Sentencia 2010-00204 de marzo 7 de 2013

 

Sentencia 2010-00204 de marzo 7 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Rad.: 11001-03-25-000-2010-00204-01 (1576-10)

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: Regulo Pascual Matera García

Demandado: Nación - Procuraduría General de la Nación

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., siete de marzo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Considera

I. Excepciones

En cuanto a los planteamientos formulados como excepciones de fondo por la entidad demandada bajo la denominación de “Potestad disciplinaria” e “Ilicitud sustancial”, debe referirse que se sustentan en argumentos que comportan una defensa frente a las pretensiones elevadas por la parte actora, sin que impliquen hechos nuevos encaminados a enervar las pretensiones de la demanda, por lo cual no pueden ser consideradas como excepciones de mérito, debiendo estarse a lo que se decida sobre el fondo del asunto.

II. Problema jurídico

El problema jurídico gira en torno a establecer la legalidad del fallo de 10 de junio de 2008 proferido por la Procuraduría Provincial de Barranquilla, por medio del cual declaró responsable disciplinariamente al actor y le impuso sanción de suspensión del cargo e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas por el término de cuatro (4) meses y de la decisión de 6 de agosto de 2008 proferida por la procuraduría delegada para la moralidad pública que resolvió el recurso de apelación interpuesto, confirmando en su integridad el fallo de primera instancia.

III. El proceso disciplinario

El proceso disciplinario objeto de examen tuvo como causa de acuerdo con lo expuesto en el auto de fecha 15 de febrero de 2008 expedido por la procuradora provincial de Barranquilla dentro de la audiencia pública, la siguiente:

“(...) La conducta que se imputa al doctor Regulo Pascual Matera García... consiste en haberse posesionado en el cargo de alcalde municipal de Galapa, el día 1º de enero de 2008, y continuar ejerciendo el cargo hasta la fecha, estando incurso en la causal de inhabilidad establecida en el numeral 4º del artículo 37 de la Ley 617 de 2000 ya que su hija, la doctora Ligia Matera Carrillo dentro del año anterior a la fecha de la elección se desempeñó como subcontralora y contralora departamental del Atlántico, ejerciendo autoridad administrativa en el municipio de Galapa. Lo anterior tal y como lo demuestran los elementos probatorios obrantes en el expediente (...)” (fl. 81, cdno. 2).

Dentro del mismo auto se dispuso tramitar la actuación por el procedimiento verbal previsto en el título XI del título IV de la Ley 734 de 2002. En la audiencia pública se recibió la versión libre y espontánea al implicado. Igualmente se ordenó la suspensión provisional del señor Matera García, por el término de tres meses sin derecho a remuneración.

El 29 de febrero de 2008, el apoderado del disciplinado presentó memorial, en el que solicita la nulidad de la actuación.

El 4 de abril de 2008, se celebró audiencia pública, en la que la Procuraduría Provincial de Barranquilla se pronunció sobre la solicitud de nulidad y de la práctica de pruebas, negando la declaratoria de nulidad y ordenando la práctica de la totalidad de las pruebas solicitadas por el apoderado del señor Matera García en el escrito de descargos allegado el 29 de febrero de 2008, así como las consideradas de oficio.

En cumplimiento de lo ordenado en el auto de 4 de abril de 2008 se practicaron y allegaron al proceso disciplinario una serie de pruebas y de igual manera se practicó visita especial a las instalaciones de la alcaldía de Galapa.

Mediante auto de 17 de abril de 2008 la procuraduría delegada para la moralidad pública, al resolver la consulta sobre la medida de suspensión provisional, decidió confirmarla (fls. 142 a 149, cdno. 3).

El 24 de abril, 7 y 22 de mayo de 2008, se celebraron audiencias públicas en las que se recibieron declaraciones juramentadas de la señora Ligia Matera Carrillo, hija del disciplinado, del señor Ricardo Rojas, Roberto Solano y Rafael Pérez (fls. 85 a 90,105 a 108 y 118 a 121, cdno. 4).

El 12 de mayo de 2008, en audiencia pública, el señor Matera García, amplió su versión libre (fls. 109 a 110, cdno. 4).

El 28 de mayo de 2008, se recibió por parte del apoderado del disciplinado el memorial contentivo de los alegatos de conclusión (fls. 122 a 140, cdno. 4).

Dentro de la audiencia pública celebrada el 10 de junio de 2008, la Procuraduría Provincial de Barranquilla, profirió el fallo de primera instancia(6) y declaró responsable disciplinariamente al señor Regulo Pascual Matera García y le impuso sanción de suspensión del cargo e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas por el término de cuatro (4) meses. La decisión anterior se tomó, luego de analizar el material probatorio; pronunciarse frente a las consideraciones respecto a los hechos establecidos, la versión del implicado y los alegatos de conclusión; tener en cuenta los criterios y calificación de la falta y hacer referencia a la sanción a imponer.

Ante la anterior decisión el hoy demandante interpuso recurso de apelación (fls. 243 a 264, cdno. 4).

Mediante auto de 6 de agosto de 2008 proferido por la procuraduría delegada para la moralidad pública, se resolvió el recurso de apelación interpuesto, confirmando en su integridad el fallo de primera instancia (fls. 259 a 270, c.p. y 270 a 281, cdno. 4).

IV. Cargos

A efecto de dilucidar si los actos demandados se encuentran viciados según lo indica la parte demandante, se avanzará en el estudio de los cargos propuestos, así.

1. “Falta de competencia del operador disciplinario”.

Estima el demandante que no era sujeto activo de la falta disciplinaria que se le imputó, ya que se encontraba plenamente demostrado que para la época de los hechos no era servidor público y no tenía una relación de subordinación con el Estado, por lo tanto la procuraduría no era competente para disciplinar a un particular que no se encontraba en las circunstancias del artículo 53 del código disciplinario único.

Sobre este particular considera la Sala que no le asiste razón a la parte actora, pues tal y como se observa en el auto de fecha 15 de febrero de 2008 y en el fallo de primera instancia proferidos por la Procuraduría Provincial de Barranquilla en los que se describe la conducta imputada al señor Regulo Matera García, se evidencia que efectivamente era servidor público al momento de formulársele el cargo, en atención a que se posesionó como alcalde del municipio de Galapa el 1º de enero de 2008 y continuó ejerciendo como primera autoridad municipal desde ese momento en adelante.

El artículo 25 de la Ley 734 de 2002, establece que son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos y bajo esta circunstancia se elevó el respectivo cargo y sancionó al hoy demandante.

Es decir, al momento de formulársele el cargo era sujeto disciplinable porque ostentaba la calidad de alcalde municipal, y como tal, servidor público, encontrándose inhabilitado para ello, por lo tanto la imputación disciplinaria se ajustó a esta calidad, en estas condiciones la Procuraduría Provincial de Barranquilla era competente para investigar y sancionar en primera instancia al señor Matera García de conformidad con lo dispuesto en el artículo 76 del Decreto 262 de 2000 que establece:

ART. 76.—Funciones. Las procuradurías distritales y provinciales, dentro de su circunscripción territorial, tienen las siguientes funciones, cuando lo determine el procurador general en virtud de las facultades contenidas en el artículo 7º de este decreto:

1. Conocer en primera instancia, salvo que la competencia esté asignada a otra dependencia de la Procuraduría, los procesos disciplinarios que se adelanten contra:

a) Los alcaldes de municipios que no sean capital de departamento, los concejales de estos, los personeros, personeros delegados, ediles de juntas administradoras locales, rectores, directores o gerentes de las entidades y organismos descentralizados del orden distrital o municipal, los miembros de sus juntas o consejos directivos, y contra servidores públicos del orden distrital o municipal, según el caso.

(...)” (subraya y resalta la Sala).

En estas condiciones no prospera el cargo.

2. “Atipicidad de la conducta por no reunir el disciplinado la condición esencial de sujeto activo calificado”.

Manifiesta el accionante que su comportamiento no se encontraba descrito en el numeral 17 del artículo 48 del código único disciplinario, en atención a que la Procuraduría, utilizó un mecanismo de interpretación y aplicación de la ley, conocido como extensión de la ley, que en el campo del derecho penal es inaceptable, en la medida en que el método de la analogía está proscrito y expulsado de esta clase de derecho, el punitivo, admisible excepcionalmente si la analogía es in bonan parte, o favorable. Alega que la señora Ligia Matera, hija del demandante no ejerció autoridad administrativa en el municipio de Galapa.

Al respecto se tiene, que la conducta desplegada por el señor Regulo Matera García, como efectivamente se vislumbra en la actuación administrativa disciplinaria, se adecua a lo dispuesto en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 que reza:

“ART. 48.—Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:

(...).

7. Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales.

(...)”.

Lo anterior por cuanto dentro del proceso disciplinario se probó que el señor Matera García se inscribió, resultó electo y se posesionó como alcalde municipal de Galapa a pesar de encontrarse incurso en una causal de inhabilidad para ocupar el cargo (L. 617/2000, art. 37, num. 4º(7)), pues su hija, dentro de los 12 meses anteriores a la elección, ejerció autoridad administrativa en el respectivo municipio.

Es así como, al interior del proceso disciplinario de manera acertada se demostró la vulneración de los preceptos legales antes mencionados, por parte de Regulo Pascual Matera García, sin que haya podido desvirtuarlo.

Por lo tanto el cargo no prospera.

3. “Violación de la presunción de inocencia de la imparcialidad y del principio del acto”.

Expone el demandante que en el derecho penal se encuentra proscrita toda forma de responsabilidad objetiva, de tal manera que es un despropósito afirmar que está acreditada la causal de inhabilidad, tan solo acreditando el nombramiento y posesión de la señora Ligia Matera como subcontralora o contralora departamental del Atlántico, sin que la Procuraduría hubiese ordenado recaudar la prueba positiva y/o negativa de que en efecto la señora Matera Carrillo ejerció autoridad administrativa en concreto sobre los funcionarios de la alcaldía de Galapa, en el año inmediatamente anterior.

Sobre el particular, ha de tenerse en cuenta que al interior del proceso disciplinario de manera fehaciente se probó que el disciplinado es padre de la señora Ligia Matera Carrillo(8), quien se desempeñó como subcontralora departamental del Atlántico en propiedad y contralora departamental del Atlántico en encargo(9), lo que llevaba implícito según el manual de funciones de esa entidad(10) el cumplimiento de funciones relacionadas con el ejercicio de autoridad administrativa en el departamento del Atlántico y como tal en el municipio de Galapa, de igual forma se encontró probado que la señora Matera Carrillo ejerció autoridad administrativa dentro del año inmediatamente anterior a la fecha de la elección del señor Regulo Matera —su padre—, como alcalde de Galapa.

Por lo anterior el cargo no prospera.

4. “La exigibilidad en el condenado de culpa grave existiendo error de hecho”.

Según el actor las pruebas obrantes en el proceso disciplinario dan cuenta de la ausencia de responsabilidad en los hechos que le fueron imputados y por el contrario sobre él se concreta una de las causales eximentes de responsabilidad (L. 734/2002, art. 28, num. 6º) el error invencible, por tanto la conducta no es reprochable a título de dolo, porque en el encartado no hay conciencia de la ilicitud de su acción, sin el cual el fenómeno no se estructura. Tampoco le puede ser reprochable a título de culpa porque actuó con el cuidado y diligencia para determinar que su conducta no era contraria a la ley.

Al respecto se tiene, que en el proceso disciplinario adelantado contra el señor Matera García, se encontró probado que la conducta asumida por él acarreaba un error vencible, en atención a que al momento de inscribirse, ser electo y posesionarse como alcalde del municipio de Galapa era consciente de una posible inhabilidad para ejercer el cargo, y como tal, se encontraba en capacidad de superar la comprensión errada que tenía sobre su caso particular, por cuanto acumulaba gran experiencia como servidor público y le faltó empeño en actualizarse con la jurisprudencia nacional, que le hubiese dilucidado correctamente su caso particular, fue así como al señor Matera García se le calificó su conducta a título de culpa grave, porque el error pudo ser superado.

En estas condiciones no prospera el cargo.

5. “Imputación de una falta disciplinaria por violación de una norma que fue expresamente derogada”.

Manifiesta el demandante que quedó demostrado que el numeral 4º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la ley 617 de 2000 fue expresamente derogado, en consecuencia el cargo imputado por la procuraduría provincial, así como la calificación de la falta son infundados, puesto que el señor Matera fue elegido alcalde sin encontrarse incurso en ninguna causal de inhabilidad y su posesión y permanencia en el cargo fue completamente legal.

Sobre el particular considera la Sala que no le asiste razón a la parte actora, pues de conformidad con lo señalado en el fallo de primera instancia proferido por la procuradora provincial de Barranquilla dentro de la respectiva audiencia pública(11), una de las normas infringidas fue el numeral 4º del artículo 37 de la Ley 617 de 2000 que modificó el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, que dispone:

“ART. 37.—Inhabilidades para ser alcalde. El artículo 95 de la Ley 136 de 1994, quedará así:

“ART. 95.—Inhabilidades para ser alcalde. No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital:

(...).

4. Quien tenga vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio.

(...)”.

Norma vigente al momento de endilgarse al disciplinado el cargo correspondiente(12), ajustándose su conducta al supuesto de hecho inmerso en el artículo citado en precedencia.

Por lo tanto no prospera el cargo.

Finalmente, se concluye que al momento de proferir los actos acusados la entidad demandada realizó un análisis tanto de los hechos, como de las pruebas recaudadas, atendiendo el principio de la sana crítica y desvirtuando cada uno de los argumentos planteados por el actor a lo largo del proceso.

Igualmente que en el trámite del proceso disciplinario materia de estudio, al señor Regulo Pascual Matera García le fueron respetadas las garantías que conlleva el derecho al debido proceso, pues tuvo la posibilidad de aportar pruebas y controvertir las allegadas al plenario, así como de interponer recursos, motivo por el cual la presunción de legalidad de los actos acusados permanece.

De igual forma, la Sala expresa que “El proceso de control jurisdiccional de los actos que imponen sanciones disciplinarias, no es una tercera instancia en la que se pueda abrir nuevamente el debate probatorio para suplir las deficiencias del proceso disciplinario... No puede tildarse de ilegal una decisión que se adopta con base en las pruebas que obran en un proceso disciplinario, donde el inculpado interviene y ejerce en su favor los medios de defensa que el ordenamiento jurídico le permite...”(13).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

NIÉGANSE las pretensiones de la demanda presentada por el señor Regulo Pascual Matera García contra la Procuraduría General de la Nación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada, archívese el expediente».

(6) Fls. 168 a 258, c.p., y 149 a 241, cdno. 4.

(7) “4. Quien tenga vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio”.

(8) Fl. 25, cdno. 2.

(9) Fls. 11 a 24, cdno. 2.

(10) Fls. 63 a 72, cdno. 2.

(11) Fls. 247 y 248, c.p.

(12) Fls. 80 y 81, cdno. 2.

(13) Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de agosto 8 de 1996. M.P. Javier Díaz Bueno. Actor: Alba D. Calderón Parra.