Sentencia 2010-00205 de mayo 31 de 2018.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero Ponente:

Dr. Alberto Yepes Barreiro

Rad.: 25000-23-24-000-2010-00205-01

Actor: Belisario Medina Cáceres y Otro.

Demandado: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá - EAAB

Asunto: Nulidad y Restablecimiento del Derecho —Expropiación Administrativa— Fallo de Segunda Instancia

Bogotá D.C., treinta y uno de mayo de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

Corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de esta Sección, conocer el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la Sentencia dictada el 16 de mayo de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A en los términos del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, el numeral 5º del artículo 71 de la Ley 388 de 1997(2), en concordancia con lo decidido en el Acuerdo de Descongestión 357 de 5 de diciembre de 2017, suscrito entre las Secciones Primera y Quinta de esta Corporación.

2. Problema jurídico

Conforme a los argumentos del recurso de apelación corresponde a la Sala establecer si debe modificar, confirmar o revocar la Sentencia de primera instancia proferida por el 16 de mayo de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A que declaró probada la excepción de caducidad de la acción y se abstuvo de pronunciarse de fondo.

3. Caso concreto.

3.1. El presente asunto se centra en determinar, en primer lugar, si en el presente asunto la demanda se presentó oportunamente. En caso de que la respuesta sea afirmativa, se procederá al análisis del fondo del asunto. Si la respuesta es negativa, la Sala así lo declarará y se abstendrá de efectuar el estudio de fondo del asunto.

Para el Tribunal, la demanda fue presentada extemporáneamente porque:

—El término de caducidad de 4 meses se empieza a contabilizar desde el día siguiente de la ejecutoria, en este caso, desde el 11 de noviembre de 2009, de modo que la demanda podía ser presentada hasta el 11 de marzo de 2010.

—Como la solicitud de conciliación se presentó el 4 de marzo de 2010, restaban 7 días ante de que venciera el plazo para que caducara la acción.

—La conciliación se llevó a cabo el 15 de abril de 2010 por lo que el término para la contabilización de la caducidad se cuenta a partir del día siguiente, esto es, el 16 de abril de 2010.

—Por tanto, el término para presentar la demanda vencía el 22 de abril de 2010, teniendo en cuenta los 7 días que restaban del plazo para interponerla. La demanda fue presentada el 23 de abril de 2010, es decir, extemporáneamente.

La parte demandante considera que la presentación de la solicitud de conciliación ante la Procuraduría Judicial —4 de marzo de 2010— interrumpió el término de caducidad por 8 días, mientras que para el a quo, se interrumpió por 7 días.

Entonces, lo que debe determinarse es si el término de caducidad se suspende desde el día en que se presenta una solicitud de conciliación ante la Procuraduría.

Para el caso concreto, corresponde establecer si la caducidad se suspendió por 7 días —como dijo el Tribunal— o por 8 días —como sostuvo la parte demandante—, teniendo en cuenta que la solicitud de conciliación se presentó el 4 de marzo de 2010.

Para resolver esta inquietud, es necesario recordar que el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, reguló la suspensión de la caducidad de las acciones sometidas al requisito de procedibilidad, en los siguientes términos:

“ART. 21.—Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable. (Negrilla fuera del texto original).

Por su parte, el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996”, establece la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad en materia contencioso administrativa, incluyendo, las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho.

El trámite conciliatorio respectivo está previsto en el Decreto 1716 de 2009 “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001”, que en su artículo 3º establece la suspensión del término de caducidad como consecuencia de la presentación de la solicitud de conciliación, de la siguiente manera:

“ART.3º.—Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta:

a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o

b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la Ley 640 de 2001, o

c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero.

En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente.

La aprobación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada.

Parágrafo. Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción. (Negrilla fuera del texto original).

La Sección Primera de esta Corporación, en providencia reciente, concluyó a partir de dicha norma:

“De la norma transcrita se colige que el término de caducidad del medio de control se suspenderá desde el momento en que se presente la solicitud de conciliación, y hasta tanto ocurra alguno de los siguientes tres eventos: i) que se logre el acuerdo conciliatorio, ii) que se expida constancia de no acuerdo, o iii) que se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud”(3). (Negrilla fuera del texto original).

El anterior panorama lleva a la Sala a concluir que el término de caducidad se suspende desde el mismo momento en que se presenta la solicitud de conciliación ante la Procuraduría.

En el caso que se estudia:

•Los 4 meses que la parte actora tenía para interponer oportunamente la demanda de nulidad vencían el 11 de marzo de 2010, toda vez que la Resolución 0950 de 2009 —que resolvió un recurso de reposición— fue notificada el 10 de noviembre de 2009.

•La solicitud de conciliación se radicó el 4 de marzo de 2010.

•Ante la suspensión del término de caducidad desde el 4 de marzo de 2010, restaban 8 días (4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 11).

•La audiencia de conciliación se llevó a cabo el 15 de abril de 2010 por lo que el término para la contabilización de la caducidad se cuenta a partir del día siguiente, esto es, el 16 de abril de 2010. Ese mismo día se expidió a los intervinientes el acta con la respectiva constancia de haberse agotado el trámite y no haberse logrado acuerdo.

•El término para presentar la demanda vencía el 23 de abril de 2010, teniendo en cuenta los 8 días que restaban del plazo para interponerla.

•La demanda se radicó el 23 de abril de 2010.

Conforme lo expuesto, se impone concluir que le asiste razón a la parte demandante, en tanto no operó la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra las Resoluciones 0823 de 2009 que ordenó la expropiación del bien de los señores Medina y 0950 de 2009 —que resolvió el recurso de reposición contra la anterior—.

En consecuencia, la Sala deberá efectuar el estudio de fondo y pronunciarse sobre la legalidad de los actos acusados.

3.2. La parte demandante está inconforme con el valor que arrojó el avalúo que tuvo en cuenta el IDU para proceder al pago por la expropiación del bien de su propiedad, esto es, el elaborado por la firma Asesorías, Auditorías y Avalúos Ltda., según el cual, el valor total del inmueble (terreno y construcción) era de $11.571.000.

Por Auto de 11 de noviembre de 2010, se decretó el dictamen pericial solicitado por la parte actora y se designó al perito de la lista de auxiliares de la justicia.

El 28 de noviembre de 2011, el perito rindió el dictamen en el que concluyó que el valor total del inmueble (terreno y construcción) era de $422.564.000.

La EAAB formuló objeción por error grave, así:

•El perito no informó con claridad la normatividad urbanística

•El perito le dio un tratamiento que no corresponde al inmueble al asimilarlo a uno incluido en una zona urbana desarrollable y que puede ser objeto de licencia de construcción, puesto que en realidad el bien está ubicado en la zona de ronda de un río y por tanto no tiene usos urbanos y no puede ser desarrollado.

•El perito desconoció las normas que reglamentan el uso del suelo donde está ubicado el predio.

•Incurrió en error en el cálculo que efectuó para determinar el valor de la suma a indemnizar.

•No soportó en debida forma el área del terreno a indemnizar.

Además solicitó el decreto de pruebas, pero esta petición fue negada por Auto de 13 de septiembre de 2012.

A continuación, la Sala determinará si el dictamen, como alegó la EAAB, contiene error grave.

Al efecto, resulta pertinente traer a colación la postura de la Sección Primera de esta Corporación que ha exigido a los dictámenes que se rinden en los procesos cuyo objeto es la nulidad de un acto de expropiación, los mismos requisitos que deben cumplir los avalúos que se realizan en los trámites de expropiación administrativa.

Sobre el punto, resultan relevantes las siguientes consideraciones que sobre la materia efectuó esta Sala recientemente:

“…respecto de la sujeción de los dictámenes periciales rendidos al interior de procesos judiciales, que versen sobre expropiación administrativa, la Sección Primera del Consejo de Estado(4) ha señalado: (…)

6.2.2.2. Ahora bien, como antes se expresó, en los dictámenes periciales que se rindan en un proceso especial de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se discuta el precio indemnizatorio de un inmueble expropiado por vía administrativa, en particular en lo relativo a su avalúo comercial, los peritos designados están sujetos a las reglas para la elaboración de dichos avalúos antes referidas contenidas en el Decreto 1420 de 1998 y en la Resolución 762 de 1998 e igualmente, por tratarse de una prueba en una actuación judicial, deben seguir las reglas que el estatuto de procedimiento civil establece para la elaboración y rendición de los informes técnicos que se les solicite (arts. 233 y ss.), expresando no solo las conclusiones de sus trabajos sino explicando las razones técnicas y científicas en que se las mismas se fundamentan. Precisamente, sobre este particular en la Sentencia del 14 de mayo de 2009 esta Sección precisó lo siguiente:

“Según el criterio expresado por esta Corporación, en estos casos resulta insuficiente la mera exposición de los resultados de las operaciones periciales practicadas y de las deducciones extraídas por el perito, huérfanas de las explicaciones relativas a su origen y al proceso lógico e intelectivo que ha conducido a su obtención, omitiendo la exposición y explicación de las razones por las cuales no es dable mantener otro criterio diferente.

Precisamente por el hecho de que tanto las partes como la autoridad judicial no cuenten con los conocimientos especializados del perito, es de esperar que éste revele los datos y los hitos de su discernimiento, que si bien un entendido en la materia puede reputar elementales, un profano puede encontrarlos inasequibles. Obsérvese que el cometido principal de cualquier experticia no es otro que la persuasión, y esta difícilmente se logra cuando solamente se efectúan afirmaciones o negaciones de manera apodíctica, negándole al juez y a las partes la posibilidad de conocer los rudimentos básicos del análisis efectuado. La labor del perito consiste precisamente en proporcionar, junto con el fruto de su propia interpretación, los fundamentos que lo soportan, para situar a sus destinatarios en condiciones de poder valorar la objetividad, la razonabilidad, la coherencia y la sensatez de las conclusiones presentadas.

(…)

Todo lo anterior tiene su fundamento legal en el numeral 6º del artículo 237 del Código de Procedimiento Civil, en donde se dispone que “El dictamen debe ser claro, preciso y detallado; en él se explicarán los exámenes, experimentos e investigaciones efectuados, lo mismo que los fundamentos técnicos, científicos o artísticos de las conclusiones”. Esta disposición consagra la necesidad de explicar por qué se rinde el dictamen en determinado sentido, indicando las razones de orden técnico, científico o artístico que se tuvieron en cuenta para conceptuar, a fin de que, como ya se dijo, las partes puedan ejercer el derecho de contradicción de la prueba y el juez, por su parte, pueda valorar la racionalidad y objetividad de las conclusiones emitidas” (Negrillas de la Sala)”.

De lo anteriormente expuesto tenemos que: I) de conformidad con el artículo 237 del Código de Procedimiento Civil el dictamen debe ser claro, preciso y detallado para poder explicar los fundamentos técnicos, científicos o artísticos de las conclusiones; II) los dictámenes periciales que se rindan en un proceso especial de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se discuta el precio indemnizatorio de un inmueble expropiado por vía administrativa, en particular en lo relativo a su avalúo comercial, los peritos designados están sujetos a las reglas para la elaboración de dichos avalúos antes referidas contenidas en el Decreto 1420 de 1998; III) Para la elaboración de éstos avalúos se deberá aplicar uno de los siguientes métodos observando los parámetros y criterios mencionados anteriormente o, si el caso lo amerita varios de ellos: el método de comparación o de mercado, el de renta o capitalización por ingresos, el de costo de reposición o el residual, tal como dispone la Resolución 762 de 1998; y IV) Cuando las condiciones del inmueble objeto del análisis permitan la aplicación de uno o más de los métodos enunciados en el artículo anterior, el avaluador debe realizar las estimaciones correspondientes y sustentar el valor que se determine”(5).

Como se observa, al dictamen pericial se le exige el cumplimiento de los mismos requisitos que al avalúo que sirve de soporte para la determinación de la indemnización en el trámite de expropiación.

La objeción tiene vocación de prosperidad teniendo en cuenta que el dictamen del perito designado por el Tribunal no se advierte claro, preciso y detallado, ni se explican las investigaciones efectuadas ni los fundamentos técnicos de las conclusiones como lo exige el artículo 237 del Código de Procedimiento Civil.

El perito afirmó haber empleado el método de valor de mercado o comparativo, pero se limitó a estimar el valor del terrero en $800.000 por metro cuadrado estrato 3. Dijo: “Para establecer el valor de la construcción en estrato 3, se hizo el método de comparación de mercado, en él se tomaron varias construcciones con las mismas características estructurales de la vivienda a evaluar. Igualmente se elaboró el método para establecer el valor del lote”.

No se advierte en el dictamen datos, informes, reportes o identificación de los inmuebles con los cuales se efectuó la comparación, de modo que no es suficiente la mera afirmación de haber comparado con construcciones similares, pues como se dijo anteriormente, el peritazgo requiere de la exposición detallada y suficiente de cómo se arribó a las conclusiones allí plasmadas.

El perito tampoco explicó la incidencia de la ubicación del bien, pese a advirtió que “la valorización es media por tratarse de una zona de alto riesgo de inundación ya que se encuentra ubicado dentro del cauce del rio Córdoba”.

Para determinar la antigüedad del bien, el perito no tuvo en cuenta ningún parámetro objetivo o fundamento técnico o científico pues se limitó a afirmar: Vetustez: 9 años. Tampoco soportó por qué sostuvo que la oferta y demanda de inmuebles en la zona es media.

Las anteriores falencias resultan suficientes para que prospere la objeción por error grave formulada por la EAAB.

Para la Sala, no es posible advertir los fundamentos de las conclusiones a las que llegó el perito, pues no se observa cuál es la razón para atribuir el valor del metro cuadrado, ni la relación de ofertas o transacciones en el mismo sector para inmuebles de similares características atendiendo el método “valorativo del mercado” escogido.

Frente a la valoración de la prueba en comento, esta Sala reitera lo dicho en el pronunciamiento reciente ya citado:

“Ahora bien, en cuanto a la facultad del juez para excluir como prueba el dictamen pericial rendido por el auxiliar de justicia designado para tal efecto se recuerda que la Sección Primera en reciente pronunciamiento señaló:

“En suma, el juez está en el deber de estudiar bajo la sana crítica el dictamen pericial y en la libertad de valorar sus resultados; si lo encuentra ajustado y lo convence, puede tenerlo en cuenta total o parcialmente al momento de fallar; o desechar sensatamente y con razones los resultados de la peritación por encontrar sus fundamentos sin la firmeza, precisión y claridad que deben estar presentes en el dictamen para ilustrar y transmitir el conocimiento de la técnica, ciencia o arte de lo dicho, de suerte que permita al juez otorgarle mérito a esta prueba por llegar a la convicción en relación con los hechos objeto de la misma.”(6)(7).

Desde esa perspectiva, la Sala concluye que el dictamen contiene error grave, toda vez que no es viable acoger el dictamen pericial rendido por el auxiliar de justicia, en tanto no se ajusta a lo establecido en el Decreto 1420 de 1998 ni en la Resolución 762 de 1998 del IGAC.

Lo anterior resulta suficiente para concluir que la presunción de legalidad de los actos acusados no fue derrumbada por la parte actora, a la cual correspondía dicha carga, porque no se demostró que el avalúo efectuado por la firma Asesorías Auditorías y Avalúos Lonja Inmobiliaria Ltda., fue equivocado.

Conforme las razones que preceden, la Sala concluye que la decisión de 16 de mayo de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, de declarar probada la excepción de caducidad de la acción, debe ser revocada, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado —Sala de lo Contencioso Administrativo— Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

III. FALLA

1. REVOCAR la Sentencia dictada el 16 de mayo de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A que declaró probada la excepción de caducidad de la acción y se abstuvo de pronunciarse de fondo, para en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.

2. DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

2. Artículo 71 numeral 5º establece: “Contra la sentencia procederá recurso de apelación ante el honorable Consejo de Estado, el cual decidirá de plano, salvo que discrecionalmente estime necesario practicar nuevas pruebas durante un lapso no superior a un mes.”

3. Consejo de Estado, Sección Primera, Auto de 7 de diciembre de 2017, expediente número 25000234100020160102701, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.

4. Sentencia del 16 de julio de 2015. M.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. 2004 01027 01. Actor: César Guillermo Abadía Acosta y otros.

5. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 8 de marzo de 2018, expediente número 05001 2331 000 2008 00034 02, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

6. Sentencia del 4 de julio de 2015. M.P. María Elizabeth García González. Rad.: 2008 00031 01

7. Ob. Cit. Sentencia de 8 de marzo de 2018, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.