Sentencia 2010-00259 de julio 11 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 11001032500020100025900

Nº Interno: 2166-2010

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: Sindicato de Trabajadores de la Industria Textil de Colombia —Sintratextil—.

Autoridades nacionales.

Bogotá, D.C., once de julio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Considera

El problema jurídico gira en torno a establecer la legalidad de la Resolución 196 de 9 de diciembre de 2003 proferida por la dirección territorial de Antioquia del Ministerio de la Protección Social (hoy del Trabajo), por la cual se ordenó la inscripción en el registro sindical de la nueva junta directiva nacional del Sindicato de Trabajadores de la Industria Textil de Colombia —Sintratextil—.

Para efectos de decidir, se tiene lo siguiente:

Esta corporación(1) ha señalado que el artículo 39 de la Constitución Política indica que los empleadores y trabajadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado y su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución, además señala que la estructura interna, funcionamiento y organización se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos.

El artículo 353 del Código Sustantivo del Trabajo, señala que las asociaciones profesionales o sindicatos deben ajustarse en el ejercicio de sus derechos y cumplimiento de sus deberes, a las normas de derecho colectivo plasmado en el código y dichas organizaciones estarán sometidas a la inspección y vigilancia del Gobierno.

El derecho de asociación no es absoluto, pues, a pesar de que se puede ejercer sin intervención del Estado, no se puede dejar al arbitrio de los asociados que establezcan y condicionen su derecho sindical a la arbitrariedad y discrecionalidad pasando por alto los requisitos mínimos, límites y condiciones señaladas por la ley para ejercer dicho derecho.

Es por eso que el legislador estableció, entre otros, los requisitos exigidos para efectuar los cambios de las juntas directivas de las organizaciones sindicales. En efecto, el Código Sustantivo del Trabajo establece en el artículo 371 que cualquier cambio en la junta directiva, ya sea total o parcial, debe ser comunicado en los términos indicados en el artículo 363 y mientras no se cumpla este requisito el cambio no tiene ningún efecto.

Al respecto, señala el artículo 363 ibídem, modificado por el artículo 43 de la Ley 50 de 1990:

“Una vez realizada la asamblea de constitución, el sindicato de trabajadores comunicará por escrito al respectivo empleador y al inspector del trabajo, y en su defecto al alcalde del lugar, la constitución del sindicato, con la declaración de los nombres e identificación de cada uno de los fundadores. El inspector o el alcalde, a su vez, pasarán igual comunicación al empleador inmediatamente”.

En cuanto a la elección de las juntas directivas, el artículo 391 del Código Sustantivo del Trabajo señala:

“Elección de directivas. 1. La elección de directivas sindicales se hará por votación secreta, para asegurar la representación de las minorías, so pena de nulidad.

2. La junta directiva, una vez instalada, procederá a elegir sus dignatarios, en todo caso, el cargo de fiscal del sindicato corresponderá a la fracción mayoritaria de las minoritarias”(2).

Por su parte, el Decreto 1194 de 1994, por el cual se reglamentan los artículos 363 y 391 del Código Sustantivo del Trabajo, modificados por los artículos 43 y 54 de la Ley 50 de 1990, respectivamente y el 371 del mismo código y el artículo 55 de la Ley 50 de 1990, establece lo siguiente:

ART. 1º—Los cambios totales o parciales en las juntas directivas, subdirectivas o comités seccionales de las organizaciones sindicales, deberán ser comunicados por escrito una vez realizada la asamblea de elección, por cualquier miembro de la junta entrante o saliente, al respectivo empleador y al inspector de trabajo de la correspondiente jurisdicción o, en su defecto, a la primera autoridad política del lugar, con indicación de los nombres e identificación de cada uno de los directivos elegidos. El inspector o el alcalde, a su vez, pasarán igual comunicación inmediatamente al empleador o empleadores”.

ART. 2º—Los cambios totales o parciales de las juntas directivas, subdirectivas o comités seccionales de las organizaciones sindicales, serán inscritos en el registro que para tales efectos lleve el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social... PAR.—Se presume que la elección de juntas directivas sindicales, se efectuó con el lleno de las formalidades legales y que las personas designadas para ocupar cargos en ellas reúnen los requisitos exigidos en la Constitución Política, la ley o los estatutos del sindicato, federación o confederación.

ART. 3º—La inscripción de las juntas directivas sindicales corresponde a los funcionarios que para el efecto designe el ministerio... En caso de que la solicitud de inscripción no reúna los requisitos de que trata el artículo anterior, el funcionario del conocimiento formulará mediante auto de trámite a los peticionarios, las objeciones a que haya lugar, a fin de que se efectúen las correcciones necesarias...

ART. 4º—Constituye causal para negar la inscripción de las juntas directivas de las organizaciones sindicales, el que la elección sea contraria a la Constitución Política, a la ley o a los estatutos, o que producido el auto de objeciones no se dé cumplimiento a lo que en él se dispone.

ART. 5º—Durante el trámite de inscripción de una junta directiva no procede ningún tipo de impugnación. La providencia mediante la cual se ordena o no la inscripción, debidamente motivada, deberá notificarse al representante legal de la organización sindical, a quienes hayan suscrito la respectiva solicitud, y al empleador o empleadores correspondientes. Contra la misma, proceden los recursos de ley, interpuestos en la forma prevista en el Código Contencioso Administrativo.

ART. 6º—Vencidos los términos de que trata el artículo 3º del presente decreto, sin que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social se pronuncie sobre la solicitud, la junta directiva se entenderá inscrita en el registro correspondiente, sin perjuicio de las sanciones... En este evento, el funcionario procederá a ordenar la inscripción y notificará a los jurídicamente interesados, advirtiéndoles que contra este acto proceden los recursos de ley, interpuestos en la forma prevista en el Código Contencioso Administrativo.

Este decreto establece la obligatoriedad de inscribir los cambios que ocurran en las juntas directivas sindicales. La solicitud de inscripción debe formularse dentro de los cinco días hábiles siguientes a la asamblea de elección.

En el acta de elección de las directivas, se hará constar el número total de afiliados a la organización sindical e, igualmente, que la elección de los miembros de la junta directiva se realizó por votación secreta y con sujeción a las normas que regulan la materia.

El inciso 2º del artículo 3º ibídem, prevé la posibilidad de que el funcionario pueda formular objeciones o negar la inscripción en el caso de que la solicitud de inscripción no reúna los requisitos de que trata el artículo anterior. Constituye causal para negar la inscripción de las juntas directivas de las organizaciones sindicales, el que la elección sea contraria a la Constitución Política, a la ley o a los estatutos o que, producido el auto de objeciones, no se dé cumplimiento a lo que en él se disponga.

En ese orden de ideas, como lo ha señalado esta corporación, aunque la ley presume que la elección de la junta directiva ha cumplido con las formalidades legales, el funcionario competente del ministerio debe efectuar una confrontación de la reforma con las normas pertinentes en el desarrollo de la elección de la junta directiva, con el fin de determinar si se respetaron las disposiciones estatutarias antes de proceder a la correspondiente inscripción.

Igualmente, indica que no procede ningún recurso antes de que se profiera la resolución que decide la solicitud de la inscripción de la nueva junta directiva de la organización sindical, respetando la no injerencia del Estado en el derecho de asociación sindical, estipulado en el artículo 39 de la Carta Política.

En aras de la protección del derecho fundamental al debido proceso, es obligatoria la notificación de la resolución al sindicato y al empleador, pues más que una restricción al derecho sindical es una garantía para quienes están directamente relacionados con la decisión, sin que implique vulneración del derecho de asociación sindical, pues tiene como finalidad legítima la protección de la seguridad jurídica y el cumplimiento de los requisitos legales para su conformación.

En ese sentido, dada su connotación,(3) y las implicaciones jurídicas que conlleva, el acto de inscripción de la junta directiva de una organización sindical no es de trámite, por el contrario, constituye sin duda un acto creador de situaciones jurídicas nuevas, de las cuales emanan derechos y obligaciones para el sindicato y pone fin a la actuación administrativa desarrollada en el Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio del Trabajo).

Por lo anterior, esta decisión debe ser notificada personalmente a los interesados y es susceptible de los recursos de la vía gubernativa pues no ha de entenderse como un simple acto de inscripción.

Del asunto concreto

Señala el Sindicato de Trabajadores de la Industria Textil de Colombia —Sintratextil— seccional Bello, que el Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Trabajo y Seguridad Social) no debió inscribir el reajuste de la junta directiva de Sintratextil nacional por vulneración del derecho al debido proceso, pues para nombrar a la nueva junta directiva y expulsar a tres miembros de la seccional de Bello no aplicó en debida forma los estatutos de la organización sindical.

Para determinar si le asiste la razón a la parte demandante, estima la Sala necesario hacer referencia a la garantía constitucional de que todo sindicato se autoconforme y autorregule conforme a las reglas de organización interna que sus integrantes definan de la misma manera, deben poder establecer en los estatutos, sus órganos de dirección y la forma de representación, para llevar a la realidad el ejercicio de la libertad sindical. Por ello, el legislador está impedido para menoscabar esos presupuestos mínimos del derecho de sindicación, siempre y cuando no se vulneren las normas constitucionales y legales y además se garantice la representación de las minorías.

De acuerdo con lo anterior, en el desarrollo del derecho fundamental previsto en el artículo 39 de la Carta Política los sindicatos pueden, entre otros asuntos, elegir y reformar libremente a su junta directiva bajo el procedimiento señalado para el efecto en la ley y en los estatutos, siendo esas las únicas restricciones que impedirían la correspondiente inscripción en el registro sindical. Para el efecto, allegan el siguiente material probatorio:

Documentales

1. A folios 35 a 76 aportan copia de los estatutos del Sindicato de Trabajadores de la Industria Textil de Colombia —Sintratextil— aprobados en asamblea nacional de delegados en marzo de 1997, el cual, en su artículo 9º establece que para la expulsión de la organización sindical a uno o más de sus miembros, debe ser decretada por la mayoría absoluta de los asociados. Igualmente dispuso:

“...Si no lo hiciere la junta seccional, la junta directiva nacional adelantará la investigación con la intervención del fiscal de la directiva nacional o la comisión que sea nombrada para tal fin y expulsará, en primera instancia, al socio del sindicato que se haya hecho acreedor a ella, poniendo en conocimiento de la asamblea nacional, de delegados tal decisión, para que esta le dé su aprobación o improbación definitiva.

De todas maneras, la imposición de esta máxima función indelegables de la asamblea nacional de delegados. Para tal determinación se aplicará estrictamente, el artículo 398 del Código Sustantivo del Trabajo.

2. Acta de la asamblea general de socios de Sintratextil, celebrada el 9 de noviembre de 2003 en donde se determinó la expulsión de algunos miembros de la organización sindical previo informe del fiscal nacional en los siguientes términos: (fls. 10 a 15).

“...De acuerdo al artículo 40 de nuestros estatutos que permite a la dirección nacional convocar las asambleas generales seccionales, cuando esta ha sido convocada por la dirección seccional y no ha logrado su realización y cumpliendo con una de las conclusiones de la asamblea nacional de delegados de Sintratextil, realizada el 20 de julio del presente año, convocamos a esta asamblea a todos los socios y socias de Sintratextil seccional Bello.

(...)

El informe que presento a ustedes como fiscal nacional es el siguiente: después de haber hecho las averiguaciones y evaluaciones pertinentes, les presento los siguientes hechos, para que ustedes ya con pleno conocimiento y hecho el análisis, sin prevenciones y en una forma democrática tomen la decisión que más convenga a los trabajadores y a la organización...

3. El artículo 14 de los estatutos de la organización sindical establece como atribuciones privadas e indelegables de la asamblea nacional de delegados las siguientes:

a. La elección de la junta directiva nacional para un periodo de dos (2) años.

(...)

e. La sustitución en propiedad de los directivos que llegaren a faltar y de la destitución de ellos, en los cargos previstos en los presentes estatutos y/o la ley.

f. La expulsión definitiva de cualquier afiliado.

(...)

El artículo 22 establece el procedimiento para la elección de la junta directiva nacional, de la siguiente manera:

“La elección de la junta directiva nacional, se hará siempre por votación secreta, en papeleta escrita y aplicando el sistema de cociente electoral para asegurar la representación de las minorías, so pena de nulidad.

La junta directiva nacional, una vez instalada, procederá a elegir sus dignatarios. En todo caso, el cargo de fiscal le corresponde a la plancha mayoritaria de las minorías, o sea, la segunda votación.

El sistema de cociente electoral se aplica de la siguiente manera: la suma de los votos emitidos por cada una de las listas se divide por el número de miembros de la junta directiva nacional, el resultado es el cociente electoral que servirá para dividir, a su vez, el número de votos de cada lista.

El resultado de esta segunda operación es el número de puestos que le corresponde a la respectiva lista. Si realizadas las operaciones quedaren por proveer estos se adjudicarán teniendo en cuenta los residuos de mayor a menor.

4. Obra a folios 8 a 15 del expediente la parte pertinente del acta de asamblea nacional de delegados del Sindicato de Trabajadores de la Industria Textil de Colombia Sintratextil celebrada el 30 de noviembre de 2003, dentro de la cual se eligió la nueva junta directiva, de la siguiente manera:

“...En lo atinente al 12 punto, la presidencia manifiesta que la elección de junta directiva para un periodo estatutario, se hará mediante presentación de planchas, voto secreto y se aplicará el cociente electoral. Declara un receso de cinco minutos para que se presenten planchas y nombra como escrutadores a Francisco Garzón y Alberto García.

Terminado el receso, el secretario informa que ha llegado a la mesa directiva una plancha presentada por Rocío Márquez y que por su orden de presentación, se denominó plancha uno y que contiene los siguientes nombres:

(...)

5. Procedimiento administrativo que dio origen a la Resolución 196 del 9 de diciembre de 2003.

Testimoniales

Obra a folios 141 a 142 del expediente la declaración del señor José Novel de La Cruz Rivera Mutis quien para la época de los hechos se desempeñaba como auxiliar administrativo de la inspección de trabajo del Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Trabajo) quien respecto de la suspensión de los términos de notificación, expresó:

Yo desconozco realmente eso en qué términos se suspenden los términos, precisamente por eso en la primera parte dije que a quien fue en esa oportunidad le dije que yo desconocía si estaban o no suspendidos los términos por las vacaciones del inspector y no me habían dejado ahí el expediente para mirarlo. Se han suspendido los términos cuando el inspector por auto me notifica que los términos dentro de un proceso quedan suspendidos por algún hecho o por un acontecimiento (...) Preguntado: dígale al despacho si estando cerrada la oficina o el otro despacho usted estaba facultado para recibir escritos con recursos así fuera de la otra oficina. Contestó: sí, si se presentaba algún usuario con algún escrito o algo relacionado para el otro despacho se recibía normalmente.

El señor Luis Carlos Pulgarín Amaya, en su condición de socio de Sintratextil, textualmente afirmó:

“...También se optó por recurrir al contencioso administrativo porque personalmente fui a principios de diciembre al Ministerio de la Protección Social a averiguar cómo iba la inscripción de esa junta directiva de la parobación (sic) de esa asamblea, porque la íbamos a impugnar. El señor José Enobel (sic) Rivera, funcionario de esa dependencia, lo que me dijo fue que habían salido a vacaciones y que los términos se corrían hasta el 18 de enero del año siguiente, o sea, 2004, cosa que no fue real porque inscribieron la junta el 9 de diciembre, salió el edicto el 18 de diciembre y fue ejecutoriada el 13 de enero de 2004, dejándonos solo el camino de lo contencioso administrativo (...) Preguntado: conoció el contenido de la Resolución 196 de 2003. Contestó: sí lo conocí (...) Preguntado: mi pregunta estaba encaminada a establecer el conocimiento de los recursos de ley. Contestó: sí, queda claro. Preguntado: cuando fue a la inspección de trabajo del municipio de Rionegro, lo hizo en compañía de cuáles personas. Contestó: lo hice solo.

En similares condiciones rindieron declaración los señores Abelardo Rojas Hoyos y Luis Norberto Rivera Pabón.

Valoración probatoria

En el presente asunto, son dos las situaciones jurídicas que se presentan: la primera, la expulsión de miembros de la organización sindical y la segunda, la elección e inscripción de la nueva junta directiva.

Expulsión de miembros de la organización sindical

De conformidad con el material probatorio obrante en el expediente observa la Sala que se dio cumplimiento al procedimiento señalado en sus estatutos para proceder a su expulsión.

En efecto, se realizó la investigación de los hechos por parte del fiscal nacional de la organización sindical y se presentó el informe a la asamblea nacional, que contrario a lo afirmado por la parte demandante convocó a los socios y socias de la organización sindical quienes por votación mayoritaria decidieron su expulsión como consta en el acta de 9 de noviembre de 2003.

Una vez aprobada la expulsión de los miembros del Sindicato de Trabajadores de la Industria Textil de Colombia por la mayoría de los socios (asamblea de nov. 9/2003) esta decisión debe ser ratificada por la asamblea nacional de delegados de la organización sindical, lo cual se realizó en la asamblea realizada el 30 de noviembre de 2003, cumpliendo lo establecido en los artículos 9º y 14 de los estatutos, pues la expulsión de un miembro del Sindicato corresponde a una de sus funciones privadas e indelegables.

Elección de su junta directiva

De conformidad con el artículo 14 de los estatutos de la organización sindical son atribuciones privadas e indelegables de la asamblea general la elección de la junta directiva para un periodo de dos años y la sustitución en propiedad de los directivos que llegaren a faltar y de la destitución de los mismos.

Obsérvese que en cumplimiento de las atribuciones se convocó a la asamblea general el 30 de noviembre de 2003 y dentro del punto 12 de dicha asamblea se estableció la elección de la directiva nacional por un periodo estatutario (2 años), la cual se realizó mediante la presentación de planchas, voto secreto, se aplicó el cociente electoral para asegurar la representación de las minorías y contrario a lo afirmado por la parte actora, se nombraron como escrutadores a los señores Francisco Garzón y Alberto García.

De dicha elección, se determinó lo siguiente:

(...)

Seguidamente procede llamar a lista uno por uno de los asistentes para que depositen su voto. Terminada la votación, la comisión escrutadora informa que hubo por la plancha uno, veintinueve (29) votos, cero (0) votos nulos y cero (0) votos en blanco. Quedando elegidos los compañeros de la plancha única presentada...”.

Se encuentra probado que el presidente y el secretario general de Sintratextil informaron de la elección de la nueva junta directiva al Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio del Trabajo y Seguridad Social) el 5 de diciembre de 2003, avocando su conocimiento para la inscripción en el registro sindical (fl. 14, cdno. 2 del expediente).

Mediante la Resolución 196 de 9 de diciembre de 2003 proferida por la dirección territorial de Antioquia del Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio del Trabajo), ordenó la inscripción en el registro sindical de la nueva junta directiva nacional.

Esta resolución fue notificada y en el trámite de la misma se informó sobre la procedencia de los recursos de reposición y apelación, así:

1. El 15 de diciembre de 2003 al presidente del Sindicato de Trabajadores de la Industria Textil de Colombia (fl. 25, cdno. 2).

2. El 16 de diciembre de 2003 al jefe de personal de Textiles Rionegro y Cía. Ltda. (fl. 26, cdno. 2).

3. El 16 de diciembre de 2003 al apoderado de la empresa Compañía Colombiana de Tejidos S.A. “Coltejer” (fl. 27, cdno. 2).

4. El 18 de diciembre de 2003 al apoderado de la empresa Confecciones Leonisa S.A.

5. Por edicto fijado el 18 de diciembre de 2003 a los representantes legales de las empresas Riotes, Everfith Indulana (Confecciones Colombia), Enka de Colombia (fl. 65, cdno. 2).

Mediante auto de 13 de enero de 2004, proferido por el inspector de trabajo de Rionegro, se declaró ejecutoriada la Resolución 196 de 9 de diciembre de 2003, remitiendo el expediente al grupo de archivo sindical el 19 de enero del mismo año (fls. 66 y 67, cdno. 2).

El 19 de enero de 2004 el apoderado especial de Sintratextil seccional Bello presenta recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución 196 de 2003, los cuales fueron rechazados por extemporáneos mediante auto de 30 de enero de 2004.

De acuerdo con lo anterior, las comunicaciones de la elección o reforma de la junta directiva de un sindicato tienen las consecuencias propias del principio de publicidad, vale decir, para surtir sus efectos de seguridad y prueba frente a terceros, lo cual, a su vez se garantiza con el depósito que corresponde efectuar al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social previa comunicación escrita presentada por el ente sindical.

Es por ello, que la información del cambio total o parcial de la junta directiva que debe efectuar el sindicato una vez realizada la asamblea de elección, tanto al empleador como al ministerio, es un acto jurídico a favor de la misma organización porque durante el tiempo que se deje transcurrir para efectuar dichas comunicaciones los trabajadores elegidos no podrán demostrar su calidad de trabajadores aforados.

Al evaluar los elementos probatorios existentes en el proceso, encuentra la Sala que la organización sindical Sintratextil reformó su junta directiva bajo el procedimiento señalado para el efecto en la ley y en los estatutos, comoquiera que fue debidamente notificado a los terceros interesados, quienes no interpusieron los recursos de ley para objetar la inscripción de la nueva junta directiva.

Finalmente, no se demostró la imposibilidad que alegó la parte demandante para recurrir el acto administrativo al ser engañados por el secretario del inspector del trabajo, pues del procedimiento seguido por el ministerio no se deducen maniobras fraudulentas, sin que sea de recibo para su confrontación con la documentación aportada las simples afirmaciones realizadas en los testimonios.

Obsérvese cómo, dentro del expediente que contiene la actuación administrativa, no obra ninguna providencia en la cual se ordene la suspensión de los términos por vacaciones como lo señala la parte demandante, por el contrario, de los testimonios se colige que efectivamente tenían conocimiento de la expedición de la resolución demandada y de los recursos que procedían para su objeción, sin que sea posible tener en cuenta la afirmación del señor Luis Carlos Pulgarín Amaya en el sentido de la supuesta información errada brindada por el secretario de la inspección de trabajo de Rionegro, comoquiera que no fue ratificada por los demás declarantes ya que como él mismo lo señaló, acudió sólo a dicha inspección, sin que a las demás personas les conste directamente.

Comoquiera que los cargos endilgados como causales de nulidad de la resolución demandada no se demostraron y no se logró desvirtuar la presunción de legalidad, se denegarán las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda formuladas por el Sindicato de Trabajadores de la Industria Textil –Sintratextil.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y una vez ejecutoriada esta sentencia devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 28 de junio de 2007, C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, Nº interno 3846-2003, actor: Asotral.

(2) Las expresiones “en papeleta escrita”, “y aplicando el sistema de cociente electoral” contenidas en el numeral primero del artículo 391 del Código Sustantivo del Trabajo fueron declaradas inexequibles en la Sentencia C-466 de 2008.

(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 11 de julio de 2002, Expediente 2001-0659, actor Cervecería Águila S.A., C.P. Tarcisio Cáceres Toro.