Sentencia 2010-00184 de febrero 26 de 2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 700012331000201000184-01

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Número interno: 19244

Asunto: Acción de nulidad

Demandante: Elkin Monterroza Gómez

Demandado: municipio de Sincelejo

Contribución de valorización

Bogotá, D.C., veintiséis de febrero de dos mil quince.

EXTRACTOS: «1.4. El recurso de apelación.

El Fondo Rotatorio Municipal de Valorización de Sincelejo —Fomvas— apeló la sentencia.

Dijo que el tribunal violó el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política al anular el artículo 2º del Decreto 217 del 12 de junio de 2009, norma que no fue demandada, tal como se desprende de las pretensiones de la demanda, en las que se advierte que solo se controvierte la legalidad del artículo 4º ibídem.

Señaló que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es, en esencia, rogada, de tal forma que el juez solo puede pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda, que para el caso concreto, versan sobre la nulidad del artículo 4º del Decreto 217 del 12 de junio de 2009.

Que el artículo 137 del CCA, al hacer referencia al contenido de la demanda, establece que se debe precisar cuál es el propósito de las pretensiones y cuáles son los actos acusados, o sus partes, sobre los que el juez debe pronunciarse.

De otra parte, sostuvo que el Decreto 217 del 12 de junio de 2009 fue expedido al amparo del Acuerdo 40 del 23 de diciembre de 2008, contrario a lo que señaló el demandante en el sentido de que la norma acusada se expidió sin que el concejo municipal le hubiera atribuido dicha potestad al alcalde municipal.

Señaló que el artículo 338 de la Constitución Política permite que se transfiera a las autoridades administrativas la posibilidad de fijar cualquiera de los elementos del tributo cuando se trata de contribuciones y, de manera particular la tarifa, siempre y cuando mediante acuerdo u ordenanza se defina el sistema y el método para su determinación.

1.5. Alegatos de conclusión.

1.5.1. Parte demandante.

El demandante no presentó alegatos de conclusión.

1.5.2. Parte demandada.

El Fondo Rotatorio Municipal de Valorización de Sincelejo –Fomvas– reiteró lo expuesto en el recurso de apelación.

Agregó que mediante el Acuerdo 38 del 29 de diciembre de 1998, el Concejo Municipal de Sincelejo adoptó el estatuto de la contribución de valorización en ese municipio.

Que mediante el Acuerdo 14 del 10 de junio de 2008, el Concejo Municipal de Sincelejo estableció el sistema contributivo de valorización por beneficio general y le concedió ciertas facultades al alcalde municipal.

Advirtió que mediante el Decreto 512 del 9 de diciembre de 2008, el alcalde municipal de Sincelejo, en ejercicio de las facultades conferidas por el Acuerdo 14 del 10 de junio de 2008, modificó el estatuto de valorización.

Que mediante el Acuerdo 40 del 23 de diciembre de 2008, el Concejo Municipal de Sincelejo complementó lo establecido en el Acuerdo 14 del 10 de junio de 2008 para establecer el método, el sistema y la forma de aplicar el derrame de la contribución de valorización por beneficio general.

Que mediante el Decreto 217 del 12 de junio de 2009, el alcalde municipal de Sincelejo, en ejercicio de las atribuciones concedidas mediante los acuerdos 14 del 10 de junio y 40 del 23 de diciembre, los dos del 2008, determinó el número final y el tipo de obras que se financiarían mediante la contribución de valorización por beneficio general, fijó el monto distribuible y asignó la contribución por el método de distribución socioeconómica.

Advirtió que más tarde, mediante el Acuerdo 65 del 30 de diciembre de 2010, el Concejo Municipal de Sincelejo unificó los acuerdos 14 del 10 de junio y 40 del 23 de diciembre de 2008.

Y que, por último, mediante el Decreto 233 del 30 de marzo de 2011, el alcalde municipal de Sincelejo reglamentó el Acuerdo 65 del 30 de diciembre de 2010.

Con fundamento en lo anterior, señaló que mediante el Decreto 217 del 12 de junio de 2009 se determinó el número final y el tipo de obras que se financiarían mediante la contribución de valorización, se fijó el monto distribuible y se asignó la contribución por el método de distribución socioeconómica, según lo establecido en el Acuerdo 40 del 23 de diciembre de 2008, es decir que no era aplicable el plazo de seis meses previsto en el Acuerdo 14 del 10 de junio de 2008.

1.6. Concepto del Ministerio Público.

El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia.

En primer lugar, dijo que tanto en el acápite de hechos como en el concepto de la violación, el demandante se refirió tanto al artículo 2º del Decreto 217 de 2009, en el que se fijó el monto distribuible de la contribución de valorización, como al artículo 4º, que asignó su reparto según el método de distribución socioeconómica.

Que de lo anterior se advertía que el demandante controvirtió la base gravable, entendida como el monto distribuible de la contribución de valorización, establecida en el artículo 2º del Decreto 217 de 2009, razón por la cual era válido que el tribunal se hubiera pronunciado sobre el particular.

De otra parte, señaló que el alcalde municipal de Sincelejo, mediante el artículo 2º del Decreto 217 de 2009, estableció el monto distribuible de la contribución de valorización por las obras indicadas en el artículo 1º del referido decreto, y que mediante el artículo 4º previó la asignación según el método de distribución socioeconómica para asignar los porcentajes de absorción por uso del suelo.

Que de lo anterior se advertía que el alcalde municipal se atribuyó la facultad, que por mandato constitucional estaba reservaba al concejo municipal, de proferir el acuerdo municipal en el que se establezcan el método y el sistema para definir los costos y beneficios de la obra y la forma de hacer su reparto.

Advirtió que el Acuerdo 14 del 10 de junio de 2008 en el que se pretende sustentar la expedición del decreto demandado no estableció el sistema y el método para hacer el reparto de la contribución.

Que, además, la autorización conferida mediante el referido acuerdo fue para modificar el estatuto de valorización, que es diferente a la de establecer el monto de la contribución a distribuir y el sistema para tal propósito.

Sostuvo que, por su parte, mediante el Acuerdo 40 del 23 de diciembre de 2008, el concejo municipal solo determinó que el derrame de la contribución de valorización se efectuara por el método de distribución socioeconómica indicada en el capítulo III del Decreto 512 de 2008 y que Fomvas actuara como sujeto activo del tributo.

2. Consideraciones de la Sala.

En los términos del recurso de apelación interpuesto por el Fondo Rotatorio Municipal de Valorización de Sincelejo —Fomvas—, tercero interviniente, la Sala decide si son nulos los artículos 2º y 4º del Decreto 217 del 12 de junio de 2009, “por medio del cual se determina el número final y tipo de obras que se ejecutarán en el plan de obras a financiarse con la contribución de valorización por el sistema de beneficio general, se fija el monto distribuible de la contribución, se asignan las distribuciones por el método de distribución socioeconómica ordenada por los acuerdos municipales 14 y 40 de 2008, y se dictan otras disposiciones”.

Para el efecto, la Sala hará un recuento sobre la contribución de valorización, precisará el ámbito de competencia de las entidades territoriales para regular la contribución de valorización y sus elementos y, por último, analizará el caso concreto que concierne a la violación del principio de congruencia y del artículo 338 de la Constitución Política.

a) De la contribución de valorización. Reiteración jurisprudencial(2)

La Sala reitera que la contribución de valorización, en un principio denominada impuesto de valorización, ha sido regulada fundamentalmente por la Ley 25 de 1921 y los decretos 868 de 1956, 1604 de 1966, 1394 de 1970 y 1333 de 1986.

La Ley 25 de 1921, “por la cual crea el impuesto de valorización” estableció el tributo en cuestión “como una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local”(3).

Más tarde, el Decreto 868 de 1956, adoptado como ley de carácter permanente por la Ley 141 de 1961, reguló el impuesto de valorización como un sistema fiscal especial para la financiación de planes de obras municipales bajo el principio del beneficio general, para lo cual estableció que su monto sería distribuido según diferentes categorías económicas y la capacidad de pago.

El citado decreto dispuso que ciertos municipios podían establecer, reglamentar, distribuir y recaudar el impuesto de valorización para la ejecución de planes de obras, tanto en áreas rurales como urbanas, mediante un procedimiento especial de liquidación y distribución, con base en la capacidad económica de la tierra, establecida mediante coeficientes según su nivel o valor económico.

En relación con este último aspecto, la Sala ha señalado que mediante el Decreto 868 de 1956 se extendió el criterio tradicional del cobro de la valorización en consideración al beneficio económico individual del predio que resultara favorecido con la obra pública(4).

El Decreto 1604 de 1966(5), “por el cual se dictan normas sobre valorización”, convertido en disposición de carácter permanente por la Ley 48 de 1968, amplió el impuesto a todas las obras de interés público ejecutadas por la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público “que beneficien a la propiedad inmueble”. Precisó que el referido gravamen se denominaría en adelante contribución de valorización.

Así, el Decreto 1604 de 1966 hizo extensiva la contribución de valorización a todas las entidades de derecho público y previó la posibilidad de financiar mediante dicho gravamen toda clase de obras de interés público, sean estas rurales o urbanas —ya no solo locales—, con lo cual se amplió el criterio de obra de interés local de la Ley 25 de 1921 a las obras de interés público que interesan a toda la comunidad y la benefician en mayor o menor grado, tal como sucede con las grandes obras públicas de amplia cobertura(6).

Este nuevo criterio implicó la ampliación del concepto tradicional del beneficio de la propiedad inmueble, referido exclusivamente al mayor valor que recibiera el predio o plusvalía, y, por eso, el Decreto 1604 de 1966 estableció en su artículo 9º que la base impositiva de la contribución tendría como tope máximo el valor del costo de la obra y que para su liquidación se tendría en cuenta el concepto genérico de beneficio que produzca la obra, sin hacer referencia exclusiva al valor económico, como contraprestación específica a cargo del Estado(7).

Además de lo anterior, el artículo 18 del Decreto 1604 de 1966 precisó que las disposiciones del Decreto 868 de 1956 eran de aplicación opcional para los municipios, pues podían abstenerse de seguir los sistemas allí previstos para la liquidación y cobro de la contribución de valorización; es decir, que reconoció la valorización como sistema fiscal opcional para las entidades públicas(8).

Por último, la normativa citada fue recogida en el Decreto-Ley 1333 de 1986, “por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”, en cuyo título III se regula la contribución de valorización.

b) De la potestad de las entidades territoriales para establecer los elementos de los tributos locales y, en particular, de la contribución de valorización

El artículo 338 de la Constitución Política dispone:

ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.

De la norma constitucional transcrita se advierte que los órganos de representación popular son los que deben fijar directamente los elementos del tributo. Las asambleas y los concejos, también tienen potestad tributaria parcial limitada o parcial reforzada, cuando la ley fijó alguno de los elementos del impuesto, en el primer caso, o cuando la ley autorizó la creación del impuesto para que las asambleas y los concejos fijen los elementos, en el segundo caso. De este mandato se desprenden dos de los principios rectores del sistema tributario, a saber, el de legalidad tributaria y el de certeza de los tributos.

El principio de legalidad tributaria exige que los órganos de elección popular señalen de manera directa los sujetos activo y pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa de la obligación tributaria, esto es, los elementos del tributo.

Por excepción, respecto de la tarifa de las tasas y contribuciones, el artículo 338 de la Constitución Política autoriza que se delegue a las autoridades administrativas la competencia de fijarla, siempre que en la ley, la ordenanza o el acuerdo respectivo se fije el sistema y el método para determinarla.

Por su parte, el principio de certeza del tributo establece que no basta [con] que los órganos de representación popular establezcan directamente los elementos del tributo, sino que, al hacerlo, deben determinar con suficiente claridad y precisión todos los elementos, pues de lo contrario, como lo ha señalado la Corte Constitucional, no solo se genera inseguridad jurídica, sino que en el momento de la aplicación de las normas se permiten los abusos impositivos(9).

Este principio tiene la finalidad de garantizar que todos los elementos del vínculo impositivo entre los administrados y el Estado estén consagrados de manera inequívoca en la ley, ordenanza o acuerdo, bien porque las normas que crean el tributo los expresan con claridad, o porque en el evento en que una disposición remite a otra para su integración, es posible identificar dentro del texto remitido el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho gravable, la base gravable y la tarifa(10).

En todo caso, la Corte Constitucional ha advertido que no siempre resulta exigible que la determinación de los elementos del tributo sea expresa y no se viola el principio de legalidad tributaria cuando uno de tales elementos no está determinado en la ley pero es determinable a partir de esta.

Por tanto, el principio de certeza del tributo se vulnera no solo cuando se omite la regulación de los elementos del tributo, sino también cuando en la definición de esos elementos se acude a expresiones ambiguas o confusas. En tales eventos, el principio resulta quebrantado cuando la falta de claridad sea insuperable, es decir, cuando no sea posible establecer el sentido y alcance de las disposiciones, de conformidad con las reglas generales de hermenéutica jurídica(11).

En relación con la facultad que tienen los órganos de representación popular de delegar en la administración la fijación de las tarifas de las tasas y contribuciones, la jurisprudencia constitucional ha precisado, con fundamento en el artículo 338 de la Constitución Política, que el ejercicio de esa atribución no es absoluta, pues la autoridad delegante debe fijar el sistema y el método que el delegatario debe tener en cuenta para definir los costos y beneficios que causan los servicios que el Estado presta, así como la forma de hacer su reparto(12).

En el mismo sentido, la Sala ha señalado que las ordenanzas y los acuerdos pueden delegar en las autoridades administrativas la fijación de las tarifas de las tasas y contribuciones, pero deben fijar directamente el sistema y el método para definir los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, como elementos cuantificadores necesarios para fijar las tarifas de estos tributos, pues dicha facultad se debe entender con sujeción a la norma constitucional, ya que la autoridad administrativa no se puede arrogar facultades propias de las corporaciones públicas de elección popular(13).

La Corte Constitucional también ha precisado que para determinar las tarifas de las tasas y contribuciones, la Constitución Política no señaló lo que debía entenderse por “sistema” y “método”, pero que reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: i) para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurrió una entidad, ii) para señalar los beneficios generados como consecuencia de la prestación de un servicio (donde naturalmente está incluida la realización de una obra) y, iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes(14).

Para efectos de la contribución de valorización, el precedente jurisprudencial de la Sala ha definido los “sistemas” como las formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación, es decir las directrices que obligan a la autoridad administrativa encargada de fijar la tarifa, y constituyen a la vez una garantía del contribuyente frente a la administración, y los “métodos” como las pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa(15).

A juicio de la Corte Constitucional, tanto el sistema como el método deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los órganos de representación popular desatiendan un expreso mandato constitucional, mas no por ello tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería por completo su razón de ser.

Que, se trata, de una suerte de competencias compartidas, donde el Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de señalar los elementos estructurales del método y del sistema tarifario, mientras que a las autoridades administrativas corresponde desarrollar los parámetros previamente indicados(16).

En relación con la base gravable de la contribución de valorización, al declarar la exequibilidad de algunos apartes del Decreto 1604 de 1966, la Corte Constitucional señaló que el artículo 338 de la Constitución Política orienta los parámetros a tener en cuenta para su determinación, en la medida en que faculta a las autoridades administrativas para fijar la tarifa a partir de los costos de los servicios y los beneficios reportados.

Que, por su parte, el artículo 9º del Decreto 1604 de 1966 establece los elementos referentes a la base gravable a partir de los cuales puede cuantificarse el monto total que será objeto de distribución entre los contribuyentes así:

i) El costo de la obra;

ii) Un porcentaje prudencial para gastos en imprevistos;

iii) Un treinta por ciento más para gastos de distribución y recaudo, denominados también gastos administrativos;

iv) Se pueden excluir partes o proporciones del costo total de la obra;

v) Si el valor de los costos supera el del beneficio obtenido, aquel se debe reducir hasta llegar al valor de este último.

En relación con la tarifa, la Corte Constitucional, en la providencia traída a colación, advirtió que en el caso de la contribución por valorización no es formalmente correcto hablar de “tarifa”, por lo menos como se concibe tradicionalmente, ya que el gravamen ha sido diseñado como una forma de recuperación de los gastos en que incurre una entidad para la realización de una obra donde, a pesar de mediar un interés público, se termina por incrementar el patrimonio de terceros.

Que, en estricto sentido no es una tarifa porque el gravamen está diseñado para distribuir el valor agregado que una obra significa para ciertos inmuebles, es decir, como un coeficiente de reparto de costos y beneficios. Que el valor a pagar será en últimas el incremento patrimonial del bien en relación con la inversión de la entidad.

Por tanto, según la Corte, lo importante a la luz del principio de legalidad consiste en la predeterminación de los criterios básicos para i) fijar el costo de la obra, ii) calcular el beneficio que ella reporta y, iii) establecer la forma de distribución de unos y otros entre quienes resultaron favorecidos patrimonialmente con la obra, siendo estos factores los que podrían asimilarse, en últimas, a la tarifa(17).

c) El caso concreto

De la violación del principio de congruencia

El apelante alegó que el tribunal violó el principio de congruencia al declarar la nulidad del artículo 2º del Acuerdo 217 del 12 de junio de 2008, sin tener en cuenta que el demandante solo pidió la nulidad del artículo 4º ibídem.

El tribunal señaló que si bien el artículo 2º no fue incluido de manera expresa en las pretensiones de la demanda, entendía que dicha disposición también fue demandada por cuanto en el concepto de la violación se señaló que era violatoria del artículo 338 de la Constitución Política.

Los artículos 304 y 305 del CPC(18), aplicables a los asuntos de competencia de esta jurisdicción por expresa remisión del artículo 207 del CCA, disponen que la sentencia que ponga fin al proceso deberá estar acorde con los hechos y las pretensiones de la demanda, toda vez que, en relación con estos, el demandado ejerció su derecho de defensa y contradicción.

Esta Sección ha sostenido que el principio de congruencia de la sentencia exige, de una parte, armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva —congruencia interna— y, de otra, que la decisión contenida en la sentencia sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda como en el escrito de oposición —congruencia externa— es decir, que se tome la decisión conforme se ha delimitado la controversia en el proceso(19).

En materia contenciosa, la demanda delimita el marco en el que el juez debe pronunciarse para decidir, y, a su vez, debe estar referida a los actos administrativos cuya nulidad se pide. Por eso, las normas violadas y el concepto de la violación constituyen el objeto de análisis al momento de proferir la decisión(20), concepto de violación que, a su vez, debe guardar congruencia con lo discutido en la vía administrativa y gubernativa.

El principio de congruencia guarda relación con el contenido de las providencias judiciales. La congruencia trae aparejada la armonía entre lo pedido por las partes y la sentencia y, por ende, el juez no puede resolver cuestiones ajenas a la demanda ni conceder algo más allá o por fuera de lo pedido, dado que hacerlo entrañaría automáticamente el desconocimiento de los derechos de defensa y contradicción de la parte que ha resultado perjudicada por la decisión extra o ultra petita, así como la consecuente violación del derecho al debido proceso(21).

Como se expuso en el acápite de antecedentes, la pretensión formulada por el demandante estaba referida a que “se declare la nulidad del artículo 4º del Decreto 217 de junio 12 de 2009”, sin hacer referencia expresa al artículo 2º.

Sin embargo, en el concepto de la violación explicó que tanto el artículo 2º como [el] artículo 4º del Decreto 217 del 12 de junio de 2009 violaban el artículo 338 de la Constitución Política en tanto regularon elementos de la contribución de valorización, facultad que estaba reservada al concejo municipal.

En ese contexto, la Sala considera que el tribunal no violó el principio de congruencia al declarar la nulidad del artículo 2º del Decreto 217 del 12 de junio de 2008, pues aunque no se hizo referencia de manera expresa a esta disposición en las pretensiones de la demanda, su legalidad sí fue controvertida en el concepto de la violación.

De la violación del artículo 338 de la Constitución Política

El demandante alegó que mediante el artículo 2º del Decreto 217 de 2009, el alcalde municipal de Sincelejo fijó la base gravable de la contribución o monto a derramar. A su juicio, esa potestad solo la podía ejercer el concejo municipal.

El artículo 2º demandado dispone lo siguiente:

ART. 2º—Monto distribuible. Fíjese el monto distribuible de la contribución de valorización en treinta mil millones de pesos ($30.000.000.000) moneda colombiana, cifra que resulta de aplicar a la base impositiva que equivale al valor estimado de las obras por un monto de veinticuatro mil seiscientos noventa y dos millones trescientos siete mil seiscientos noventa y tres pesos ($24.692.307.693) moneda colombiana, más un tres por ciento (3%) de imprevistos que equivale a la suma de setecientos cuarenta millones setecientos sesenta y nueve mil doscientos treinta y un pesos ($740.769.231) moneda colombiana y un dieciocho punto cuarenta y nueve por ciento (18.49%) más, destinado a gastos de administración, distribución y recaudación de las contribuciones que equivale a la suma de cuatro mil quinientos sesenta y seis millones novecientos veintitrés mil setenta y seis pesos ($4.566.923.076) moneda colombiana.

A primera vista, parecería que, en realidad, el alcalde municipal de Sincelejo fijó el monto distribuible.

Sin embargo, eso no ocurrió por cuanto, tal como se precisó anteriormente, el artículo 9º del Decreto 1604 de 1966, convertido en disposición de carácter permanente por la Ley 48 de 1968, estableció los elementos referentes a la base gravable a partir de los cuales puede cuantificarse el monto total que será objeto de distribución entre los contribuyentes.

En el caso concreto, se aprecia que el artículo 2º del Decreto 217 de 2009 se ciñó a lo establecido en el artículo 9º del Decreto 1604 de 1966, pues partió de los siguientes elementos referidos a la base gravable fijados en ese decreto, así:

1. Costo de la obra.

— El decreto demandado fijó el costo de la obra en $24.692.307.693.

— Las obras a financiar con la contribución de valorización están enlistadas en el parágrafo del artículo 3º del Acuerdo 14 de 2008(22).

— Para que tales obras pudieran ser ejecutadas por el sistema de contribución por valorización creado por el artículo 1º del Acuerdo 14 de 2008(23), el artículo tercero de ese mismo acuerdo dispuso que tales obras debían estar contenidas en el plan de desarrollo municipal.

Esto indica que el presupuesto de la obra formará parte del plan de inversiones de la entidad territorial y, por supuesto, el presupuesto de rentas y gastos del municipio que, en garantía del principio democrático, se aprueban por acuerdo.

Por lo tanto, no hay razones para suponer que el alcalde del municipio de Sincelejo fijó de manera arbitraria el costo de presupuesto de las obras. Ni el demandante probó que eso haya ocurrido de esa manera. Su alegato se circunscribió a decir que el alcalde violó el artículo 338 de la Constitución Política, sin considerar, de una parte, que los elementos que tuvo en cuenta para cuantificar el monto distribuible se fijaron por el Decreto 1604 de 1966, y de otra, que debió probar que, por lo menos, el presupuesto de la obra fue fijado arbitrariamente. Lo cual no ocurrió.

2. Porcentaje prudencial para gastos en imprevistos.

— El decreto demandado calculó los gastos de imprevistos en $740.769.231, que equivalen al 3 % del presupuesto de obra. Ese porcentaje resulta “prudencial”, de acuerdo a lo establecido en el Decreto 1604 de 1966, frente al monto total del costo de la obra fijado en $24.692.307.693.

3. Gastos administrativos, distribución y recaudación.

— El decreto demandado calculó los gastos de administración, distribución y recaudación en $4.566.923.076, que equivalen al 18,46 % del presupuesto de obra, y que no sobrepasa el porcentaje máximo que previó el Decreto 1604 de 1966, que es del 30 %.

Conforme con lo expuesto, la Sala no advierte que el artículo 2º del Decreto 217 de 2009 haya violado el artículo 338 de la Carta Política.

Ahora bien, en relación con el artículo 4º del decreto demandado, que según el demandante viola el artículo 338 de la Carta Política por cuanto asignó los porcentajes de absorción por destino o uso del suelo —estableció la tarifa—, la Sala considera que no se configura la nulidad alegada por las siguientes razones:

La norma demandada dispone:

ART. 4º—Asignación de contribuciones. Teniendo en cuenta el método de la distribución socioeconómica, asígnese los porcentajes de absorción por destino de usos del suelo, y las contribuciones por metro cuadrado de área gravable de siguiente manera:

(…).

El método de distribución socioeconómica fue establecido mediante el artículo 1º del Acuerdo 40 del 23 de diciembre de 2008 “por el cual se complementa lo establecido en el Acuerdo 14 de junio 10 de 2008, se establece el sistema, el método y la forma de aplicar el derrame de la contribución de valorización por beneficio general en la ciudad de Sincelejo”, así:

ART. 1º—El derrame de la contribución de valorización que por el Acuerdo 14 de junio 10 del 2008 se ordena, será distribuido por el método de la distribución socioeconómica de que trata el capítulo III del título III del Decreto 512 de 9 de diciembre del 2008.

El Decreto 512 de 2008 fue expedido con fundamento en el Acuerdo 14 del 10 de junio de 2008, cuyo artículo 2º autorizó al alcalde municipal para “modificar (ajustar)” el estatuto de valorización, que establece:

ART. 2º—Otórgase facultades al alcalde municipal de Sincelejo, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la publicación del presente acuerdo, para que modifique (ajuste) el actual estatuto de valorización.

En consecuencia, la Sala considera que tampoco está probado que el artículo 4º del Decreto 217 de 2009 viole el artículo 338 de la Carta Política, pues como se advirtió, los alcaldes municipales pueden establecer la tarifa de la contribución de valorización —monto a distribuir—, a condición de que el concejo municipal haya establecido el método y el sistema para tales efectos, exigencia que en el caso de la discusión se cumple conforme lo previsto en el artículo 1º del Acuerdo 40 del 23 de diciembre de 2008.

Por último, en relación con la falta de competencia del alcalde municipal que invocó el demandante, que a su juicio se configuró en la medida en que el Decreto 217 de 2009 se expidió por fuera de los seis meses previstos en el artículo 2º del Acuerdo 14 de 208, la Sala advierte que dicha atribución fue conferida para efectos de ajustar el estatuto de valorización entonces vigente, esto es el Acuerdo 38 del 29 de diciembre de 1998, potestad que fue ejercida mediante el Decreto 512 de 2008, norma que, en todo caso, no fue objeto de demanda y que, por lo mismo, no se analiza.

Por lo expuesto, se revocará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia apelada, en su lugar, NÍEGANSE las pretensiones de la demanda de nulidad de los artículos 2º y 4º del Decreto municipal de Sincelejo 217 del 12 de junio de 2009 “por medio del cual se determina el número final y tipo de obras que se ejecutarán en el plan de obras a financiarse con la contribución de valorización por el sistema de beneficio general, se fija el monto distribuible de la contribución, se asignan las distribuciones por el método de distribución socioeconómica ordenada por los acuerdos municipales 14 y 40 de 2008, y se dictan otras disposiciones”.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase».

2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, 12 de diciembre de 2014, radicación 080012331000200800645-01. (19037), demandante: Humberto Hasbún Lombana, demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.

3 ART. 3º—Establécese el impuesto directo de valorización, consistente en una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local, como limpia y canalización de ríos, construcción de diques para evitar inundaciones, desecación de lagos, pantanos y tierras anegadizas, regadíos y otras análogas, contribución destinada exclusivamente a atender los gastos que demanden dichas obras.

4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Consuelo Sarria Olcos, 27 de agosto de 1993, radicación 4510–4511, actor: Yolanda Azouth Roa, Ramiro Borja Ávila y Consuelo Salgar de Montejo, demandado: Concejo del Distrito Especial de Bogotá.

5 ART. 1º—El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 como una “contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local”, se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización.

6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Héctor J. Romero Díaz, 27 de agosto de 2009, radicación 2500023270002003-00706-01 (16121), actor: Roberto Uribe Pinto y Roberto Uribe Ricaurte, demandado: Municipio de Fusagasugá.

7 Óp. cit. Consejo de Estado, sentencia del 27 de agosto de 1993, C.P. Consuelo Sarria Olcos.

8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, 14 de junio de 2012, radicación 540012331000200700331-01 (18159), actor: Antonio José Lizarazo Ocampo, demandado: Municipio de San José de Cúcuta.

9 Corte Constitucional, Sentencia C-121 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

10 Corte Constitucional, Sentencia C-891 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

11 Ibídem.

12 Corte Constitucional, Sentencia C-1371 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Ligia López Díaz, Bogotá, D.C., 18 de mayo de 2006, radicación 5000123-31000200300071-01 (15197), actor: Víctor Obdulio Benavides Ladino, demandado: Municipio de Villavicencio.

14 Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2003, Eduardo Montealegre Lynett.

15 Óp. Cit. Consejo de Estado, sentencia del 18 de mayo de 2006, M.P. Ligia López Díaz.

16 Óp. Cit. Corte Constitucional, Sentencia C-1371 de 2001.

17 Ibídem.

18 ART. 304.—Contenido de la sentencia. En la sentencia se hará una síntesis de la demanda y su contestación. La motivación deberá limitarse al examen crítico de las pruebas y a los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión, y citando los textos legales que se apliquen.
La parte resolutiva se proferirá bajo la fórmula “administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley”; deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda, las excepciones, cuando proceda resolver sobre ellas, las costas y perjuicios a cargo de las partes y sus apoderados, y demás asuntos que corresponda decidir, con arreglo a lo dispuesto en este código.
La redacción de toda sentencia deberá iniciarse en folio que no contenga actuación alguna, ni escrito en las partes, y de ella se dejará copia en el archivo de la secretaría.
ART. 305.—Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado, se le reconocerá solamente lo último.
En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión, y cuando este no proceda, antes de que entre el expediente al despacho para sentencia, o que la ley permita considerarlo de oficio.

19 Sentencia del 16 de agosto de 2002, expediente 12668, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

20 Sentencia del 21 de noviembre de 2007, expediente 15770, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.

21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Bogotá, D.C., 16 de septiembre de 2011, referencia 25000232700020070016701 (17417), demandante: Shool Duque S.A. en liquidación, Demandado: DIAN.

22 Folios 16 y 17 del C.P.

23 Acuerdo 14 de 2008. ART. 1º—Establézcase el sistema contributivo de valorización por beneficio general en el municipio de Sincelejo, como un gravamen real sobre propiedades inmuebles sujetas a registro, destinado a la financiación de diseños, adquisición de predios, y ejecución de las obras de interés público contenidas en el presente acuerdo, que se impone a los propietarios o poseedores de los bienes raíces. Este sistema será dirigido, y ejecutado por el Fondo Rotatorio Municipal de Valorización de Sincelejo, Fomvas, quien para todos los efectos legales será el sujeto activo del desarrollo de los programas de la contribución de valorización.