Sentencia 2010-00260 de mayo 5 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación: 25000 23 24 000 2010 00260 01.

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Actor: Elizabeth Díaz Puentes

Demandado: Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

Medio de control: Nulidad simple.

Referencia: Excepción previa de inepta demanda por falta de concepto de la violación. Excepción previa de acto exento de control por tratarse de la decisión de una solicitud de revocatoria directa resuelta en sentido negativo (reiteración de jurisprudencia).

Bogotá, D.C., cinco de mayo de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «Consideraciones

7.1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y con lo previsto en 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo ordenado en el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo (D. 1/84 aplicable al presente proceso) y en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.

7.2. El acto administrativo acusado.

RESOLUCIÓN 892 DE 2006 

(Septiembre 22)

Por la cual se decide la solicitud de revocatoria directa presentada por la COMISIÓN DE VEEDURÍA DE LAS CURADURÍAS URBANAS DE BOGOTÁ, D.C., contra la Licencia de Construcción en la modalidad de Obra Nueva y Demolición Total Nº LC 04-5-0904 del 9 de noviembre de 2004, expedida por el Curador Urbano Nº 5 de Bogotá, D.C.

LA DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN DISTRITAL,

en uso de sus facultades legales, en especial de las conferidas por los artículos 69 y siguientes del Código Contencioso Administrativo , el Decreto Distrital 365 del 30 de abril de 30 de abril de 2001 y el Decreto Distrital 191 de junio 8 de 2006, y

CONSIDERANDO: (…)

RESUELVE:

ART. PRIMERO.—Negar la solicitud de revocatoria directa presentada por el Doctor FRANCISCO HERNÁNDEZ ÁLVAREZ, en su calidad de subdirector de Control de Vivienda y Secretario Técnico de la Comisión de Veeduría a las Curadurías Urbanas, de la Licencia de Construcción en la modalidad de obra nueva y demolición total Nº LC 04-5-0904 del 9 de noviembre de 2004, expedida por el Curador Urbano Nº 5 de Bogotá, D.C., por las razones expuestas en las consideraciones que anteceden.

ART. SEGUNDO.—Remitir copia de la decisión a la Curaduría Urbana Nº 5 de Bogotá, D.C.

ART. TERCERO.—Notificar de la presente Resolución a los titulares de la Licencia, LUIS ERNESTO LIZCANO, LUZ FABIOLA COLORADO Y ESTHER NUBIA ARISTIZABAL, así como al señor JOSÉ IGNACIO RICO QUIROGA.

ART. CUARTO.—Notificar de la presente decisión a la Comisión de Veeduría a las Curadurías Urbanas.

ART. QUINTO.—Comunicar de la presente Resolución a la señora ELIZABETH DÍAZ PUENTES.

ART. SEXTO.—Contra la presente decisión no procede recurso en la vía gubernativa.

Notifíquese y cúmplase.

7.3. Cuestión previa: la configuración de las excepciones previas alegadas por la parte demandada.

Antes de entrar a pronunciarse sobre el fondo de la cuestión que ocupa a la Sala, se estima pertinente despejar lo relativo a las excepciones previas planteadas por la parte demandada. La primera de ellas es la ineptitud sustantiva de la demanda. De acuerdo con lo expuesto por la entidad demandada tanto en la contestación de la demanda como en los alegatos de conclusión en segunda instancia, la demanda presentada por la actora incumple con el requisito establecido en el numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, relativo al deber de explicar el concepto de la violación.

Para esta Sala, el planteamiento de la parte demandada tiene sobradas razones de apoyo y así se declarará en la parte resolutiva, pues basta con la simple lectura del precario escrito de demanda para evidenciar no solo la falta de técnica con que fue confeccionado, algo en lo que la jurisprudencia administrativa ha sido flexible habida cuenta del carácter público de la acción de nulidad simple y de la efectividad del derecho consagrado por el artículo 229 de la Constitución en juego con la interposición de este medio de control, sino también la completa ausencia del concepto de la violación de las normas superiores señaladas de haber sido vulneradas por el acto atacado. En efecto, pese a indicarse en el apartado de “Fundamentos fácticos” de la demanda algunas disposiciones constitucionales y reglamentarias como infringidas (la demandante alude a la Constitución, arts. 15, 51, 58 y 95, num. 1º y 2º, así como al D. 736/93, arts. 1º y 14, al D. 1210/97, art. 2º, y al D. 564/2006, arts. 1º, 2º y 7º), la parte actora no ofrece explicación alguna sobre la manera como la Resolución 892 de 2006 de la Secretaría Distrital de Planeación vulnera tales previsiones.

No puede esta Corporación perder de vista que la Justicia Administrativa es rogada, que los actos administrativos que se acusan ante ella se presumen ajustados a la Constitución y a la Ley, y que la primera de las cargas que asume quien acude a ella en sede de anulación de un acto administrativo es la de exponer de manera clara, adecuada y suficiente las razones por las cuales estima que la decisión demandada incurre en el cargo señalado.

Esto, por cuanto de acuerdo con lo previsto por el artículo 137.4 Código Contencioso Administrativo, toda demanda que se interponga ante esta jurisdicción, cuando se dirija contra un acto administrativo, debe indicar las normas violadas y explicar el concepto de la violación.

Se trata, como explicó la Corte Constitucional en la Sentencia C-197 de 1999, de una carga mínima razonable y proporcionada, que busca regular y racionalizar el ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia, hacerlo compatible con el deber constitucional de colaborar con el buen funcionamiento del aparato judicial (Constitución, art. 95.7) y garantizar el derecho de defensa de la Administración Pública. Según lo expresado por la Corte Constitucional en la precitada sentencia:

“La naturaleza y características propias del acto administrativo, que se han puesto de presente anteriormente, justifican plenamente que el legislador, dentro de la libertad de configuración de las normas procesales que regulan el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, haya dispuesto que cuando se impugna un acto administrativo deban citarse las normas violadas y explicarse el concepto de la violación. En efecto:

Si el acto administrativo, como expresión de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su carencia de legitimidad, motivada por la incompetencia del órgano que lo expidió, la existencia de un vicio de forma, la falsa motivación, la desviación de poder, la violación de la regla de derecho o el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma acusada.

Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, más aún cuando dicha búsqueda no sólo dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación”.

En este orden, como ha sido afirmado por la jurisprudencia de esta Corporación, el incumplimiento del requisito establecido por el numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo constituye un impedimento para que el Juez Administrativo se pronuncie de fondo, pues presumiéndose la legalidad de los actos demandados, a falta de cargos correctamente estructurados y expuestos, carecerá de elementos concretos sobre los cuales realizar un juicio capaz de fundamentar una decisión que merezca los efectos de cosa juzgada con carácter erga omnes que son inherentes a sus determinaciones proferidas en sede de anulación. Tal como ha sido expresado por la jurisprudencia de esta Sala:

“(…) el requisito del numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo citado previamente, relativo al concepto de la violación exige que al formular los cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad, el ciudadano demandante exponga con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, las razones por las cuales estima que el precepto acusado vulnera las normas constitucionales o legales que estima violadas. De no atenderse tales exigencias, no es viable un pronunciamiento de fondo por parte de la Corporación, circunstancia que da lugar a un fallo inhibitorio. Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la inconstitucionalidad o ilegalidad de la norma impugnada, de tal manera que se inicie realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad o legalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corporación. Las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad deben ser ciertas, lo que, evidentemente implica que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente «y no simplemente deducida por el actor, o implícita» e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda, como en el caso sometido a estudio, en el que los actores demandan la nulidad del artículo 2º de la Resolución 233 de 2002 cuando en realidad éste es una simple reproducción del artículo 1º del Decreto 1713 de 2002, según se aprecia del tenor literal de ambas disposiciones”(18) (resaltado fuera de texto).

Se trata, pues, de un asunto que aunque posee un sentido formal, tiene una innegable dimensión material, pues “el requisito en estudio se dirige a permitirle a las partes del proceso ejercer plenamente sus derechos y al juez a cumplir fielmente su labor”(19). Esto, por cuanto de una adecuada definición del concepto de la violación depende que la parte demandada tenga certeza de cuáles son los motivos por los que se le lleva a juicio, condición indispensable para una defensa acorde con la garantía del artículo 29 de la Constitución, y que el juez adquiera una comprensión adecuada de la controversia, aspecto esencial para fijar el litigio dentro de los contornos señalados por las partes en sus pretensiones, excepciones y razones de defensa, conforme lo exige el debido proceso constitucionalmente impuesto.

Dado que en el sub examine es manifiesto que la parte actora no cumplió con la carga de explicar de manera razonada (ni siquiera mínimamente) los motivos por los cuales la resolución demandada infringía las normas superiores invocadas, limitándose a su sola referencia y transcripción, es patente que se incumplió con el requisito establecido por el numeral 4º del artículo 137 Código Contencioso Administrativo. En consecuencia, la Sala declarará probada la excepción de inepta demanda alegada por la parte demandante(20).

Solo el aparente cargo de expedición irregular que formula la demandante en el folio 3 de la demanda(21) pareciera tener fundamento. Esto, toda vez que afirma que “la Licencia de Construcción 04-5-0904 del 9 de noviembre de 2009 (sic), expedida por el Curador Urbano 5 fue otorgada irregularmente ya que el Curador Urbano 5 no tenía competencia para concederla ya que se podía autorizar la demolición pero no la obra nueva pues esta se puede permitir en terrenos que no tengan construcciones, de acuerdo al Decreto 564 de 2006”. Con todo, no solo es ostensible que se invoca como fundamento del supuesto vicio una norma que es posterior al acto presuntamente viciado, sino que además surge al rompe que el cargo se dirige contra un acto diferente al demandado, esto es, contra la licencia de construcción 04-5-0904 del 9 de noviembre de 2004, proferida por la Curaduría Urbana 5 de Bogotá. En estas condiciones es claro que el señalamiento planteado es impertinente, y por lo tanto, conforme ha explicado la jurisprudencia de esta Corporación, debe tenerse por inexistente. Ello, pues no solo resulta ajeno al tema del proceso, definido en función de las pretensiones expuestas en la demanda, sino que además riñe con la certeza y claridad que debe tener la censura elevada en contra de un acto administrativo en aras de asegurar tanto el derecho de defensa de la Administración Pública como la recta administración de justicia(22).

Por último, la Sala quiere dejar sentado que si en gracia de discusión se llegaran a aceptar los precarios señalamientos contra el acto demandado que contiene la demanda, sería forzoso declarar probada de oficio la excepción de acto no susceptible de control. Esto, porque según ha explicado la jurisprudencia de esta Corporación, “el acto que decida la solicitud de revocación directa no tiene recursos, y el que la niegue no constituye acto administrativo definitivo, ya que no hace parte de la vía gubernativa y no genera una situación jurídica nueva o distinta a la del acto administrativo que se solicite revocar directamente, por lo cual no es susceptible de acción contencioso administrativa. No así el acto que conceda la revocación directa, es decir, el acto revocatorio, que justamente por significar una nueva situación jurídica frente a la del acto revocado, pasa a ser un nuevo acto administrativo, de allí que se considere que la revocación directa es la sustitución o supresión de un acto administrativo mediante otro acto administrativo”(23).

Del respeto de esta postura jurisprudencial, que se reitera, depende en últimas la efectividad de lo dispuesto por el artículo 72 Código Contencioso Administrativo, de acuerdo con el cual “[n]i la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo”. De lo contrario, bastaría con solicitar en cualquier tiempo y por un sujeto legitimado (como sucede, p. ej., con los vecinos colindantes o terceros interesados frente a las licencias urbanísticas), la revocatoria de un acto administrativo particular determinado para generar otro que, de ser susceptible de control en todos los casos (i. e. con independencia de su sentido favorable o desfavorable a la solicitud), daría al traste con la seguridad jurídica que las reglas de caducidad inherentes a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho buscan prohijar. Lo anterior, pues tal como fue destacado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-339 de 1996, la posibilidad de solicitar en cualquier tiempo la revocatoria directa de un acto “no es una opción de agotamiento de la vía gubernativa en el sentido procesal del término y su utilización no comporta la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, puesto que mediante esta vía el particular no pueden retrotraer los efectos de los actos administrativos ni de la vía gubernativa”. De lo que se trata, en definitiva, entonces, con esta restricción a la posibilidad de impugnar esta clase de actos ante el contencioso, es de evitar que por medio de la solicitud de revocatoria directa se mantenga indefinidamente abierta la posibilidad de cuestionar judicialmente una decisión administrativa, que se presume ajustada a la Constitución y la ley, y que en su momento, pese a haber sido objeto de publicidad y eventualmente impugnada en vía gubernativa, no fue controvertida por la vía procesal adecuada.

Por las razones expuestas, la Sala declarará probada la excepción de inepta demanda por carecer la demanda del concepto de violación. En consecuencia, revocará la sentencia de primera instancia y en su lugar se declarará inhibida para fallar.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCAR la sentencia del 15 de marzo de 2012, proferida por la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para en su lugar DECLARAR PROBADA LA EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA E INHIBIRSE para fallar por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. RECONOCER personería jurídica para actuar como apoderado del DISTRITO – SECRETARIA DISTRITAL DE PLANEACIÓN al Señor WILLIAM FERNANDO VELOZA CUERVO, identificado con C.C. 19.447.334 de Bogotá y T.P. 46.189 del Consejo Superior de la Judicatura.

En firme esta providencia, archívese.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.»

18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de enero de 2010, radicación 2003-00503, C.P. María Claudia Rojas Lasso.

19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1º de agosto de 2013, radicación 11001 03 24 000 2009 00034 00, C.P. Guillermo Vargas Ayala.

20 Ídem.

21 Folio 3.

22 Como explicó esta Sala en fallo de 1º de agosto de 2013 (rad. 11001 03 24 000 2009 00034 00, C.P. Guillermo Vargas Ayala), “un cargo (concepto de la violación) es impertinente cuando de su inmediata lectura se deduzca que el mismo trata aspectos carentes de sentido en el contexto del proceso, caso en el cual se entenderá insatisfecha la obligación consistente en exponer el concepto de la violación. // También es oportuno indicar que la exigencia normativa explicada busca que el ejercicio del derecho de acción se compagine con el fin de la justicia material, para ello se torna imprescindible imponer ciertos requisitos para que se acceda a la administración de justicia. En ese sentido, se requiere que el concepto de la violación permita que la parte demandada conozca a ciencia cierta cuales son los motivos por los cuales se le está llevando a juicio. Asimismo, le obliga al juez a fijar el litigio dentro del margen que le demarcan las pretensiones y las excepciones propuestas por las partes. En otras palabras, el requisito en estudio se dirige a permitirle a las partes del proceso ejercer plenamente sus derechos y al juez a cumplir fielmente su labor. // Pues bien, censurar supuestos vicios de nulidad a un acto administrativo que no ha sido demandado es a todas luces impertinente ya que se aparta del tema del proceso. Esta circunstancia se pudo constatar al transcribir las pretensiones de la demanda dentro de las cuales no se encuentra la nulidad de la Resolución 105 de 2008, ni de la Resolución 951 de 2008 traída a colación por la actora en el cargo 9. // Obsérvese que la pertinencia del concepto de violación se encuentra íntimamente ligada con lo que se demanda, de allí que el numeral 2º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo le exija al actor que precise las pretensiones de forma tal que el concepto de la violación debe corresponder con lo que este pide.

23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 23 de octubre de 2014, radicación 25000-23-41-000-2014-00674-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala. En sentido similar véase el auto de la Sección Cuarta, el auto de 25 de febrero de 2010, radicación 17001-23-31-000-2009-00078-01(17852).