la garantía si la hay”.

30 Sentencias del 4 de abril de 2013, exp. 18970, 15 de mayo de 2014, exp. 19710 y 10 de septiembre de 2015, exp. 19614.

31 Fls. 67 a 68, c. 2