Sentencia 2010-00267/2216-2010 de marzo 23 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 110010325000201000267-00

Nº Interno: 2216-2010

Consejero Ponente:

Dr. Gabriel Valbuena Hernández

Bogotá, D. C, veintitrés de marzo de dos mil diecisiete.

Actor: Edwin Vides Cuadrado

Demandado: Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge C.V.S.

EXTRACTOS: «Consideraciones(1)

El problema jurídico está orientado a determinar la legalidad de los actos acusados(2), expedidos por la Corporación Autónoma Regional de los Valles de Sinú y San Jorge, por medio de los cuales le fue impuesta sanción de destitución e inhabilidad por el término de 10 años para ejercer cargos públicos, al estar incurso en las faltas contempladas en el numeral 37 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 por haber expedido actos administrativos por fuera del cumplimiento del deber, con violación a las disposiciones constitucionales o legales referentes a la protección de los recursos naturales y del medio ambiente.

Propuso como excepción, la insuficiencia de facultades para demandar.

Dice que el poder no faculta expresamente al apoderado para demandar la nulidad de las resoluciones materia de discusión, ni para solicitar el restablecimiento del derecho.

En cuanto a la excepción propuesta, estima la Sala que no tiene vocación de prosperidad, comoquiera que el poder otorgado por el ciudadano Vides Cuadrado al abogado Roger Márquez Martínez visible a folio 18 consagra claramente las facultades que por ley deben otorgase en todo mandato; entre ellas, se resalta la facultad para incoar la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones 13271 de 8 de mayo y 13367 de 5 de junio de 2009 respectivamente, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para el efecto se trascribe a partes del poder en el que se aprecia tales órdenes así.

“[...] Manifiesto a ustedes que otorgo poder especial, amplio y suficiente al Dr. Roger Márquez Martínez, mayor y vecino de esta ciudad ... para que en, mi nombre y representación instaure, adelante ante su despacho, demande por vía contenciosa, en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según lo dispone el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, contra la Corporación Autónoma de los Valles del Sinú y San Jorge (CVS), quien mediante decisión calendadas, Resolución 13271 de primera instancia y Resolución 13367 de segunda instancia y sus respectivas comunicaciones y notificaciones se resolvió sancionarme con destitución, en el ejercicio de mi cargo que venía desempeñando [....]”.

Por lo tanto, contrario a lo manifestado por la entidad el apoderado Roger Márquez Martínez cuenta con facultades legales que lo habilitan para demandar dichos actos y solicitar el respectivo restablecimiento del derecho.

Del control de legalidad practicado por la jurisdicción contencioso administrativa a las decisiones disciplinarias

El Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 9 de agosto de 2016, Expediente 1210-11, M. P. Dr. William Hernández Gómez, sobre el control judicial integral de las decisiones disciplinarias expresó:

“[...] El control que la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejerce sobre los actos administrativos disciplinarios, es integral. Ello, por cuanto la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales [...]”.

“[...] Respecto a las decisiones proferidas por los titulares de la acción disciplinaria, la Corte Constitucional ha sostenido que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que puede ejercerse contra dichos actos, hace las veces del recurso judicial efectivo en los términos de la Convención Americana, por cuanto el control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo implica que puede y debe verificar: (i) La procedencia de la intervención de la jurisdicción contenciosa para examinar el control de decisiones disciplinarias; (ii) la existencia de un control integral y pleno de tales decisiones y de los procedimientos seguidos para el efecto; y, consecuencialmente (iii) la posibilidad de la jurisdicción de emprender exámenes sobre la actividad probatoria(3). [...]”.

“[...] El control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, es integral.

Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no solo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.

Ahora bien, el juez de lo contencioso administrativo tiene competencia para examinar todas las causales de nulidad previstas en el artículo 137 de la Ley 1437. Si bien, prima facie, el juicio de legalidad se guía por las causales de nulidad invocadas en la demanda, también es cierto, que en virtud de la primacía del derecho sustancial, el juez puede y debe examinar aquellas causales conexas con derechos fundamentales, con el fin de optimizar la tutela judicial efectiva, de máxima importancia al tratarse del ejercicio de la función pública disciplinaria que puede afectar de manera especialmente grave el derecho fundamental al trabajo, el debido proceso, etc. [...]”.

“[...] En ejercicio del juicio integral, tal y como acontece en el presente caso, el juez de lo contencioso administrativo puede estudiar la legalidad, pertinencia y conducencia de las pruebas que soportan la imposición de la sanción disciplinaria [...]”.

Del origen de las corporaciones autónomas regionales

Las corporaciones autónomas regionales de Colombia son la primera autoridad ambiental a nivel regional, son entes corporativos de carácter público, creados por ley, integradas por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotadas de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargadas por la ley de administrar dentro del área de jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente acorde a la Ley 99 de 1993.

De la normatividad aplicable al caso

Comoquiera que los hechos objeto de investigación tuvieron origen a partir del 28 de julio de 2008, cuando la corporación practicó auditorías a las subsedes del bajo Sinú y del alto San Jorge, la norma disciplinaria aplicable es la Ley 734 de 2002, que entró en vigencia el 5 de mayo de 2002, como lo dispuso el artículo 224 ibídem, por lo tanto el caso bajo estudio, debe regirse por esta disposición, como en efecto sucedió.

Del caso en concreto

1. Del debido proceso.

Dice que los actos acusados vulneran, el debido proceso, el derecho al trabajo y el principio de favorabilidad, en atención a que fue destituido e inhabilitado sin analizar sus antecedentes laborales y la función desempeñada en la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge y el cambio injustificado en la tipificación de la falta.

Como cuestión previa, la Sala analizará individualmente cada uno de los inconformismos planteados en este cargo, así: (i) del debido proceso, (ii) el derecho del trabajo, (iii) el principio de favorabilidad (iv) los antecedentes laborales (v) cambio injustificado en la tipificación de la falta.

1.1. El debido proceso como derecho fundamental está referido en materia procesal disciplinaria, a que el inculpado conozca los cargos en forma clara, concisa y oportuna para que pueda ejercer todos los medios de réplica, pedir las pruebas, obtener su decreto y práctica, así como controvertir las que lo inculpan, presentar alegatos y en general, participar de modo activo en todo el proceso, lo que implica un gran debate con el agotamiento de las instancias a que haya lugar y las garantías que las mismas ofrecen. Lo dicho debe armonizarse con el procedimiento disciplinario, que concede una amplia gama de posibilidades para ejercer el derecho de defensa a lo largo de sus diversas etapas.

Por su parte el artículo 6º de la Ley 734 de 2002, consagra el debido proceso como principio rector del procedimiento disciplinario, al señalar: “Debido proceso. El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público”.

A su turno el artículo 17 ibídem también dispone que “Durante la actuación disciplinaria el investigado tiene derecho a la defensa material y a la designación de un abogado. Si el procesado solicita la designación de un defensor así deberá procederse. Cuando se juzgue como persona ausente deberá estar representado a través de apoderado judicial, si no lo hiciere se designará defensor de oficio, que podrá ser estudiante del consultorio jurídico de las universidades reconocidas legalmente”.

Normas que instituyen toda decisión interlocutoria y el fallo disciplinario deben fundarse en pruebas legalmente producidas y aportadas al proceso, que la carga de la prueba corresponde al estado, que el operador jurídico debe buscar la verdad real, para lo cual investigará con igual rigor los hechos y circunstancias que demuestren la existencia de la falta disciplinaria y la responsabilidad del investigado, y los que tiendan a demostrar su inexistencia o lo eximan de responsabilidad, que toda decisión motivada deberá exponer razonamientos, el mérito de las pruebas en que se fundamenta y que no podrá proferirse fallo sancionatorio sin que obré en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y la responsabilidad del investigado.

Obra en el proceso que con auto de 24 de octubre de 2008 se inició investigación disciplinaria (fl. 109) notificada el 31 de octubre de 2008 (fl. 117) con el fin de verificar la ocurrencia de los hechos y determinar si la conducta realizada constituía falta disciplinaria, conforme al artículo 152 del C.D.U., al respecto señaló:

“[...] Abrir investigación disciplinaria contra los señores [...] Edwin Vides Cuadrado, todos ellos funcionarios de las subsedes de esta corporación, por presuntas irregularidades en el ejercicio de funciones, con ocasión a la expedición de permisos de aprovechamiento forestal en las subsedes Alto San Jorge y Bajo Sinú, sin los requerimientos de ley; por no cumplir con el procedimiento para la expedición de permisos de movilización de los productos forestales en las condiciones anotadas en los considerandos de la presente resolución, contraviniendo presuntamente el Decreto 1791 de1996 [...]”.

La conducta que originó la investigación disciplinaria se encuentra descrita en el auto de cargos de 29 de diciembre de 2008 (fl. 181) notificado el 7 de enero de 2009 (fl. 193), como gravísima, que para el efecto trascribimos así:

“[...] Por incumplir el manual de funciones, el Acuerdo 03 de julio 28 de 1999, vigente para la época de los hechos objeto de la investigación disciplinaria, el sistema de gestión corporativa y el Decreto 1791 de 1996, toda vez que con ocasión a la expedición de permisos de aprovechamiento forestal y salvoconductos en las subsedes Alto San Jorge en Montelíbano, se evidenció irregularidades en la expedición de los salvoconductos Nº 0692011 de fecha 10 de junio, 0691993 de fecha 4 de junio, 00774943 de fecha 22 de julio, 0691981 de fecha 30 de mayo de 2008, los cuales fueron expedidos por el señor Edwin Vides, ya que su deber como servidor público es cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en las leyes, los decretos, los estatutos de la entidad, los reglamentos, el sistema de gestión corporativa y el manual de función de la CVS [...]”.

El 23 de enero de 2009 presentó descargos (fl. 49) y el 28 de abril de 2009 allegó alegatos de conclusión, en donde entregó las razones por las cuales considera que su proceder no constituye falta disciplinaria (fl. 56).

Los actos demandados están constituidos en primera instancia por la Resolución 13271 de 8 de mayo de 2009 que sancionó disciplinariamente al actor con destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos y decisión de segunda instancia, Resolución 13367 de 5 de junio de 2009 que modificó la sanción accesoria de inhabilidad de 12 a 10 años (fls. 19 a 82).

Como fundamento de la sanción se aduce en la Resolución 13271 de 8 de mayo de 2009 de primera instancia lo siguiente:

“[...] Respecto del señor Edwin Vides Cuadrado. Comoquiera que mediante escrito radicado por esta corporación con Nº 472 de fecha 23 de enero de 2009, la defensa técnica del implicado, Edwin Vides Cuadrado, identificado con c.c. presentó descargo de manera extemporánea, no obstante el despacho procederá a evaluar las pruebas debidamente allegadas al despacho que sirvieron para la formulación del pliego de cargos y por tanto procederá a resolver. [...]”.

“[...] Comoquiera que el implicado no aportó prueba alguna, que desvirtuara las pruebas recaudadas por esta corporación, y que existen en el líbelo de investigaciones dentro del proceso disciplinario en contra de Edwin Vides Cuadrado, en calidad de auxiliar administrativo grado 13, desempeñándose (sic) para esa época sus funciones en la Subsede bajo Sinú CVS. En consecuencia considera el comisionado investigador que son evidentes las irregularidades reportadas, que aunque han sido analizadas resaltamos las siguientes: El expediente Nº 001-2008, en el cual se otorga permiso de aprovechamiento forestal al señor Israel Urango, se expidieron por parte del señor Vides Cuadrado, en calidad de funcionario de la Subsede Alto San Jorge, los salvoconductos Nº 0692011 de fecha 10 de junio, 0691993 de fecha 4 de junio, 0774043 de fecha 22 de julio y 0691981 de fecha 30 de mayo de 2008, los cuales fueron expedidos por este funcionario fuera del tiempo límite, ya que la fecha para expedir estos salvoconductos era hasta el día 28 de febrero de 2008 (ver folios 167 y s.s.); pues como viene explicando estos fueron expedidos con posterioridad a la fecha del vencimiento del permiso de aprovechamiento forestal.

“[...] También se observó que en el mismo expediente los mencionados salvoconductos se encuentran como solicitantes los señores Uriel Pérez, Ever Gil, Jota Mario Dager respectivamente, sin mediar autorización escrita por parte del titular del permiso del señor Israel Urango a los señores a quienes se les concede el salvoconducto de movilización mencionada. Obsérvese que según el artículo 78 del Decreto 1791 de 1996, los salvoconductos para movilización de productos forestales o de la flora silvestre se expedirá a los titulares, con base en un acto administrativo que concedió el aprovechamiento [...]”.

“[...] Sin embargo a pesar de todas las circunstancias la conducta cometida por el funcionario Edwin Vides Cuadrado constituye falta disciplinaria gravísima según lo establecido en el artículo 48 Nº 7º de la Ley 734 de 2002 (sic), cuyo tenor literal es el siguiente: “Proferir actos administrativos por fuera del cumplimiento del deber legal, con violación de las normas constitucionales o legales referentes a la protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación, de los recursos naturales y del medio ambiente, originando un riesgo grave para las etnias, los pueblos indígenas, la salud humana o la preservación de los ecosistemas naturales o del medio ambiente [...]”.

Fundamentación de la calificación de la falta

“[...] Y frente a las conductas cometidas por los señores Jhon Díaz Calderón y Edwin Vides Cuadrado el despacho considera que estos actuaron en la expedición de salvoconductos omitiendo requisitos formales de procedimiento que violan normas jurídicas vigentes de protección a los recursos naturales pero que constituye faltas graves culposas según lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 734 de 2002 por la oportunidad de su ocurrencia y porque ha puesto en peligro el ecosistema [...]”.

El 21 de mayo de 2009 el actor presentó recurso de apelación (fl. 96).

Finalmente con Resolución 13367 de 5 de junio de 2009 resolvió el recurso de apelación, modificando la sanción accesoria de inhabilidad de 12 a 10 años (fl. 82), notificada por estado el 24 de junio de 2009 (103), señalando:

“[...] Los investigados son sancionados en fallo de primera instancia por emitir salvoconductos de movilización y permisos de aprovechamiento forestales sin el lleno de los requisitos contemplados en el Decreto 1791 de 1996 y el Acuerdo 03 de 1999 [...]”.

“[...] Para darle mayor celeridad al procedimiento regulado en el Acuerdo 03 y ajustarlo al sistema de gestión” corporativo implementado por la CVS, se revocó, el Acuerdo 03 de 1999 a través de Acuerdo 94 de 2008. [...]”.

“[...] Con lo leído anteriormente, se deja claro que la corporación lo que realizó fue una reorganización en el ejercicio de funciones y competencias, lo que impide la aplicación del principio de favorabilidad en el caso sui generis. [...]”.

“[...] En el caso particular si bien se modificaron ciertas competencias, no ha dejado de ser una falta el incumplimiento de deberes, la extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones y la violación de las prohibiciones, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en el artículo 28 del presente ordenamiento [...]”.

“[...] Es así como la Ley 734 de 2002 mantiene vigente el Nº 37 del artículo 48, que señala son faltas gravísimas: proferir actos administrativos, por fuera del cumplimiento del deber legal, con violación de las normas constitucionales o legales referentes a la protección a la diversidad étnica y cultural de la Nación de los recursos naturales y del medio ambiente, originando un riesgo grave para las etnias, los pueblos indígenas, la salud humana o la preservación de los ecosistemas naturales o el medio ambiente [...]”.

“[...] No cabe duda que es gravísima la responsabilidad de quien suscribe el acto administrativo, no solo por la dignidad del cargo que ostentan los directores de las subsedes, en su condición de jefes o coordinadores, porque debieron realizar (sic) que el procedimiento que realizaran los subalternos debió suscitarse adecuadamente, que los actos administrativos que otorgaron permisos expidieron salvoconductos de movilización estuvieron en consonancia no solamente con las reglas establecidas en el Decreto 1791 de 1996, sino en la Ley 99 de 1993 y en la Constitución Nacional, normas estas que confían a las corporaciones autónomas regionales la más alta responsabilidad de defender los derechos colectivos o los de la tercera generación sino los de generaciones presentes y futuras de donde obviamente deben invocarse los principios fundamentales del desarrollo sostenibles y el principio de precaución que exige no aplazar decisiones ambientales cuando carezcamos de prueba técnica y científica [...]”.

“[...] Finalmente este despacho considera que los implicados violan el artículo 34 de la Ley 734 de 2002, cuando indica que es deber de todo servidor público... 2. Cumplir con diligencia, eficacia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación injustificada de un servicio público esencial, que implique abuso indebido del cargo o función [...]”.

“[...] Finalmente esta corporación ha revisado la historia laboral de los funcionarios sancionados y ha encontrado que estos no registran antecedentes sancionatorios por la comisión de faltas disciplinarias lo que da lugar a que se reduzca el término de la medida accesoria de inhabilidad para el desempeño de funciones públicas de doce (12) a diez (10) años [...]” (lo subrayado fuera de texto).

Los actos administrativos demandados se fundamentaron en las siguientes pruebas:

Testimoniales

• Versión libre y espontánea rendida por Edwin Vides Cuadrado, manifiesta que el procedimiento para expedir los aprovechamientos forestales se basa en el Decreto 1791 de 1996, donde se explican los pasos para otorgar el permiso, primero que todo debe presentarse por parte de los usuarios los requisitos indispensables, como es la escritura pública donde se va a realizar el aprovechamiento forestal, el certificado de tradición y libertad que no pase más de 30 días de expedido según lo estipula el Decreto 1791 [...] Agrega que los actos administrativos de aprovechamiento forestal no eran de su conocimiento, por lo tanto no tiene ningún tipo de responsabilidad (fls. 139 a 142 C. 4).

Documentales

• Copia del Expediente 001-2008, en el cual consta que el señor Edwin Vides Cuadrado en la calidad de funcionario de la Subsede bajo Sinú y alto San Jorge, otorgó los siguientes salvoconductos forestales; núm. 0692011 de fecha 10 de junio, 0691993 de 4 de junio, 0774943 de 22 de julio y 0691981 de 30 de mayo de 2008 (fl. 167 y s.s.).

Hecho el anterior recuento, observa la Sala que las decisiones de primera y de segunda instancia se basaron en las pruebas legalmente aportadas al plenario. En especial en la Resolución 001-2008 en la cual consta que el actor expidió los salvoconductos forestales números 0692011 de fecha 10 de junio, 0691993 de fecha 4 de junio, 0774043 de fecha 22 de julio y 0691981 de fecha 30 de mayo de 2008, a los señores Uriel Pérez, Ever Gil, Jota Mario Dager respectivamente, sin mediar autorización escrita por parte del titular del permiso señor Israel Urango. Pues es requisito conforme a los artículos 14 y 58 del Acuerdo 03 de 1999 y 78 del Decreto 1791 de 1996 que al solicitar permisos de aprovechamiento forestal se aporte el permiso del dueño del predio para tal efecto y es precisamente este requisito el que se echa de menos en esta oportunidad. Igualmente fueron expedíos por fuera del tiempo límite como se aprecia de los mismos, ya que la fecha para expedirlos era hasta el día 28 de febrero de 2008 conforme lo dispone la Resolución 001 de 2008 en el artículo 4º, situación que también fue desconocida. (Ver fls. 167 y s.s.).

Pruebas que obran en el proceso y acreditan que en efecto, el actor incurrió en la conducta disciplinaria endilgada, toda vez que desconoció el deber de cumplimiento previsto en el numeral 1º del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, al omitir requisitos y expedir permisos forestales sin el lleno de requisitos legales previstos en las normas citadas anteriormente y por fuera del término permitido.

De lo que se concluye que la entidad de control disciplinario realizó un resumen de los hechos investigados, un análisis acucioso, integral e imparcial de las pruebas aportadas (art. 129 C.D.U.), una valoración jurídica de los cargos, descargos y las alegaciones presentadas por el demandante, la fundamentación de la clasificación de la falta, realiza un análisis de culpabilidad y las razones de la sanción, así como la graduación de la misma, atendiendo el contenido mínimo del fallo trazado en el C.D.U., actuaciones que indefectiblemente condujeron a determinar de manera inequívoca la existencia de falta disciplinaria y la responsabilidad del investigado.

Así mismo está probado que el disciplinado, fue notificado en debida forma de cada una de las providencias interlocutorias proferidas dentro de la investigación disciplinaria como se desprende de las constancias de notificación relacionadas en precedencia, fue escuchado en diligencia de versión libre, presentó escrito de descargos en el cual expuso las razones de defensa y solicitó la práctica de pruebas, presentó escrito de conclusiones y formuló recursos de apelación contra el fallo de primera instancia, actuaciones que denotan el respecto de las garantías básicas del debido proceso y la materialización del derecho de contradicción y defensa en desarrollo de la actuación disciplinaria.

En suma en el caso bajo estudio, se encuentra garantizado no solo el debido proceso sino también el derecho de defensa del señor Vides Cuadrado, toda vez que conoció los cargos en forma clara, concisa y oportuna, en esa medida ejerció todos los medios de réplica y participó de manera activa en todo el proceso sin que lograra desvirtuar la legalidad de los actos acusados. Por lo anterior, para la Sala se hace evidente que el actuar de la CVS no vulneró el debido proceso, habida cuenta que la sanción impuesta al demandante fue consecuencia de que su conducta desconoció de manera evidente la normatividad que regula la expedición del salvoconductos forestales mencionada anteriormente a la que debió sujetarse.

El cargo no está llamado a prosperar.

1.2. Con relación a que los actos sancionatorios violan el derecho constitucional al trabajo.

Al respecto el derecho sancionador tiene como finalidad mantener el orden del sistema y reprimir aquellas conductas contrarias a las políticas del ente estatal. Por lo tanto el poder sancionador dado a la administración se puede definir como aquel en virtud del cual se imponen sanciones a quienes incurran en la inobservancia de las acciones u omisiones que le son impuestas por el ordenamiento normativo administrativo.

De donde se concluye que el derecho disciplinario, como modalidad del derecho administrativo sancionador, pretende regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función pública.

Así las cosas la sanción imputada en el presente asunto, es el resultado de una decisión administrativa sancionatoria, derivada de la irreprochabilidad disciplinaria correccional, en donde el actor tuvo la oportunidad de intervenir y controvertir los cargos endilgados, conforme lo disponen los principios consagrados en la Ley 734 de 2002, sin que lograra desvirtuar la legalidad de los actos sancionatorios.

Si bien es cierto, la sanción impide el acceso a cargos públicos, también lo es, que no vulnera el derecho al trabajo, comoquiera que dicha inhabilidad es el resultado de una limitación establecida por la ley con fundamento en conductas jurídicamente reprochables llevadas a cabo por el empleado público, mas no por arbitrariedad del Estado de prohibirle el derecho al trabajo.

Argumento que encuentra su respaldo en la Sentencia de la Corte Constitucional C-544 de 2005, que sobre el particular expresó:

“[...] El segundo grupo de inhabilidades sí tiene un componente sancionatorio, pues las circunstancias que impiden a los individuos acceder a un determinado cargo se derivan de la reprochabilidad penal, disciplinaria, contravencional, correccional o de punición por indignidad política de su conducta. Sobre la distinción que acaba de mencionarse, la Corte Constitucional ha dicho: “La Corte ha distinguido dos tipos de inhabilidades atendiendo al bien jurídico protegido o a la finalidad de la limitación: una primera clase agrupa los casos en que se establecen limitaciones para acceder a cargos públicos con fundamento en conductas jurídicamente reprochables llevadas a cabo por el inhabilitado; al paso que en la segunda clase la limitación para acceder a un cargo no se vincula con ninguna conducta previa de quienes resultan inhabilitados, sino que aquí simplemente se consagran requisitos que persiguen lograr la efectividad de los principios y valores constitucionales [...]”... (Subrayado fura de texto)”.

Conforme a lo expuesto dicho inconformiso no vulnera el derecho al trabajo.

1.3. Respecto de la vulneración del principio de favorabilidad.

Afirma que los actos cuestionados se fundamentaron en el Acuerdo 03 de 1999 el cual fue derogado por el Acuerdo 094 de 2008, que además le quitó la competencia a los auxiliares administrativos para expedir salvoconducto.

El principio de favorabilidad se encuentra consagrado en el artículo 14 de la Ley 734 de 2002, de acuerdo con el cual, en materia disciplinaria la ley permisiva o favorable, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Lo que impone que cualquiera que sea su naturaleza en materia disciplinaria se debe aplicar las disposiciones que resulten más beneficiosas para él, bien porque representan mayores garantías o mejores condiciones para el ejercicio de sus derechos o bien porque hacen menos gravosa su situación frente a la existencia y naturaleza de faltas o sanciones. Circunstancias que deben analizarse frente al caso concreto debiendo enfrentarse las normas en conflicto y determinar lo que implicaría para el procesado la aplicación de una u otra.

El ejercicio de la potestad disciplinaria que ejerce el Estado respecto de los servidores públicos por disposición expresa de la Constitución y del CDU está limitada por el respeto de las garantías fundamentales que aseguran la protección del debido proceso en todos los escenarios del derecho sancionador.

Revisadas las actuaciones administrativas sancionatorias, aprecia la Sala que la presente investigación tuvo lugar el 28 de julio de 2008, cuando la Corporación Autónoma Regional practicó auditoría a las subsedes del bajo Sinú y del alto San Jorge y encontró irregularidades en la expedición de los salvoconductos forestales (fl. 1 y s.s.) fecha para la cual se encontraba vigente el Acuerdo 03 de 1999 y el Decreto 1791 de 1996 normas que regulan el procedimiento para la expedición de permisos forestales y no el Acuerdo 094 2008, comoquiera que este entró a regir el 12 de agosto del mismo año, es decir con posterioridad a los hechos endilgados.

De conformidad con los artículos 14, 54 y 78 del Acuerdo 03 de 1999 y Decreto 1791 de 1996 respectivamente, es función de los auxiliares técnicos de la CVS, expedir los salvoconductos forestales, previa autorización del titular del predio sobre el cual se va a otorgar el respectivo permiso; en el presente asunto resalta la Sala, que el investigado omitió dicha exigencia, comoquiera que otorgó autorizaciones forestales a los señores Uriel Pérez, Ever Gil, Jota Mario Dager respectivamente, sin mediar autorización escrita por parte del titular del permiso señor Israel Urango (fl. 78).

Igualmente expidió los salvoconductos números 0692011 de fecha 10 de junio, 0691993 de fecha 4 de junio, 0774043 de fecha 22 de julio y 0691981 de fecha 30 de mayo de 2008, fuera del tiempo límite, ya que la fecha para expedirlos era hasta el día 28 de febrero de 2008, conforme lo dispone la Resolución 001 de 2008, como evidentemente se puede apreciar de los mismos (fl. 167 y s.s.).

Así las cosas atendiendo el anterior recuento fáctico y normativo, no hay lugar a considerar que se vulneró el principio de favorabilidad imperante en el inciso 2º del artículo 29 de la Carta Política y 14 de la Ley 734 de 2002; comoquiera que al señor Edwin Vides Cuadrado se sancionó conforme a las normas vigentes a la época de los hechos, Acuerdo 03 de 1999, Decreto 1791 de 1996 y Resolución 001 de 2008, disposiciones por medio de las cuales se establece el régimen y procediendo para la expedición de salvoconductos de aprovechamiento forestal.

De lo que se concluye que en el caso bajo examen, no hay lugar a la aplicación de otra ley que consagre una especial favorabilidad al actor, comoquiera que los hechos materia de investigación sucedieron estando vigentes las disposiciones anteriormente citadas, resultando descartado de plano cualquier tipo de oposición o de enfrentamiento de normas, de ahí que no pueda el actor invocar la aplicación del principio de favorabilidad; en otras palabras no hay otra disposición que ofrezca mejores garantías o condiciones para el ejercicio de sus derechos frente a la existencia de la falta o de la sanción imputada, bajo estas circunstancias no hay lugar a vulneración al principio de favorabilidad.

Por las anteriores razones el cargo no está llamado a prosperar.

1.4. De los antecedentes laborales y de la función desempeñada.

Para el efecto observa la Sala, que el operador disciplinario no solo realizó un examen fáctico de los hechos objeto de investigación, sino que también lo hizo de manera procedimental al valorar los antecedentes laborales como criterio de graduación de la sanción, conforme lo prevé el artículo 47 del C.D.U. Situación que se ve reflejada en la Resolución 13367 de 5 de junio de 2009 que resolvió el recurso de apelación, en donde consideró que en virtud a que el investigado, no registraba sanciones fiscales o disciplinarias dentro de los cinco años anteriores a la comisión de la conducta investigada y a la buena diligencia y eficiencia demostrada en el desempeño del cargo en los últimos años, era viable cambiar la sanción accesoria de inhabilidad de 12 a 10 años, criterios que permitieron imponer la menor sanción prevista en la ley disciplinaria para estos casos, tal y como se puede apreciar del análisis hecho a folio 100 del cuaderno principal.

En conclusión, ha de decir la Sala que no comparte las afirmaciones esbozadas por la parte actora en la demanda, toda vez que los actos administrativos están fundados en el acervo probatorio obrante en el proceso, en los antecedentes laborales registrados en la hoja de vida y en las normas aplicable al caso, tal y como quedó demostrado en párrafos anteriores, en otras palabras la entidad de control realizó un análisis fáctico completo que sirvió de fundamento para sancionarlo, sin que de ello se aprecie vulneración al debido proceso, derecho al trabajo y principio de favorabilidad.

Por estas razones el cargo no prospera.

1.5. Manifiesta el actor que el operador disciplinario cambió la calificación de la falta endilgada, comoquiera que la tipificó grave culposa; sin embargo al momento de imponer la sanción consideró que era gravísima, situación que de facto vulnera el debido proceso y el derecho de defensa.

Al respecto, el legislador consagró en el C.D.U. una clasificación de las faltas disciplinarias entre gravísimas, graves y leves, además estableció criterios con base en los cuales el investigador disciplinario debe definir la responsabilidad final en materia disciplinaria de los servidores públicos, así para efectos de aplicar la correspondiente sanción, lo hizo atendiendo los postulados generales de los regímenes punitivos aceptados por el ordenamiento constitucional. Así las cosas es evidente que la sanción puede ser graduada de conformidad con el nivel de culpabilidad con que se actuó y la intensidad de la lesión que se produzca en los bienes jurídicos protegidos con la ley disciplinaria.

De manera que no todas las faltas disciplinarias afectan en la misma forma los bienes jurídicos protegidos por el régimen disciplinario; de ahí que, a partir de la valoración de los niveles de lesión al bien jurídico el operador disciplinario, puede clasificar las conductas como infractoras, en forma atenuada o agravada, para la imposición de la sanción.

Al respecto el artículo 42 de la Ley 734 de 2002 clasifica las faltas disciplinarias en:

1. Gravísimas

2. Graves.

3. Leves.

De lo que se concluye que el investigador disciplinario dispone de un campo amplio para determinar si la conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho de los tipos legales correspondientes, y si fue cometida con dolo o culpa, es decir, en forma consiente y voluntaria o con violación de un deber de cuidado, lo mismo que su mayor o menor grado de gravedad.

Regresando al cargo que nos ocupa, aprecia la Sala que la entidad de control disciplinario, profirió auto de cargos en contra del actor el 29 de diciembre de 2008 calificando la falta endilgada como gravísima, comoquiera que el servidor público omitió los deberes consagrados en el núm. 1º del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, al expedir permisos de aprovechamiento forestal y salvoconductos de movilización de especies forestales desconociendo requisitos consagrados en el Decreto 1791 de 1996, Acuerdo 03 de 28 de febrero de 1999 emitido por CVS y la Resolución 001 de 2008 (fls. 673 a 683 c. 4).

De modo semejante las decisiones de primera y segunda instancia califican la falta endilgada al señor Edwin Vides Cuadrado como gravísima, tal y como se puede apreciar a folio 75 de la Resolución sancionatoria 13271 de 8 de mayo de 2009, al considerar que:

“[...] Para el investigador la falta cometida por los funcionarios se considera gravísima, pues al tenor de lo expresado en la Ley 734 de 2002 en su artículo 55 indica que son faltas gravísimas entre otras la siguiente:

1. Realizar una conducta tipificada objetivamente en la ley como delito sancionable a título de dolo, por razón o con ocasión de las funciones.

[…]

3. Desentender las instrucciones o directrices contenidas en los actos administrativos de los órganos de regulación de control y vigilancia o de la autoridad o entidad pública titular de la función.

[…]

10. Abusar de los derechos o extralimitarse de las funciones.

[...] Además constituye faltas gravísimas las contempladas en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002, pero de manera especial para el caso que nos ocupa, la siguiente:

Numeral 37. Proferir actos administrativos por fuera del cumplimiento del deber legal, con violación de las disposiciones constitucionales o legales referentes a la protección de la diversidad étnica y cultural de la nación de los recursos naturales y del medio ambiente, originando un riesgo grave para las etnias, los pueblos indígenas, la salud humana o la preservación de los ecosistemas naturales o el medio ambiente.

La falta se considera gravísima porque además el ejercicio de las funciones adelantadas por los funcionarios investigados se considera afecta gravemente derechos colectivos y del ambiente, así como a los derechos fundamentales de la corporación, pues el indiscriminado e ilícito aprovechamiento y movilización que se genera con su conducta constituye un camino directo hacia el deterioro y destrucción de nuestros recursos naturales, especialmente de la flora, fauna y agua, y constituyéndose en un elemento que favorece el calentamiento global [...]”.

De igual manera el acto que resolvió el recurso de apelación consideró que la conducta desplegada por el investigado constituye falta gravísima al señalar que, (fl. 99)

“[...] Frente al caso concreto de cada uno de ellos, viene explicando en los actos administrativos que endilgan cargos y responsabilidad, fue su acción reiterativa e intencional en ejercicio de sus funciones lo que condujo a la primera instancia a imponer la correspondiente sanción. Expedir salvoconductos, o permisos en algunos casos, como evidentemente ocurrió riñe directamente con el artículo 37 de la Ley 734 de 2002 (sic) que indica que es falta gravísima proferir actos administrativos por fuera del cumplimiento del deber, con violación a las disposiciones constitucionales o legales referentes a la protección de los recursos naturales y del medio ambiente.

En otro sentido el artículo 55 núm. 10 de la Ley 734 de 2002 dispone que constituye falta gravísima “abusar de los derechos o extralimitarse en las funciones” [...]”. (Subrayado fuera de texto)

Si bien es cierto, el acto sancionatorio de primera instancia en un párrafo de la parte considerativa folio 79, trascribe que la falta es grave culposa según lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 734 de 2002; también lo es que dichos actos en la parte resolutiva califican la falta como gravísima; como resulta demostrado dentro del debate y el juicio disciplinario adelantado. Además así fue controvertido por la defensa del investigado dentro de la acción disciplinaria, es decir existe una coherencia lógica entre la parte considerativa y la resolutiva, al imponer como sanción la destitución seguida de inhabilidad para ejercer cargos públicos.

De ahí que dicho error pueda ser considerado como mecanográfico, el cual no tiene la capacidad para restarle validez y legalidad a los actos acusados, argumento que encuentra respaldo en el artículo 228 de la Constitución Política, que establece que en las actuaciones de la administración de justicia prevalecerá el derecho sustancial sobre el procedimental, lo que significa que no cualquier defecto al interior del proceso acarrea nulidades, ante dicha situación fáctica el Consejo de Estado en sentencia de 10 de octubre de 2013, M. P. Gustavo Gómez Aranguren, expresó:

“[...] En el contencioso de anulación de los actos administrativos disciplinarios, no cualquier irregularidad que se presente tiene por efecto generar una nulidad de las actuaciones sujetas a revisión - únicamente aquellas que, por su entidad, afectan los derechos sustantivos de defensa y contradicción del investigado. Así lo ha expresado inequívocamente esta corporación, al afirmar que “no toda irregularidad dentro del proceso disciplinario, genera de por sí la nulidad de los actos a través de los cuales se aplica a un funcionario una sanción disciplinaria, pues lo que interesa en el fondo es que no se haya incurrido en fallas de tal entidad que impliquen violación del derecho de defensa y del debido proceso [...]”.

Ahora bien, siguiendo la línea jurisprudencial de esta corporación(4), la cual ha establecido que el control que ejerce la jurisdicción contencioso-administrativo sobre los actos administrativos disciplinarios proferidos por la administración pública o por la Procuraduría General de la Nación es un control pleno e integral; la Sala se permite hacer un análisis sobre la calificación de la falta atribuida al actor, en aras de ejercer el control de legalidad sobre los actos cuestionados.

Así las cosas al cotejar el análisis hecho por la entidad investigativa respecto de la calificación y tipificación de la falta endilgada; encuentra la Sala que este, obedeció a un estudio razonado, concordante y objetivo de las circunstancias de tiempo, modo y lugar que desenvolvieron el comportamiento del actor, el cual se encuentra registrado en los fallos arriba trascritos, conducta que para la Sala merece una especial irreprochabilidad, comoquiera que al omitir requisitos legales en la expedición de salvoconductos forestales permite y abre paso para que de forma irracional se exploten y se comercialicen los recursos naturales vitales hoy en día para la sobrevivencia del ecosistema y de la vida, por ello, el legislador confió su protección a las corporaciones autónomas regionales. De tal manera que el desconocimiento de dicha tarea por parte de los funciones (sic) de esta entidad esté tipificada como falta gravísima al tenor del numeral 37 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, como en efecto lo analizó el ente de control y hoy compartida por esta corporación.

No cabe duda que la responsabilidad de quien suscribe o profiere un acto administrativo con desconocimiento de los procedimientos propios de cuya actividad esté encargado, no sólo vulnera el ordenamiento jurídico, sino también la dignidad del cargo que ostenta y las funciones encomendadas.

Bajo esta tesitura la Sala comparte el análisis hecho en los actos enjuiciados, que determinó que la conducta desplegada por el actor constituye falta gravísima dolosa, por lo que no hay lugar a considerar que se trate de una falta grave dolosa como lo afirma el demandante.

Por consiguiente, no tiene asidero jurídico el cargo planteado.

2. De la falsa motivación y desviación de poder.

2.1. De la falsa motivación.

La falsa motivación se suscita cuando el acto administrativo se fundamenta en razones engañosas, simuladas, contrarias a la realidad. Al respecto, el Consejo de Estado en reciente pronunciamiento ha señalado lo siguiente:

“[...] La falsa motivación como vicio que causa la anulación de los actos administrativos se verifica cuando los fundamentos tácticos y/o jurídicos de la respectiva decisión se apartan de la verdad, como cuando el acto administrativo está apoyado en disposiciones jurídicas que no existen, ya porque no han sido expedidas, o porque fueron retiradas del ordenamiento jurídico, pues se derogaron, se subrogaron, se abrogaron o se declararon nulas (siendo reglamentos) o inconstitucionales, o cuando ha sido construido con base en hechos que no han ocurrido. Este vicio afecta el elemento causal del acto administrativo. [...]”(5).

2.2. De la desviación de poder.

La desviación de poder como causal de nulidad encuentra su fundamento en el artículo 84 del C.C.A., al señalar la norma que, la acción de nulidad procederá cuando los actos administrativos hayan sido expedidos con desviación de poder de las funciones propias del funcionario o corporación que lo profirió.

La misma, se configura cuando el acto administrativo persigue un fin espurio, innoble o dañino, distinto a los que ha fijado el ordenamiento jurídico, como es el de interés general o el mejoramiento del servicio, fines que dicho sea de paso, se presumen. De tal suerte que en su actuar el funcionario desvía los fines de las competencias otorgadas, disfrazando la actuación con un manto de legalidad, el cual encubre la motivación subjetiva y arbitraria que conlleva a la expedición del acto.

La Corte Constitucional ha señalado en Sentencia C-456 de 1998(6), que:

“[...] El vicio de la desviación de poder en la expedición de un acto administrativo se presenta, cuando un órgano del Estado, actuando en ejercicio y dentro de los límites de su competencia, cumpliendo las formalidades de procedimiento y sin incurrir en violación de la ley, utiliza sus poderes o atribuciones con el propósito de buscar una finalidad contraria a los intereses públicos o sociales, en general, o los específicos y concretos, que el legislador buscó satisfacer al otorgar la respectiva competencia [...]”.

Ahora bien, cuando se arguye esta causal de nulidad, es una obligación de quien afirma la existencia de la misma llevar al juez administrativo, los medios que conduzcan a desvirtuar la citada presunción, siendo entonces, el análisis de las probanzas arrimadas al proceso, las que permiten determinar si, efectivamente los hechos que se alegan como constitutivos de la causal de nulidad, están presentes en la expedición del acto acusado, de forma tal, que desvirtúen la legalidad que resguarda a todo acto administrativo.

Bajo el anterior criterio jurisprudencial y normativo, en el caso concreto, los actos demandados no están expedidos con falsa motivación o desviación de poder, comoquiera que tienen una causa que los justifica, la cual obedece a criterios de legalidad, de certeza probatoria y de responsabilidad de los hechos en cabeza del actor, en otras palabras los actos obedecen a una realidad fáctica y jurídica vigente aplicable a los hechos materia de investigación, por lo tanto no se apartan de la realidad jurídica.

En esta medida los citados actos administrativos cumplen el fin perseguido por el ordenamiento jurídico, pues al quedar demostrado que el actor con su proceder infringió disposiciones normativas (Decreto 1791 de 1996, Acuerdo de 03 de 1999 y la Resolución 001 de 2008), no le quedaba otro camino a la entidad de control, más que hacer uso del poder constitucional y legal para imponer la sanción disciplinaria correspondiente como quedó anotado anteriormente, la cual es el resultado de una decisión administrativa, derivada de la irreprochabilidad disciplinaria correccional, en donde el actor tuvo la oportunidad de intervenir y controvertir los hechos endilgados; mas no “por arbitrariedad del Estado, por tanto los actos debatidos no buscan una finalidad contraria a los intereses públicos o sociales, como equivocadamente lo afirma el actor en la demanda.

El cargo no está llamado a prosperar.

Así las cosas, las argumentaciones que se hacen en la demanda no resultan válidas para quebrar el principio de legalidad que ampara el acto acusado por lo tanto se denegarán las súplicas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda dentro del proceso promovido por Edwin Vides Cuadrado, contra la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge.

Una vez ejecutoriada la presenté providencia, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha».

2 Resolución 13271 de 8 de mayo de 2009 y 13367 de 5 de junio de 2009 expedida por la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge.

3 Sentencia C-500 de 2014.

4 Sentencia de unificación de 9 de agosto de 2016, Expediente 1210-11, M. P. William Hernández Gómez.

5 Consejo de Estado, Sección Quinta, C. P. Mauricio Torres Cuervo, veintisiete (27) de enero de dos mil once (2011). Radicación 11001-03-28-000-2010-00015-00.

6 M. P. Antonio Barrera Carbonell.