Sentencia 2010-00200/3988-2013 de abril 21 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A

Radicación: 19001233100020100020001

No. Interno:3988-2013

Consejero Ponente:

Gabriel Valbuena Hernández

Actor: CARLOS HERNÁN ESCOBAR REINOSO

Demandado: MUNICIPIO DE POPAYÁN

Bogotá, D.C., veintiuno de abril de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: « II. CONSIDERACIONES

Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones.

1. Problema jurídico. 

El problema jurídico a resolver en esta instancia se contrae a determinar si en el caso concreto el actor tenía derecho a solicitar el pago de la sanción como consecuencia de la mora en el pago de la condena establecida en la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito de Popayán el 28 de noviembre de 2002.

2. Lo probado en el proceso. 

- A Folios 45 y 46 del cuaderno de pruebas, obra certificación del Coordinador del Grupo de Gestión Humana de la Alcaldía de Popayán, en la que se indica que el actor laboró como Profesional Universitario al servicio del Municipio de Popayán, desde el 12 de marzo de 1999, hasta el 12 de octubre de 2001.

- A folios 195 a 226 del cuaderno de pruebas, obran el acta de fundación y los estatutos del sindicato ASEP, conforme a los cuales el actor adquirió el fuero sindical.

- A folios 17 a 30 del cuaderno de pruebas, obra la sentencia de 28 de agosto de 2002 por medio de la cual el Juez Segundo Laboral de Popayán decidió absolver al Municipio de Popayán de las pretensiones de la demanda de fuero sindical iniciado por el demandante.

- A folios 31 a 40 del cuaderno de pruebas, obra la sentencia de 28 de noviembre de 2002 proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, que decidió revocar parcialmente la anterior sentencia y declarar la ineficacia del despido del actor y ordenar el pago de salarios y prestaciones sociales desde la fecha de desvinculación hasta la ejecutoria de dicha providencia.

- A folio 169 del cuaderno de pruebas No. 1 consta la notificación de la sentencia de 28 de noviembre de 2002, por lo que se tiene probado que la misma quedó ejecutoriada el 10 de diciembre de 2002.

- A folios 9 a 15 del cuaderno principal, obra el derecho de petición elevado por el actor el 15 de octubre de 2009, en el cual solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.

3. La solución de la controversia en el caso concreto. 

Para efectos de resolver la controversia y determinar si hay o no lugar a revocar a la sentencia proferida el catorce (14) de junio de 2013, se analizará: a. La figura de la sanción moratoria en la Ley 244 de 1995; b. La sentencia proferida el 28 de noviembre de 2002 por el Tribunal Superior de Popayán, Sala Laboral; c. La naturaleza de la condena impuesta al Municipio de Popayán, de acuerdo con el artículo 408 del Código Sustantivo del Trabajo; d. La naturaleza de la obligación en cabeza de la entidad demandada.

a. La figura de la sanción moratoria en la Ley 244 de 1995. 

La sanción moratoria fue consagrada en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995 en los siguientes términos:

“Artículo 2°. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social.

Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste”. (Negrilla fuera de texto) 

De la norma se desprende la obligación para una entidad pública de realizar el pago de una prestación social como lo es el auxilio de cesantías, para lo cual se debe expedir un acto administrativo y se tiene un término perentorio de cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir de la fecha en que quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas.

Respecto de la naturaleza de la sanción moratoria, en la sentencia de 27 de marzo de 2007 la Sala Plena del Consejo de Estado señaló:

“Por su parte la Ley 244 de 1995 fijó los términos perentorios para la liquidación, reconocimiento y pago de las cesantías definitivas de los servidores públicos de los órganos y entidades del Estado y estableció sanciones por la mora en el pago de dicha prestación.

La finalidad del legislador al establecer una sanción por el retardo en el pago de las cesantías definitivas quedó configurada en la exposición de motivos, en la cual el ponente del proyecto manifestó:

“…la vida diaria enseña que una persona especialmente en relación a los servidores públicos, comienza un largo proceso de burocracia y de tramitología para lograr el cobro de sus cesantías, bien porque requiera la liquidación parcial o porque ha terminado su vinculación laboral con la administración; circunstancias éstas que traen consigo, como es sabido, la posibilidad y efectividad de corrupción, porque ante la necesidad económica del trabajador, se hace presente la mordida o coima para los funcionarios que están en la obligación de hacer esos trámites. Este hecho origina además cierto tipo de favorecimiento y que se modifique el orden de radicación de las solicitudes, prácticamente al mejor postor.

Además de este factor de corruptela y tras la tortuosa espera, cuando el final se paga al trabajador su cesantía, tan sólo se le entrega lo que certificó la entidad patronal meses, y hasta años, atrás, al momento de la liquidación. Ni un peso más. No obstante que la entidad pagadora, los Fondos, durante todo ese tiempo han estado trabajando esos dineros a unos intereses elevados, con beneficio para la institución, pero sin ningún reconocimiento para el trabajador.”

En este sentido cabe afirmar que la Ley 244 de 1995, artículo 1, al establecer un término perentorio para la liquidación de las cesantías definitivas buscó que la administración expidiera la resolución en forma oportuna y expedita para evitar corrupción, favorecimientos indebidos y perjuicios a los trabajadores(6)”. (Negrilla fuera de texto)

A partir de la cita transcrita es posible sacar las siguientes conclusiones relativas a los fines de la sanción moratoria, a partir de la exposición de motivos de la Ley 244 de 1995 y del texto mismo de la sentencia:

1. En la norma se fijan términos para la liquidación, reconocimiento y pago de cesantías definitivas.

2. La sanción moratoria se consagró con el fin de conminar a las entidades encargadas al pago oportuno de la prestación social del auxilio de cesantías, ya que generalmente como consecuencia de la burocracia, la tramitología era común la demora en el citado pago.

3. Por otra parte, en el momento de recibir el pago efectivo de la prestación social, únicamente se pagaba lo certificado por la entidad pagadora meses o años atrás, cuando el dinero había perdido su poder adquisitivo.

4. De acuerdo con lo anterior, la disposición buscó que la administración expidiera la resolución en forma oportuna y expedita para evitar el retardo en el citado pago y sus consecuencias desfavorables para el trabajador.

Una vez aclarados los anteriores aspectos de la sanción moratoria, esta Sala de Subsección deberá a entrar a estudiar la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán para efectos de determinar qué obligaciones surgieron para el Municipio de Popayán en virtud de la misma.

b. La sentencia proferida el 28 de noviembre de 2002. 

En el presente caso, se observa que mediante sentencia de 28 de noviembre de 2002 el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Popayán, Sala Laboral, dispuso lo siguiente:

“Siguiendo la jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, debería ordenarse el reintegro de los demandantes Edgar Ignacio Ordóñez y Carlos Hernán Escobar como consecuencia de la nulidad e ineficacia del despido, pero al haberse suprimido sus cargos como consecuencia de la reestructuración administrativa, este es imposible, ya que no puede el Tribunal ordenarle al señor Alcalde revertir esta medida con miras a restaurar la planta de personal y reintegrar a estos dos trabajadores a los cargos que habían sido suprimidos. La prosperidad de la acción de reintegro no necesariamente debe traducirse en la reinstalación del puesto, ya que cuando éste ha sido legalmente suprimido no es posible hacerlo. En tales circunstancias, si bien el despido resulta ineficaz, lo procedente es, en lugar del reintegro imposible, la condena al pago de una indemnización, la cual debe cubrir en principio los salarios y prestaciones sociales con los aumentos legales desde la fecha del despido hasta la ejecutoria de la providencia.

(…)

Con esta decisión que se tomará no se desconoce el fuero sindical de que estaban investidos los fundadores y adherentes del sindicato de empleados públicos del Municipio de Popayán, porque es ese fuero precisamente el que permite mantener la ineficacia del despido y ello exclusivamente para la condena al pago de salarios dejados de percibir hasta la ejecutoria de la providencia, como ya se dijo, solo (sic) que por las razones de orden superior y de imposibilidad real y jurídica antes mencionadas, no será posible la reinstalación física de los mismos a los cargos que venían desempeñando en la administración municipal, motivo por el que permanecerá la indemnización que ya recibieron del erario público (sic) por razón de la supresión de sus cargos.

Resulta entonces que los demandantes Carlos Hernán Escobar y Edgar Ignacio Ordoñez obtienen dos indemnizaciones: una por la supresión de los cargos que ocupaban y que ya no podrán volver a ocupar y que ya recibieron de parte del ente municipal y la de los salarios dejados de percibir hasta el día de la ejecutoria de la presente providencia que obedece a la garantía foral que les fue desconocida con el despido o desvinculación en momentos en que todavía gozaban de la misma, siendo ambas compatibles por tener origen diverso y por cubrir contingencias o daños diferentes que la administración les ha causado, y la segunda con su actuación previsiva pero errónea en los cálculos de un término que definitivamente debe amparar a los empleados demandantes quienes aún en el último día estaban gozando de los beneficios del fuero sindical como sucede con cualquier término legal o contractual, que va hasta el último día y no hasta el día anterior.

Deberá entonces revocarse parcialmente la sentencia del Juzgado del (sic) conocimiento respecto de (sic) trabajadores desvinculados Escobar y Ordoñez, para declarar la ineficacia del despido respecto de ellos y que esta obedece exclusivamente a la necesidad de hacer viable la condena del art. 408 del C. S. del T., que consagra como indemnización el pago de salarios dejados de percibir por causa del despido y sin que sea viable la reinstalación física de los demandantes a los cargos que ocupaban.

(…)

Revocar parcialmente la sentencia del 28 de agosto de 2002, pronunciada por la señora Juez Segundo (sic) Laboral del Circuito de Popayán. En su lugar, DECLÁRASE la ineficacia del despido respecto de los trabajadores Edgar Ignacio Ordoñez Erazo y Carlos Hernán Reinoso, por haber sido desvinculados el 13 de octubre de 2001, cuando todavía se encontraban amparados por el fuero sindical, como fundadores del Sindicato ASEP.

La ineficacia del despido obedece exclusivamente a hacer viable la condena estatuida en el art. 408 del C. S. del T., y sin que sea posible, por lo dicho en la parte motiva, la reinstalación física a los cargos que antes ocupaban.

En consecuencia, el Municipio de Popayán deberá cancelarle a los señores Edgar Ignacio Erazo y Carlos Hernán Escobar Reinoso, los salarios y prestaciones dejados de percibir desde la fecha de la vinculación hasta la ejecutoria de esta providencia, valores que deberán ser indexados conforme a la variación del I.P.C. certificado por el DANE(7)”. (Negrilla fuera de texto)

Tal como se señaló previamente, la sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías definitivas, prevista en el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, está concebida para aquellos casos en que la administración, una vez terminada la relación laboral con un servidor, desconoce los términos allí previstos para la liquidación y consignación de las mismas y, en el caso de autos, en modo alguno se alega que la sanción se pretenda respecto de las cesantías definitivas causadas a favor del demandante, a raíz de la terminación de su relación laboral con el municipio de Popayán, con ocasión de la supresión de su empleo.

Lo que el demandante pretende en este caso, es el reconocimiento y pago de la sanción moratoria que, a su juicio, surge por la mora en la consignación de las cesantías presuntamente ordenadas por sentencia judicial producto de la condena que el Tribunal Superior del Cauca impuso a cargo del municipio de Popayán y a su favor.

No obstante, y a pesar de que la condena anteriormente citada tenga por objeto el pago de las sumas que conciernen a salarios y prestaciones sociales dejados de recibir a causa de la terminación de la relación laboral, ello no implica que por corresponder a obligaciones de esa naturaleza, deban ser reconocidos y pagados en los términos que la ley dispone para ese tipo de obligaciones dentro del devenir de la relación laboral, pues es evidente que al haberse reconocido tales conceptos dentro de una orden judicial, el pago y acatamiento de la sentencia e incluso las sanciones por incumplimiento o mora, están sometidos a los términos que la ley dispone para el cumplimiento de la sentencia.

La Ley 244 de 1995 es precisa en fijar los términos con que cuenta el empleador para expedir el acto administrativo y pagar las cesantías definitivas a sus trabajadores cuando termina la relación laboral, pero en modo alguno esa disposición puede hacerse extensiva a las cesantías que se ordenan pagar en una sentencia judicial, pues aunque tal decisión haya prolongado en el tiempo la relación laboral y, en casos como el del actor, modifique la fecha de finalización de la misma, los valores que surgen del cumplimiento de la sentencia están sometidos a la norma contenida en el artículo 408 del Código Sustantivo del Trabajo, tal como se señaló en la presente sentencia.

Esta Corporación ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en torno a reclamaciones de sanción moratoria de cesantías, con ocasión de aquellas que se ordenan en sentencia judicial. Así ha discurrido:

“La SANCIÓN MORATORIA tiene causa diferente al incumplimiento que ahora se predica respecto de una condena judicial, en esa medida, mal haría en reconocerse la sanción moratoria, cuando en la decisión contenida en la sentencia de reintegro, no solo se ordenó el reconocimiento de salarios y prestaciones sociales, sino como es lógico la actualización(8)(9) de las sumas y en el proceso ejecutivo para hacer cumplir el fallo judicial, se ordenó el pago de las cesantías, con los intereses y rendimientos del caso, además del pago de intereses comerciales y moratorios de las prestaciones sociales adeudadas, tal como se puede verificar en el auto que libra mandamiento de pago No 332 y en la providencia No. 574 que parcialmente lo repone, a literal G) y numeral 5º.

 De las piezas procesales del ejecutivo, allegadas a este expediente, se observa que el actor presentó liquidaciones del crédito y actualización de la condena, en la que incluyó las cesantías y los intereses moratorios de las mismas, las que fueron aprobadas tal como se deduce de los mismos escritos (folios 92-153, 160, 207, 209-230, 263 del cuaderno 3).

La Ley estableció la forma en que se contrarresta el perjuicio causado por la administración pública cuando incumple las condenas y así dentro de los conceptos incluidos se encuentren las cesantías, no se contempló la sanción contenida en la Ley 50 de 1990.

Bajo los anteriores razonamientos no existe una violación del artículo 99 numeral 3º de la Ley 50 de 1990, porque la situación fáctica del actor no encuadra dentro la norma(10).

Con las consideraciones expuestas, es evidente que la sanción moratoria consagrada en la Ley 244 de 1995, en modo alguno es aplicable a la demora en que incurra la administración, con ocasión del pago de cesantías ordenadas por sentencia judicial, no sólo porque el literal de la norma no permite hacer extensiva la sanción a esas situaciones, sino porque el cumplimiento de las sentencias judiciales, tiene en la ley términos y sanciones que en forma especial lo rigen.

Con fundamento en tales razonamientos, hasta este punto sería suficiente para revocar la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de caducidad de la acción y, en su lugar se despacharía desfavorablemente las pretensiones de la demanda.

Sin embargo y para abundar en razones, existen fundamentos adicionales que evidencian que la sanción moratoria alegada por el demandante no es procedente como se analizará a continuación.

En efecto, se desprende de la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito de Popayán, pese a que ya se le había pagado al actor una indemnización por la supresión de su cargo, se ordenó el pago de una indemnización adicional en los términos del artículo 408 del Código Sustantivo del Trabajo, esto es, como consecuencia de la vulneración del fuero sindical del actor, la cual debía incluir el monto de salarios y prestaciones sociales.

Es importante destacar que precisamente se condenó a la entidad demandada al pago de una suma a título de indemnización, en la cual se encuentran comprendidos conceptos relativos a prestaciones sociales, lo cual no quiere decir que se haya condenado a pagar dichas prestaciones, aspecto que se retomará en los siguientes acápites.

c. La naturaleza de la condena, de acuerdo con el artículo 408 del Código Sustantivo del Trabajo. 

Tal como se expuso en el literal anterior, en la sentencia del 28 de noviembre de 2002 precisamente se ordenó el pago de una condena en los términos del artículo 408 del Código Sustantivo del Trabajo, por lo que habrá de estudiarse la disposición citada para efectos de analizar la naturaleza de la obligación a cargo de la entidad condenada. Así, se tiene que en la misma se estableció lo siguiente:

Artículo 408.- Modificado por el Decreto 204 de 1957, Artículo 7o. Contenido de la sentencia. El juez negará el permiso que hubiere solicitado el patrono para despedir a un trabajador amparado por el fuero sindical, o para desmejorarlo, o para trasladarlo, si no comprobare la existencia de una justa causa.

Si en el caso de que trata el inciso primero del artículo 118 del Código Procesal del Trabajo, se comprobare que el trabajador fue despedido sin sujeción a las normas que regulan el fuero sindical, se ordenará su reintegro y se condenará al patrono a pagarle, a título de indemnización, los salarios dejados de percibir por causa del despido.

Igualmente, en los casos a que se refiere el inciso tercero del mismo artículo, se ordenará la restitución del trabajador al lugar donde antes prestaba sus servicios o a sus anteriores condiciones de trabajo, y se condenará al patrono a pagarle las correspondientes indemnizaciones. (Negrilla fuera de texto)

La Corte Constitucional tuvo oportunidad de analizar la norma y al respecto manifestó:

“Ahora bien, la Corte debe analizar si es constitucional que la referida indemnización se limite exclusivamente a los pagos salariales dejados de percibir por causa del despido, tal como está consagrado en la disposición demandada.

Esta última, además de antitécnica, limita sin justificación alguna el derecho que tiene el trabajador aforado que ha sido irregularmente despedido, como víctima de un daño, a obtener una reparación que atienda los principios de justicia y equidad, pues restringe la indemnización a que pudiera tener derecho exclusivamente al pago de salarios dejados de percibir desde el despido hasta su reintegro a la empresa o entidad. Por el contrario, dicha indemnización debe ser integral pues, como lo ha sostenido la Corte, “el resarcimiento del perjuicio debe guardar correspondencia directa con la magnitud del daño causado,” lo que significa que no puede superar ni ser inferior a ese límite, caso en el cual implicaría un enriquecimiento o un empobrecimiento sin justa causa, respectivamente. En este sentido, se puede afirmar que “el daño es la medida del resarcimiento".

Al analizar la constitucionalidad del artículo 6 de la Ley 50 de 1990, según el cual en todo contrato de trabajo va envuelta la condición resolutoria por incumplimiento de lo pactado, con indemnización de perjuicios a cargo de la parte responsable, la cual comprende el lucro cesante y el daño emergente, y se establece una tasación anticipada de los perjuicios ante diversas hipótesis, la Corte señaló lo siguiente:

“...la ley ha previsto la indemnización de perjuicios cuando se da por terminado unilateralmente el contrato sin justa causa. Así, aparte de establecer que la indemnización comprende el daño emergente y el lucro cesante, se establecen unas reglas sobre la indemnización que habrá de recibir el empleado, de acuerdo con las clases de contrato laboral, y los años de servicio.

A juicio de la Corte, estos factores de medición y el señalamiento de la reparación del daño resultan ser razonables, si se los mira dentro del ámbito de libertad de que goza el legislador para regular esa materia, y sobre todo si se tiene en cuenta lo establecido en el primer inciso del artículo 6 demandado, el cual prevé, en forma genérica, la indemnización de perjuicios.

Ha de advertirse, sin embargo, que la constitucionalidad de los numerales 2, 3 y 4, en estudio, supone que con las cuantías allí previstas se alcanza la reparación del daño sufrido por el trabajador a causa del despido, y en consecuencia la norma consagra en realidad una fórmula de protección al empleado, a menos que él haya probado o pueda probar un perjuicio más grave del tasado anticipadamente por el legislador, hipótesis en la cual la disposición es exequible solamente si se entiende que en ese evento el patrono está obligado a indemnizar plenamente al trabajador en la medida de lo judicialmente probado; ello resulta evidente a la luz de los artículos 25 y 53 de la Constitución.

El hecho constitutivo del perjuicio, el daño sufrido y el nexo causal entre éste y aquél, deben ser probados en cada caso por el trabajador aforado que ha sido despedido o por el sindicato al que pertenece, si fue este último, a través de su junta directiva, quien interpuso la acción de reintegro. De igual forma, la valoración del daño, así como la tasación de la indemnización a que haya lugar, es una tarea que corresponde cumplir al juez del trabajo. No obstante, la Corte encuentra irrazonable que, al hacer tal valoración, este último se vea limitado por la talanquera que consagra la norma demandada, según la cual el pago de los salarios dejados de percibir constituyen el único valor de la indemnización a que eventualmente puede tener derecho el trabajador aforado que ha sido despedido ilegalmente. Una interpretación de la norma acusada en tal sentido, sería contraria al principio de favorabilidad en la interpretación y aplicación de las fuentes formales de derecho, de conformidad con el artículo 53 de la Constitución.

Debe recordarse que, al tenor del artículo 16 de la Ley 446 de 1998, “dentro de cualquier proceso que se surta ante la Administración de Justicia, la valoración de daños irrogados a las personas y a las cosas, atenderá los principios de reparación integral y equidad y observará los criterios técnicos actuariales.”

En consecuencia, la norma acusada vulnera los principios de justicia y equidad que informan el ordenamiento constitucional (Preámbulo y art. 2 C.P.) y menoscaba el derecho de asociación sindical (Art. 39 C.P.), en la medida en que restringe ilegítimamente el alcance de la acción de reintegro y, por tanto, de la garantía del fuero sindical.

Se concluye entonces que el daño sufrido por el trabajador aforado, provocado por el despido sin justa causa declarada mediante sentencia judicial, debe ser reparado de manera integral, esto es, de acuerdo con lo que se logre probar en cada caso, lo cual incluye, además del pago de los salarios no devengados, con sus reajustes y prestaciones, cualquier otro valor dejado de percibir o pagado por el trabajador, como consecuencia directa del despido injusto. Siendo entendido, además, que la reparación integral incorpora la correspondiente indexación.

 

Por consiguiente, la Corte declarará la constitucionalidad de la expresión “a título de indemnización” contenida en la norma acusada, en el entendido de que la indemnización a que tiene derecho el trabajador aforado despedido ilegalmente, según sentencia judicial, debe ser integral en la medida de lo judicialmente probado”.(11) (Negrilla fuera de texto)

De acuerdo con lo anterior y con los puntos anteriormente desarrollados en el presente escrito, la sentencia de 28 de noviembre de 2002 impuso como condena a cargo de la entidad demandada el pago de una indemnización, compuesta por todos los conceptos debidamente acreditados, que se le habrían tenido que pagar al trabajador, en caso de que no hubiera sido desvinculado.

d. La naturaleza de la obligación en cabeza de la entidad demandada. 

Respecto de la definición de la acción de indemnizar, la Real Academia de la Lengua Española(12) ha señalado lo siguiente:

“Resarcir de un daño o perjuicio, generalmente mediante compensación económica”.

Como se puede observar, la obligación a cargo del Municipio de Popayán consistió en el pago de una compensación económica a favor del actor en la que se tenían que tener en cuenta diferentes conceptos como el salario y las prestaciones sociales, pero que la indemnización propiamente dicha no consistía en el pago en sí de los mismos conceptos de salarios y prestaciones sociales.

La anterior diferencia, pese a su sutileza, resulta fundamental en el caso concreto pues permite distinguir entre la sanción a que hace referencia el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995, con la obligación de indemnizar a que hace referencia el artículo 408 del Código Sustantivo del Trabajo.

En efecto, en el artículo 408 del Código Sustantivo del Trabajo se plantea una forma de compensar económicamente a un trabajador al que le fue injustamente terminado un contrato de trabajo mediante una suma de dinero que no corresponde a una retribución directa por la labor desempeñada por éste, sino a una ficción que busca compensar los daños que le pudieron ser causados por la interrupción injusta del vínculo laboral.

Por su parte, la Ley 244 de 1995 incorpora una sanción por el no pago oportuno de una prestación social derivada directamente de la labor desempeñada por el trabajador, es decir, por la mora en el pago de las cesantías.

Nos permitimos reiterar que la figura de la sanción moratoria busca castigar la desidia de la administración en el pago de una prestación social a la que el trabajador tiene derecho cuando quede en firme el acto de liquidación de las cesantías, y que además tiene en cuenta que mientras no se hizo el pago de las mismas, el empleador o el Fondo de Cesantías pudieron haber hecho inversiones y no le reconocieron los frutos al trabajador.

Lo anterior es completamente diferente a lo que sucede cuando se trata de una condena judicial, pues la entidad sólo está obligada al pago a partir de la firmeza de la misma, momento en el cual se deben realizar las apropiaciones presupuestales pertinentes, y para la cual, en el caso de que se trate de una entidad territorial, el artículo 177 del C.C.A ha dispuesto de unos términos precisos, y el artículo 178 del mismo cuerpo normativo ha señalado cómo se debe actualizar la misma.

Por otra parte, debe tenerse en cuenta que en la disposición contenida en la Ley 244 de 1995 se establece un término para cumplir con la obligación de pagar la sanción moratoria, diferente al plazo que se tiene para el pago de la condena contenida en una sentencia, pues mientras que en el primer caso (Ley 244 de 1995) debe proferirse una Resolución dentro de los quince (15) días hábiles posteriores a la presentación de la solicitud de liquidación de cesantías definitivas, y dentro de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la fecha en que quede en firme el acto de liquidación de las cesantías se debe realizar el pago por parte de la entidad y ahí si empieza a sancionarse el no pago a razón de un día de salario por cada día de retardo, en el segundo (en la condena en los términos del artículo 408 del Código Sustantivo del Trabajo), debe hacerse el pago en el lapso establecido para el cumplimiento de las sentencias, que para el caso de una entidad territorial como lo es la demandada, es el que se establece en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, tal como se señaló anteriormente. Por lo anterior, sería artificioso aplicar la sanción moratoria ajustando los términos al momento en que la entidad está obligada a realizar el pago de la condena, pues se estaría haciendo una analogía, desconociendo que ya hay una norma que regula el pago de las condenas en nuestro ordenamiento jurídico. Se recuerda que cuando se trata de aplicar sanciones como la moratoria establecida en la Ley 244 de 1995 la interpretación de las mismas es restrictiva y por tanto no se permiten analogías.

Como se deduce de lo anterior, la naturaleza de la obligación en uno y otro caso difiere y tiene su origen en dos presupuestos de hecho distintos. En consecuencia, no es posible confundir los conceptos de sanción moratoria e indemnización por desconocimiento del fuero sindical, para efectos de adicionarlos a favor del demandante, pues ello contraviene el derecho a la reparación integral y equitativa del daño.

Debe tenerse en cuenta que en la Ley 446 de 1998, respecto de la valoración de los daños ha señalado lo siguiente:

“ARTÍCULO 16. VALORACIÓN DE DAÑOS. Dentro de cualquier proceso que se surta ante la Administración de Justicia, la valoración de daños irrogados a las personas y a las cosas, atenderá los principios de reparación integral y equidad y observará los criterios técnicos actuariales”.

El deber de reparación integral de los daños en los procesos judiciales se encuentra consagrado en la Constitución y ha sido desarrollado a partir de allí por parte de la jurisprudencia. Dicha evolución se describe en la sentencia C – 832 de 2001 en la cual se señala lo siguiente:

“El Estado de Derecho se funda en dos grandes axiomas: El principio de legalidad y la responsabilidad patrimonial del Estado. La garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos no se preserva solamente con la exigencia a las autoridades públicas que en sus actuaciones se sujeten a la ley sino que también es esencial que si el Estado en ejercicio de sus poderes de intervención causa un daño antijurídico o lesión lo repare íntegramente. Al ciudadano cuando acude a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en demanda de justicia, no le interesa tanto obtener una declaración de nulidad de un acto administrativo como si la imposición de una condena al Estado para que se le indemnice integralmente una lesión o daño antijurídico.

En nuestro país, la responsabilidad patrimonial del Estado es una institución de creación eminentemente jurisprudencial, cuya evolución se inicia en un período histórico en el que imperaba el dogma de la irresponsabilidad del Estado, puesto que se consideraba contraria a la idea de soberanía, lo que se plasma en la famosa sentencia de LAFERREIRE “Le popre de la souveraineté est de s’imposer a tous sans compensation”.

 La Corte Suprema de Justicia, a partir de la sentencia del 22 de octubre de 1896 y durante las primeras décadas del siglo XX, empieza el proceso de formulación jurisprudencial de la institución con base en las normas del Código Civil impulsada no sólo por los postulados del Estado de Derecho sino fundamentalmente por una nueva realidad social y económica que imponía la necesidad de un mayor intervencionismo del Estado. Es una transformación jurídica que se presenta en todo el ámbito del derecho comparado, razón por lo cual, se ha señalado acertadamente que la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública es hija del intervencionismo del Estado. La evolución jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia abarca tres períodos: el de la responsabilidad indirecta, el de la responsabilidad directa y el de la falla del servicio.

El proceso de perfeccionamiento de la institución, recibe un gran impulso con la expedición de la Ley 167 de 1941, que le otorga al Consejo de Estado competencia para conocer acciones reparatorias contra las entidades públicas. Esta corporación elabora una doctrina jurisprudencial con fundamento en principios y normas de derecho público, al margen de las instituciones del Código Civil, a partir de los artículos 2º, 16 y 30 de la Constitución de 1886, que consagraban el principio de legalidad, el deber del Estado de proteger la vida, honra y bienes de los ciudadanos y la garantía de la propiedad privada y de los demás derechos adquiridos con justo título. Conforme a esta línea jurisprudencial, el criterio de imputación de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública no es la categoría civilista de la culpa, sino la construcción ius administrativista de la falta o falla del servicio público.  

De esta suerte, conforme a la evolución jurisprudencial del instituto resarcitorio, se puede señalar que antes de la expedición de la Constitución de 1991, la responsabilidad del Estado se fundaba en un principio autónomo de garantía integral del patrimonio de los ciudadanos. Se estructura un sistema de naturaleza objetiva y directa, que gira en torno a la posición jurídica de la víctima, quien ve lesionado su interés jurídico como consecuencia de las actuaciones de las autoridades públicas, independientemente que éstas fueran legítimas o ilegítimas, normales o anormales, regulares o irregulares.  

La conducta culposa o dolosa del funcionario público es neutra para efectos del nacimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado, puesto que esta es directa; es decir, se le imputa al Estado no por el hecho de otro (culpa in eligendo e in vigilando), sino por el hecho propio, en razón a que las acciones u omisiones de los agentes del Estado se consideran inescindiblemente vinculadas a la función pública que ellos desempeñan. De ahí, que los elementos constitutivos o axiológicos –para utilizar la expresión eufemística del Consejo de Estado- de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública son el daño antijurídico - elemento técnico central -, la actuación imputable a los entes públicos y la relación de causalidad.  

Por lo anterior, puede señalarse que al momento de expedirse la Constitución de 1991, nuestro derecho se encontraba a tono con las legislaciones más progresistas en el marco del derecho comparado, en lo atinente a la responsabilidad patrimonial del Estado.

 

El artículo 90 de la Constitución Política consagra la cláusula general de responsabilidad del Estado al señalar en su inciso primero que “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.”.  

La Corte tuvo la oportunidad de analizar el alcance de la anterior disposición constitucional en la sentencia C-333/96 con Ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, señalando:  

“Ahora bien, como se ve, el actual mandato constitucional no es solo imperativo – ya que ordena al Estado responder- sino que no establece distinciones según los ámbitos de actuación de las autoridades públicas. En efecto, la norma simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública.

...

... Por ello ha dicho esa misma Corporación (se refiere al Consejo de Estado) que ese artículo 90 “es el tronco en el que encuentra fundamento la totalidad de la responsabilidad patrimonial del Estado, trátese de la responsabilidad contractual o extracontractual.”.  

De acuerdo con lo anterior, la responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro ordenamiento jurídico tiene como fundamento un principio de garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, consagrado en los artículos 2, 58 y 90 de la Constitución, ampliamente desarrollado por vía jurisprudencial, y se configura por la concurrencia de tres presupuestos fácticos a saber: un daño antijurídico o lesión, una actuación imputable al Estado y una relación de causalidad”.(13)

Resulta de lo anterior que en Colombia, a partir de la disposición contenida en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, se consagró el principio de reparación integral de daños, que debe aplicarse de manera rigurosa, ya que establece que se debe reparar todo el daño causado, exclusivamente el daño y nada más que el daño, es decir, no se consagra la posibilidad de condenar adicionalmente al pago de daños punitivos (o punitive damages).

En este sentido, la misma Corte Constitucional ha señalado que:

“Estas previsiones consultan los principios de justicia y de equidad, si se tiene en cuenta, además, que la reparación del daño con fundamento en la responsabilidad estatal no puede constituir una fuente de enriquecimiento. El resarcimiento del perjuicio, debe guardar correspondencia directa con la magnitud del daño causado, mas no puede superar ese límite; y es obvio, que si el Estado ha reparado, en parte, ese perjuicio, no puede ser condenado de nuevo a reparar la porción ya satisfecha”.(14)

Ahora bien, como lo señala la doctrina,

…respecto de la extensión de la indemnización y la tipología de los daños indemnizables, la doctrina ha expresado que la reparación debe ser integral en el sentido de que cubra todo el daño sufrido por el acreedor de la obligación incumplida. La reparación, entonces, debe cubrir todo el daño sufrido por el acreedor contractual, pero nada más allá de dicho daño, pues de otra manera se produciría un enriquecimiento del perjudicado contrario a derecho”.(15)

(Negrillas de la Sala).

No puede olvidarse igualmente que, como lo ha expresado la doctrina, “el resarcimiento es una reparación que corresponde a la medida del daño. No puede servir para enriquecer al perjudicado, superando tal medida. Semejante enriquecimiento sería extraño a su función reparadora y equilibradora”.(16)

En consonancia con lo expuesto, Juan Carlos Henao afirma que la reparación del daño debe dejar indemne a la persona, esto es, como si el daño no hubiere ocurrido, o al menos, en la situación más próxima a la que existía antes de su suceso. (…) si el daño se indemniza por encima del realmente causado, se produce un enriquecimiento sin justa causa a favor de la víctima”.(17)

Como puede verse, jurisprudencia y doctrina se encuentran de acuerdo en señalar que la reparación integral del daño, si bien es un principio de imperativa aplicación en cualquier esquema de responsabilidad del Estado, pero supone unas reglas muy particulares y no puede abarcar más que el daño probado.

Con base en lo anterior y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 164 del C.C.A., que establece que en la sentencia se debe decidir sobre las excepciones propuestas y sobre cualquier otra que el fallador encuentre probada, esta Sala de Subsección encuentra que no existe razón para condenar al pago de la sanción moratoria, pues la condena contenida en la sentencia de 28 de noviembre de 2002, proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, Sala Laboral, consistía en el pago de una indemnización y no en el pago de unas prestaciones sociales, motivo por el cual, sobre la citada indemnización no podía adicionarse la sanción moratoria en los casos en los que no se pagara durante el término establecido en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (término que evidentemente difiere del establecido en el parágrafo del artículo segundo de la Ley 244 de 1995), pues ello equivaldría a sancionar a la entidad demandada, al pago de un daño superior al realmente ocasionado.

En suma, por todo lo anteriormente expuesto, concluye la Sala que existe un fuerte arsenal argumentativo y probatorio para NEGAR las pretensiones de la demanda, en consecuencia, se revocará la sentencia del a quo y en su lugar se negarán las pretensiones de la demanda.

III. DECISIÓN 

Con fundamento en los anteriores razonamientos, se revocará la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de caducidad de la acción y, en su lugar se despacharán desfavorablemente las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

  1. IV. FALLA
 

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del catorce (14) de junio de dos mil trece (2013) proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, dentro del proceso promovido por CARLOS HERNÁN ESCOBAR REINOSO contra el MUNICIPIO DE POPAYÁN, mediante la cual se declaró probada la excepción de caducidad de la acción. En su lugar se dispone:

SEGUNDO: NEGAR las súplicas de la demanda, de conformidad con lo manifestado en las consideraciones de esta providencia.

TERCERO: En firme esta decisión, envíese al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 27 de marzo de 2007, Expediente No. IJ 2000-2513, Magistrado Ponente: Jesús María Lemos Bustamante.

7 Folios 37 a 40 cuaderno principal.

8 La Corporación ha venido señalando que el ajuste de las sentencias condenatorias obedece al hecho notorio de la constante y permanente devaluación de la moneda, que en tratándose de servidores del Estado, disminuye en forma continua el poder adquisitivo de sus ingresos, por lo que la indexación es un acto de equidad, cuya aplicación se sustenta además en el artículo 230 de la Constitución Política. SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. Consejero ponente: LUIS FERNANDO ÁLVAREZ JARAMILLO. Bogotá, D.C., nueve (9) de agosto de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-06-000-2012-00048-00(2106).Actor: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES.

9 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 3 de septiembre del 2009. Expediente 2001-03173. Se advierte que esta Corporación ha señalado que no procede de manera concomitante el reconocimiento del pago de los intereses moratorios previstos en el artículo 177 del C.C.A y la actualización de sumas líquidas de dinero, por cuanto son incompatibles.

10 Sentencia de 15 de agosto de 2013, Radicación número: 76001-23-31-000-2008-00636-01(0342-12), Consejero Ponente Alfonso Vargas Rincón.

11 Corte Constitucional, Sentencia C – 201 de 19 de marzo de 2002, Magistrado Ponente: Jaime Araujo Rentería.

12 http://dle.rae.es/?id=LMrZNIo

13 Corte Constitucional, Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

14 Corte Constitucional, Sentencia C-197 de 1993. M.P. Antonio Barrera Carbonell.

15 Libardo Rodríguez Rodríguez. El equilibrio económico en los contratos administrativos, Bogotá, Editorial Temis, 2009, p. 174.

16 Adriano de Cupis. El daño. Teoría general de la responsabilidad civil, trad. de la 2ª ed. italiana, Barcelona, Bosch Casa Editorial, 1975, p. 753.

17 Juan Carlos Henao Pérez. El Daño. Análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del Estado en derecho colombiano y francés, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2007, p. 45.