Sentencia 2010-00277 de agosto 22 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2010-00277-02

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Recurso de apelación contra la sentencia de 23 de junio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Actor: Víctor Manuel Wilches Rodríguez

Bogotá, D.C., veintidós de agosto de dos mil trece.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala:

Corresponde a la Sala dilucidar si el acuerdo municipal acusado 1 de 2010, “Por medio del cual se faculta al señor Alcalde del municipio de Arbeláez, Cundinamarca para que declare la existencia de condiciones de utilidad pública e interés social de un predio así como también la existencia de especiales condiciones de urgencia que autorizan la expropiación de un predio necesario para la ejecución del proyecto denominado planta de tratamiento de aguas residuales de la vereda San Roque sector La Mesa del Medio del municipio de Arbeláez Cundinamarca”, cuya nulidad fue denegada por el a quo, viola las normas superiores que la parte actora considera transgredidas y si fue expedido con falsa motivación.

Antes de proceder a esclarecer el asunto, se advierte que la Sala solo estudiará el acto demandado, y las normas sobre las cuales el actor formuló concepto de violación en su demanda y las que guarden relación inescindible con estas; esta instancia no es la oportunidad para estudiar la legalidad de actos administrativos que no fueron acusados en la demanda, como tampoco para referirse a la infracción de normas que simplemente se mencionaron en ella.

El acto acusado, dispone:

Acuerdo 1 de 14 de abril de 2010(3)

“El Honorable Concejo Municipal de Arbeláez Cundinamarca, en uso de las facultades constituciones y legales y especialmente las conferidas en el artículo 313 de la Constitución Política y las leyes 9ª de 1989, Ley 388 de 1997, Ley 136 de 1994, y Ley 142 de 1994.

CONSIDERANDO:

Que el artículo 58 de la Constitución Política establece: Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa.

Que el literal d) del artículo 58 de la Ley 388 de 1997, establece que para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a la “Ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios”.

Que el artículo 59 de la Ley 388 de 1997, señaló que el artículo 11 de la Ley 9ª de 1989, quedará así: Además de lo dispuesto en otras leyes vigentes, la Nación, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas y asociaciones de municipios podrán adquirir por enajenación voluntaria o decretar la expropiación de inmuebles para desarrollar las actividades previstas en el artículo 10 de la Ley 9ª de 1989.

Que el artículo 62 de la Ley 388 de 1997(4), procedimiento para la expropiación. Se introducen las siguientes modificaciones al procedimiento para la expropiación previsto en la Ley 9ª de 1989 y en el Código de Procedimiento Civil:

(...).

Que el artículo 63 de la Ley 388 de 1997, en su inciso primero, considera que existen motivos de utilidad pública e interés social para expropiar por vía administrativa el derecho de propiedad y los demás derechos reales sobre terrenos e inmuebles, cuando conforme a las reglas señaladas en la presente ley, la respectiva autoridad administrativa competente considere que existen especiales condiciones de urgencia siempre y cuando la finalidad corresponda a las señaladas en las letras a), b), c), d), e), h), j), k), l) y m), del artículo 58 de la presente ley.

Que el artículo 64 de la Ley 388 de 1997 dispone: “Condiciones de urgencia. Las condiciones de urgencia que autorizan la expropiación por vía administrativa serán declaradas por la instancia o autoridad competente, según lo determine el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, según sea el caso, mediante acuerdo. Esta instancia tendrá competencia general para todos los eventos”.

Que el artículo 65 de la Ley 388 de 1997, señaló los criterios para urgencia en los siguientes términos: “De acuerdo con la naturaleza de los motivos de utilidad pública o interés social de que se trate, las condiciones de urgencia se referirán exclusivamente a:

(...) (se transcribe la norma).

Que de acuerdo con el inciso primero del artículo 13 de la Ley 9ª de 1989, corresponderá al alcalde municipal, previa las autorizaciones estatutarias o legales respectivas expedir el oficio por medio del cual se disponga la adquisición de un bien mediante enajenación voluntaria directa y que dicho oficio contendrá la oferta de compra, la transcripción de las normas que reglamentan la enajenación voluntaria y la expropiación, la identificación precisa del inmueble, y el precio base de la negociación.

Que en el municipio de Arbeláez, Cundinamarca, es imprescindible la ejecución de varios proyectos, para los cuales se requiere la adquisición de predios y de servidumbres que posibiliten su ejecución.

Que dentro del Acuerdo 3 del 15 de abril de 2000, “Por el cual se adopta el esquema de ordenamiento territorial para el municipio de Arbeláez, se definen los usos del suelo para los diferentes sectores de las zonas rural y urbana, se establecen las reglamentaciones urbanísticas correspondientes, se define la estructura ambiental y la estructura vial en las zonas urbanizables o zonas de expansión y se complementan y establecen los instrumentos necesarios para la gestión de un desarrollo urbano y rural integral, ordenado y equitativo de las zonas de expansión y conservación en el municipio”, se establece como metas el de desarrollar el área de expansión de manera gradual de la prestación de los servicios públicos en zonas suburbanas.

Que el plan maestro de acueducto y alcantarillado del municipio de Arbeláez del año 2006, dentro de los estudios del sistema de alcantarillado, específicamente la caracterización, descripción del sistema y catastro de redes, se han identificado cuatro sistemas o interceptores de alcantarillado hacia cuatro puntos en donde se deben localizar igual número de sistemas de tratamiento de aguas residuales (PTAR) de los cuales, uno se encuentra ubicado en el sector de la mesa del medio de la vereda San Roque de este municipio.

Que con el fin de asegurar la ejecución de planta de tratamiento de aguas residuales de la vereda San Roque sector La Mesa del Medio del municipio de Arbeláez Cundinamarca, se hace conveniente declarar la existencia de condiciones de utilidad pública, así como también la existencia de especiales condiciones de urgencia que autorizan la expropiación del predio que se identificará en el artículo primero de este acuerdo municipal.

Que en la jurisdicción del municipio de Arbeláez, es imprescindible la ejecución del proyecto para la planta de tratamiento de aguas residuales de la vereda San Roque sector La Mesa del Medio del municipio de Arbeláez Cundinamarca, para lo cual se requiere la adquisición de un área de 2.174,30 metros cuadrados del predio denominado Miralindo, ubicado en la vereda San Roque de la jurisdicción del municipio de Arbeláez, identificado con cédula catastral 00-01-0004-0186-000, matrícula inmobiliaria 290-0009525 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Fusagasugá, cuyos linderos se encuentran contenidos en las escrituras públicas 1157 de agosto de 1970 de(sic) 2018 del 8 de agosto de 1970, ambas de la Notaría Primera de Fusagasugá.

Que el proyecto a ejecutar es de gran beneficio para el desarrollo del municipio y su población, motivo por el cual se debe considerar de utilidad pública y de interés social.

Que solo procederá la expropiación por vía administrativa, cuando el municipio haya agotado los pasos necesarios para adquirir por enajenación voluntaria el derecho de propiedad y demás derechos reales sobre los bienes inmuebles requeridos para ejecutar los proyectos.

Que el capítulo VIII de la misma ley, establece el procedimiento a través del cual debe surtirse la expropiación por vía administrativa, en aquellos casos en que se presenten las condiciones de urgencia previamente definidas por el artículo 65 precitado.

Que una de las funciones del concejo municipal, conforme al numeral 3º del artículo 313 de la Constitución Política, es la de autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo.

En mérito de lo expuesto, el Concejo Municipal de Arbeláez, Cundinamarca,

ACUERDA:

ART. 1º—Facúltese al señor Alcalde del municipio de Arbeláez, Cundinamarca, para que declare la existencia de unas condiciones de utilidad pública así como también la existencia de especiales condiciones de urgencia que autorizan la expropiación, en área de 2.174,30 metros cuadrados, del predio denominado Miralindo, ubicado en la vereda San Roque de la jurisdicción del municipio de Arbeláez, identificado con cédula catastral 00-01-0004-0186-000, matrícula inmobiliaria 290-0009525 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Fusagasugá, cuyos linderos se encuentran contenidos en las escrituras públicas 1157 del 11 de agosto de 1970 y 2018 del 8 de agosto de 1970, ambas, de la Notaría Primera de Fusagasugá.

PAR. 1º—La declaratoria de la existencia de unas condiciones de utilidad o de interés social así como la existencia de especiales condiciones de urgencia que autorizan la expropiación del mencionado predio deberá hacerse mediante actos administrativos independientes.

PAR. 2º—El Alcalde del municipio de Arbeláez, Cundinamarca adelantará las actuaciones necesarias para adquirir el inmueble a que se refiere el presente acuerdo, bien por enajenación voluntaria, o por expropiación administrativa, acatando las disposiciones normativas contenidas en la Constitución Política, la Ley 9ª de 1989, Ley 388 de 1997 y el Código Contencioso Administrativo.

PAR. 3º—La voluntad del proyecto de acuerdo no es para subsanar actos administrativos anteriores, emanados de la administración municipal o departamental. Por lo tanto quienes aprobamos el presente proyecto de acuerdo no nos hacemos responsables de las actuaciones anteriores de la administración municipal o departamental en el desarrollo del proyecto por medio del cual se faculta al señor Alcalde del municipio de Arbeláez, Cundinamarca para que declare la existencia de condiciones de utilidad pública e interés social de un predio así como la existencia de especiales condiciones de urgencia que autorizan la expropiación de un predio necesario para la ejecución del proyecto denominado la planta de tratamiento de aguas residuales de la vereda San Roque del sector La Mesa del Medio del municipio de Arbeláez Cundinamarca.

ART. 2º—Las facultades otorgadas por medio del presente acuerdo son por el término de duración que se requiere para obtener el predio declarado de utilidad pública, inclusive, hasta la debida inscripción ante la oficina de registro de instrumentos públicos, del predio a favor del municipio de Arbeláez.

ART. 3º—Facúltese al Alcalde Municipal de Arbeláez, para conseguir, de ser necesario, por mutuo acuerdo entre las partes, las servidumbres que se requieren antes de impulsar la imposición por los medios previstos en la ley.

ART. 4º—Envíese copia del presente acuerdo al despacho del señor Gobernador del departamento de Cundinamarca para la revisión jurídica prevista en el artículo 305 de la Constitución Política … (resaltado fuera de texto).

Sobre la expropiación, en tiempos de paz, la Constitución Política dispone:

“ART. 58.—(…).

Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio” (resalta la Sala).

Sobre esta norma Constitucional, la Sala precisó, mediante providencia de 18 de marzo de 2010 (Exp. 2008-00434-01, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno), que ella dispone dos clases de expropiación: la judicial y la administrativa, y ambas deben ceñirse a que existan motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, y a que exista decisión judicial o administrativa; que la expropiación judicial es la regla general y se presenta como consecuencia del fracaso de la etapa de negociación voluntaria; que la expropiación administrativa tiene las siguientes características:

“También se presenta luego de fracasada la negociación entre la administración y el propietario, pero es excepcional en la medida que es necesario que se configure una emergencia imprevista, en cuyo caso la ley autoriza la declaración de urgencia para adquirir el predio mediante el trámite de expropiación administrativa, es decir, solo procederá cuando la destinación del bien expropiado sea para alguno de los fines previstos expresamente en la ley (L. 388/97, art. 63), previa declaratoria de urgencia cuyas causales también están expresamente delimitadas en la ley (art. 65, ib.)”.

En el presente caso, se tiene que el Alcalde del municipio de Arbeláez, presentó mediante oficio de 30 de marzo de 2010(5), un proyecto de acuerdo para aprobación del concejo municipal, con el objeto de que se le autorice para declarar la existencia de condiciones de utilidad pública e interés social así como también la existencia de especiales condiciones de urgencia para proceder a realizar una expropiación por vía administrativa para la ejecución del proyecto denominado planta de tratamiento de aguas residuales del sector La Mesa del Medio.

En primer lugar, advierte la Sala que los posibles errores y/o ilegalidades en que se pudo haber incurrido en la expedición del Decreto 89 de 26 de diciembre de 2009, acto anterior al aquí acusado, que posteriormente fue revocado y pudo ser demandado por el actor, no enervan la legalidad del acto acusado en este proceso; como bien lo mencionó el a quo, así parece que lo entendió el concejo municipal, cuando incluyó en el acto acusado un parágrafo en el cual enfatizó que la facultad otorgada al alcalde no está orientada a subsanar actos anteriores de la administración en desarrollo del proyecto de instalación de la planta de tratamiento.

Ahora bien, el artículo 58 de la Ley 388 de 1997, dispone qué se considera motivo de utilidad pública para efectos de cualquier tipo de expropiación, en los siguientes términos:

“ART. 58.—Motivos de utilidad pública. El artículo 10 de la Ley 9ª de 1989, quedará así:

Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguientes fines:

a) Ejecución de proyectos de construcción de infraestructura social en los sectores de la salud, educación, recreación, centrales de abasto y seguridad ciudadana;

b) Desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, incluyendo los de legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las contempladas en el artículo 53 de la Ley 9ª de 1989, la rehabilitación de inquilinatos y la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo;

c) Ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos;

d) Ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios;

e) Ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo;

f) Ejecución de proyectos de ornato, turismo y deportes;

g) Funcionamiento de las sedes administrativas de las entidades públicas, con excepción de las empresas industriales y comerciales del Estado y las de las sociedades de economía mixta, siempre y cuando su localización y la consideración de utilidad pública estén claramente determinados en los planes de ordenamiento o en los instrumentos que los desarrollen;

h) Preservación del patrimonio cultural y natural de interés nacional, regional y local, incluidos el paisajístico, ambiental, histórico y arquitectónico;

i) Constitución de zonas de reserva para la expansión futura de las ciudades;

j) Constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y los recursos hídricos;

k) Ejecución de proyectos de urbanización y de construcción prioritarios en los términos previstos en los planes de ordenamiento, de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley;

l) Ejecución de proyectos de urbanización, redesarrollo y renovación urbana a través de la modalidad de unidades de actuación, mediante los instrumentos de reajuste de tierras, integración inmobiliaria, cooperación o los demás sistemas previstos en esta ley;

m) El traslado de poblaciones por riesgos físicos inminentes” (resalta la Sala fuera de texto).

Para que la expropiación pueda hacerse por la vía administrativa, el artículo 63 de la Ley 388 de 1997, dispone:

“CAPITULO VIII

Expropiación por vía administrativa

ART. 63.—Motivos de utilidad pública. Se considera que existen motivos de utilidad pública o de interés social para expropiar por vía administrativa el derecho de propiedad y los demás derechos reales sobre terrenos e inmuebles, cuando, conforme a las reglas señaladas por la presente ley, la respectiva autoridad administrativa competente considere que existen especiales condiciones de urgencia, siempre y cuando la finalidad corresponda a las señaladas en las letras a), b), c), d), e), h), j), k), l) y m) del artículo 58 de la presente ley” (resalta la Sala).

Se requieren entonces dos requisitos para que la autoridad administrativa competente pueda expropiar por la vía administrativa el derecho de propiedad sobre un terreno o inmueble: que existan condiciones de urgencia y que la finalidad de la expropiación corresponda a los motivos de utilidad pública que fijó el legislador, entre los cuales está el literal d) del artículo 58 de la Ley 388 de 1997, “Ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios”.

La autoridad competente para declarar las condiciones de urgencia, está señalada en el artículo 64 ídem, que dispone:

“ART. 64.—Condiciones de urgencia. Las condiciones de urgencia que autorizan la expropiación por vía administrativa serán declaradas por la instancia o autoridad competente, según lo determine el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, según sea el caso, mediante acuerdo. Esta instancia tendrá la competencia general para todos los eventos” (resaltados fuera de texto).

Los criterios de urgencia están dados por el artículo 65 ídem, a cuyo tenor:

“ART. 65.—Criterios para la declaratoria de urgencia. De acuerdo con la naturaleza de los motivos de utilidad pública o interés social de que se trate, las condiciones de urgencia se referirán exclusivamente a:

1. Precaver la elevación excesiva de los precios de los inmuebles, según las directrices y parámetros que para el efecto establezca el reglamento que expida el Gobierno Nacional.

2. El carácter inaplazable de las soluciones que se deben ofrecer con ayuda del instrumento expropiatorio.

3. Las consecuencias lesivas para la comunidad que se producirían por la excesiva dilación en las actividades de ejecución del plan, programa, proyecto u obra.

4. La prioridad otorgada a las actividades que requieren la utilización del sistema expropiatorio en los planes y programas de la respectiva entidad territorial o metropolitana, según sea el caso”.

Conforme a lo anterior, para que proceda la expropiación por vía administrativa es necesario: que su finalidad corresponda a uno de los motivos de utilidad pública o de interés social contemplados por el legislador para tales efectos; que se presente una condición de urgencia; que dicha urgencia sea decretada por la autoridad que señale la respectiva corporación pública; y que, finalmente, para expropiar se siga el procedimiento establecido en la ley.

Del texto literal del Acuerdo acusado 1 de 2010, y del objeto del mismo, se extrae que en este acto el Concejo Municipal de Arbeláez transcribió las normas pertinentes que le dan competencia para señalar la autoridad administrativa, —al alcalde municipal—, para que declare los motivos de urgencia para proceder a iniciar la expropiación por vía administrativa por motivo de utilidad pública o interés social, señalados en la ley.

El actor plantea dos motivos de inconformidad contra la sentencia apelada, que en esencia son los mismos que formula en su demanda contra el Acuerdo 1 de 14 de abril de 2010, así:

1. Incompetencia del concejo municipal, porque su atribución es solo la de definir qué autoridad administrativa municipal está facultada para declarar la existencia de condiciones de urgencia, lo cual debe hacer mediante acuerdo general y que en este caso, el concejo determinó la competencia del alcalde para declarar las condiciones de urgencia, específicamente respecto de una porción del terreno Miralindo, y el a quo consideró que esta circunstancia no invalida la legalidad del acuerdo demandado.

Respecto de esta primera inconformidad, la Sala considera que no le asiste razón al actor en cuanto estima que la corporación municipal declaró las condiciones de urgencia para la expropiación proyectada, pues lo que hizo fue señalar la autoridad administrativa que tiene la facultad para declarar su existencia, dentro de los parámetros legales que transcribió en el acto; las condiciones de utilidad pública, están dadas por la ley, y en este caso el alcalde en su solicitud manifiesta que se trata de la ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios, que es uno de los motivos de utilidad pública o de interés social que el legislador contempla en el artículo 63 de la Ley 388 de 1997, como una de las condiciones para que proceda la expropiación por vía administrativa.

Los motivos de utilidad pública están contemplados en el artículo 58 de la Ley 388 de 1997, transcrito anteriormente, y en su literal d), consagra la “Ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios”.

Como bien lo señala el fallo apelado, lo que realmente cuestiona el demandante es que dicha competencia no haya sido otorgada por el concejo municipal con alcances generales, como lo dispuso el artículo 64 de la Ley 388 de 1997, sino específicamente para adelantar la expropiación del predio Miralindo.

Sobre el particular, estima la Sala que, conforme lo advirtió el a quo, esta circunstancia no invalida la legalidad del acto acusado, pues la competencia del concejo estuvo orientada a facultar al alcalde para declarar las condiciones de urgencia para proceder a la declaratoria de la expropiación por vía administrativa del área en la que se ejecutaría la construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales del sector La Mesa del Medio, sin calificar la situación del predio mencionado por el alcalde en su solicitud ni establecer los requisitos para que fuera procedente la expropiación, responsabilidades estas que recaen sobre el alcalde.

Y, como, igualmente, lo advirtió el tribunal, el examen de legalidad del acto acusado no es el escenario para debatir la posible ocupación irregular del predio por parte del municipio de Arbeláez para la iniciación de los trabajos de instalación de la planta de tratamiento de aguas.

2. En cuanto al cargo de falsa motivación, porque, a juicio del actor, no existen motivos invocados para que haya condiciones de urgencia, tampoco le asiste razón al demandante, pues este pretende controvertir las condiciones que hacían procedente la declaratoria de urgencia por parte del alcalde para la expropiación del predio y, como ya se explicó, tales condiciones especiales no fueron declaradas por el concejo municipal en el acto demandado, que es al cual debe circunscribirse la Sala.

Por lo tanto, si el actor estima que hubo una conducta irregular por parte de la autoridad municipal, lo que debe demandar ante la jurisdicción, mediante la acción correspondiente, son las actuaciones o los actos expedidos por el alcalde para proceder a expropiar por la vía administrativa, el predio en mención.

Por lo anterior, la Sala confirmará el fallo apelado, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia de 23 de junio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

2. En firme esta providencia, previas las anotaciones de rigor, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(3) Folios 13 a 18.

(4) Este artículo cuyo contenido transcribe el acto acusado, se refiere a la resolución de expropiación, su notificación, recurso de reposición en su contra, recursos para el pago de la indemnización, providencias del juez dentro del proceso de expropiación, monto de la indemnización, etc.

(5) Folio 123 del cuaderno 2.