Sentencia 2010-00297 de noviembre 20 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 470012331000201000297 01

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Recurso de apelación contra la sentencia de 8 de junio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena

Actor: C.I. Prodeco S.A.

Bogotá, D.C., veinte de noviembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones de la Sala

1. Sea lo primero advertir que la decisión de nulidad de los actos acusados, obedeció únicamente al factor competencial de la DIAN para adelantar y culminar el proceso sancionatorio. No obstante, los razonamientos del recurrente para atacar el fallo de primera instancia divagan confusamente entre la reiteración de los argumentos de la contestación de la demanda para defender la legalidad de las resoluciones demandadas y la alusión a sendas teorías sobre la responsabilidad administrativa, entre otras, que nada tienen que ver con aquel.

Ahora bien, la entidad recurrente se refiere, en todo caso, a la facultad de la Administración Especial de Aduanas de Santa Marta para adelantar el proceso sancionatorio contra C.I. Prodeco S.A.; de forma tal que por haber obedecido la decisión de nulidad a dicho aspecto, y bajo el entendido de que el recurso de apelación ha de versar sobre lo que le es desfavorable al apelante, la Sala circunscribirá el estudio de la alzada a evaluar la causal de falta de competencia del funcionario que expidió los actos acusados(1).

No sobra anotar, en todo caso, que los demás cargos de nulidad planteados en la demanda no contaron con vocación para prosperar en la primera instancia al advertirse, mediante el estudio de legalidad que a bien tuvo adelantar el a quo, su conformidad con el ordenamiento jurídico. Por su parte, es de señalar que el estudio así surtido por el tribunal no fue apelado por la empresa demandante.

2. Pues bien, aduce la recurrente que la Administración de Aduanas de Santa Marta era competente para surtir el proceso administrativo sancionatorio en virtud de las excepciones consagradas en los numerales 7.1 a 7.3 del artículo 1º de la Resolución 7 de 2007.

El a quo, por su parte, indica que la administración de aduanas de Santa Marta era incompetente para emitir los actos acusados porque el domicilio del demandante es la ciudad de Barranquilla y de acuerdo con la resolución antes referenciada, la dirección seccional competente para adelantar el proceso sancionatorio aduanero, es aquella con jurisdicción en el domicilio del presunto infractor; y no la que corresponde al lugar donde se configuró el hecho objeto de investigación, que para el caso, es Santa Marta.

Ahora, la Sala ha de tener presente que el lugar en el que se configuró el hecho materia de infracción aduanera fue Santa Marta, lo cual, dicho sea de paso, no fue objeto de discusión en el proceso.

A fin de dilucidar el asunto competencial planteado, es del caso partir de lo dispuesto por la Resolución 7 de 2008, la cual, en los términos señalados por la recurrente y por el a quo regula la materia así:

“ART. 1º—Competencia en materia tributaria y aduanera.

(...).

7. La competencia para adelantar los procesos administrativos para la imposición de sanciones por la comisión de infracciones aduaneras o para la expedición de liquidaciones oficiales, corresponde a la dirección seccional de aduanas o a la dirección seccional de impuestos y aduanas, con competencia en el lugar del domicilio del presunto infractor o usuario (resaltado fuera de texto).

La anterior norma consagró unas excepciones a la competencia atribuida a la dirección seccional de impuestos y aduanas con jurisdicción en el domicilio del presunto infractor, en los numerales 7.1 a 7.3, cuyo texto vigente para la época señalaba:

“7.1. Los procesos sancionatorios o de formulación de liquidaciones oficiales que en desarrollo del control previo o simultáneo a las operaciones de comercio exterior, deban adelantarse por situaciones advertidas en una inspección física o documental dentro del proceso de importación, exportación y tránsito aduanero en cuyo caso la competencia corresponde a la dirección seccional de aduanas o a la dirección seccional de impuestos y aduanas en la que se haya presentado la declaración de importación, exportación y tránsito aduanero.

7.2. Los procesos sancionatorios o de formulación de liquidaciones oficiales que en desarrollo del control posterior deban adelantarse contra dos o más infractores o usuarios que tienen domicilio en el lugar que corresponda a la competencia territorial de más de una dirección seccional, o cuando el domicilio del presunto infractor no se encuentre en el territorio nacional, en cuyo caso la competencia la tendrá la dirección seccional de aduanas o la dirección seccional de impuestos y aduanas con competencia territorial en el lugar donde se presentó la declaración de importación, de exportación o de tránsito aduanero, o en su defecto, la dirección seccional que primero tenga conocimiento de los hechos constitutivos de la infracción.

7.3. Los procesos de formulación de liquidaciones oficiales cuando se hubiere adoptado algún tipo de medida cautelar sobre mercancías que registran precios por debajo de los precios indicativos o del margen inferior de los precios estimados, estará a cargo de la dirección seccional de aduanas o de la dirección seccional de impuestos y aduanas, que hubiere adoptado dicha medida (...)”.

Aun cuando la Sala observa que los numerales anteriores no consagran ninguna situación que se hubiere presentado en la investigación administrativa objeto de estudio, como sugiere el recurrente, es de señalar que la referencia a las normas de la Resolución 7 de 2008 se efectúa en la alzada dada la alusión que a ellas se hace por el apelante y el a quo. Sin embargo, es de observar que aquellas no son, en el presente caso, determinantes para definir la cuestionada competencia, por cuanto esta se halla, en efecto, radicada en la dirección seccional de impuestos y aduanas de Santa Marta, en atención a lo dispuesto por el artículo 39 del Decreto 4048 de 2008, por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, cuyo contenido, aunque no fue advertido por la entidad recurrente, no puede ser ignorado por la Sala al decidir la materia. Así, la norma, en su versión vigente para la época de la investigación administrativa(2), atribuía la competencia en razón del territorio o lugar de la infracción en los siguientes términos:

“ART. 39.—Direcciones seccionales de impuestos, direcciones seccionales de aduanas y direcciones seccionales de impuestos y aduanas nacionales.

Conforme a las políticas e instrucciones del nivel central y de acuerdo con la naturaleza de cada dirección seccional, son funciones de las direcciones seccionales las siguientes:

(...).

13. Prevenir, reprimir, investigar y sancionar las infracciones a la legislación tributaria, aduanera y cambiaria en su territorio, conforme a las normas vigentes.

(...).

15. Adelantar las acciones encaminadas a prevenir, reprimir, investigar y sancionar las infracciones a la legislación tributaria, aduanera y cambiaria en su territorio...” (subrayado y resaltado fuera de texto).

Obsérvese que el Decreto 4048 de 22 de octubre de 2008 es norma superior frente a la Resolución 7 de 4 de noviembre de 2008, la cual, aun cuando fue emitida posteriormente con el propósito de determinar la competencia funcional y territorial de las direcciones seccionales de la DIAN, conforme a la potestad atribuida para el efecto al director general de la entidad(3), la misma no tiene la potencialidad de modificar lo dispuesto expresamente por el decreto, al haberse regulado allí la competencia del nivel local para la investigación y sanción de las infracciones aduaneras cometidas en el respectivo territorio.

Así las cosas, es claro que la Resolución 7 de 2008 no debió contravenir lo dispuesto por el Decreto 4048, pues aquella debía sujeción a la norma superior que reguló, con vocación preferente, la competencia en razón del territorio para sancionar las infracciones aduaneras.

Nótese que un cambio de criterio en la asignación competencial del nivel local de la DIAN para adelantar los procedimientos administrativos sancionatorios, efectuado mediante una resolución, desborda la facultad del director de la entidad para establecer tales competencias, cuando las mismas han sido ya determinadas por el decreto que, no obstante, le otorga a dicho funcionario una facultad para ese efecto. Ello, se reitera, ha de significar que el legislador optó por regular directamente la temática en cuestión, y por ende, la mencionada resolución, al impartir las instrucciones competenciales u organizativas de las direcciones seccionales, debía sujeción a lo dispuesto en la norma superior en lo que atañe a los criterios allí preestablecidos sobre la materia.

De ahí que la Sala deba, indefectiblemente, preferir la aplicación de la regla de competencia establecida en el Decreto 4048 de 2008, y declarar de oficio la excepción de ilegalidad del numeral 7º del artículo 1º de la Resolución 7 de 2008, para que este se inaplique en el presente caso, y en su lugar, se obedezca lo regulado en aquel.

Sobre la declaratoria de excepción de ilegalidad, vale la pena traer a colación lo señalado por esta Sección(4), en la que se hace referencia a jurisprudencia de la Corte Constitucional así:

“Ciertamente, como lo señalan los actores la Corte Constitucional en Sentencia C-037 de 26 de enero de 2000, precisó que corresponde al juez contencioso administrativo inaplicar por ilegalidad, un acto administrativo. En efecto, sostuvo la Corte en la precitada sentencia: “... De todo lo anterior concluye la Corte que no hay en la Constitución un texto expreso que se refiera al ejercicio de la excepción de ilegalidad, ni a la posibilidad de que los particulares o las autoridades administrativas, por fuera del contexto de un proceso judicial, invoquen dicha excepción para sustraerse de la obligación de acatar los actos administrativos, sino que la Carta puso en manos de una jurisdicción especializada la facultad de decidir sobre la legalidad de los mismos, ilegalidad que debe ser de decretada en los términos que indica el legislador...”. “... De todo lo anterior se concluye que la llamada excepción de ilegalidad se circunscribe entre nosotros a la posibilidad que tiene un juez administrativo de inaplicar, dentro del trámite de una acción sometida a su conocimiento, un acto administrativo que resulta lesivo del orden jurídico superior. Dicha inaplicación puede llevarse a cabo en respuesta a una solicitud de nulidad o de suspensión provisional formulada en la demanda, a una excepción de ilegalidad propiamente tal aducida... o aun puede ser pronunciada de oficio...” (resaltado fuera de texto).

De acuerdo con lo anotado, es claro que no le asistió razón al a quo al declarar la nulidad de los actos acusados por considerar que fueron proferidos por funcionario incompetente, pues como se indicó, sí era la dirección seccional de impuestos y aduanas de Santa Marta, la facultada para el efecto, pues fue en dicha jurisdicción donde ocurrieron los hechos objeto de infracción, y el Decreto 4048 de 2008, en su artículo 39, asignó competencia expresa a las direcciones seccionales de impuestos y aduanas para investigar las infracciones aduaneras que ocurrieren en su territorio.

2. Establecido lo anterior, es preciso reiterar que, en el presente caso, la alzada fue incoada únicamente por la entidad demandada, sin que la parte actora hubiere recurrido los planteamientos del a quo por los que encontró los actos administrativos demandados ajustados a derecho. Por tal razón, y atendiendo lo dispuesto por el artículo 328 del Código General del Proceso(5), la Sala ha de abstenerse de evaluar los demás cargos formulados y decididos en el marco de la primera instancia, pues, como se anotó, la competencia del superior se circunscribe al estudio del recurso de apelación. Al respecto, es del caso aludir a lo señalado por esta Sección reiteradamente así(6):

“Es necesario resaltar que la competencia para conocer de este recurso de apelación, se circunscribe a aquello que le sea desfavorable al recurrente por ser apelante único. Ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo que, a su vez, es aplicable por remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998.

Por lo anterior, el análisis se hará únicamente frente al apelante, esto es, el municipio de Suárez, Tolima y no frente a Cortolima porque ni esta ni el demandante ejercieron el recurso de apelación que permitiera vincular a dicha corporación al estudio de la segunda instancia” (resaltado fuera de texto).

No obstante lo anotado, la Sala, ha de verificar si existe el error planteado por la actora en los alegatos de conclusión, referente a la contabilización del término del silencio administrativo positivo efectuada por el a quo, para la cual, se considerará brevemente lo expuesto por aquella al respecto.

En este punto, la demandante indica que el término previsto en el artículo 512 del E.A.(7), fue equívocamente computado por el tribunal en 45 días a partir del vencimiento de la fecha para contestar el requerimiento especial aduanero, pues al no haberse formulado contestación alguna de este, el susodicho término se redujo a 30 días, según expone la mencionada norma.

Al respecto, la Sala observa que el error formulado por la demandante no se presentó en el fallo apelado, pues aquella indicó expresamente en la demanda el haber dado contestación al requerimiento especial aduanero(8) de modo que el a quo válidamente efectuó el mencionado cómputo partiendo del supuesto así afirmado por la actora.

Por todo lo anterior, la Sala procederá a revocar la sentencia recurrida en apelación, y en su lugar, denegará las pretensiones de la demanda, aplicando al efecto, la excepción de ilegalidad antes señalada, según se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE de oficio la excepción de ilegalidad del artículo 1º numeral 7º de la Resolución 7 del 2008, expedida por el director general de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, e INAPLÍQUESE en el presente caso, y en su lugar, APLÍQUESE el artículo 39 numerales 13 y 15 del Decreto 4048 de 2008.

2. REVÓCASE la sentencia recurrida en apelación; y, en su lugar, DENIÉGUENSE las pretensiones de la demanda.

3. RECONÓCESE personería jurídica a la doctora Jacqueline Efigenia Prada Asencio, con cédula de ciudadanía 51.638.145, y tarjeta profesional 40.620 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderada de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

(1) Artículos 320 y 328 del Código General del Proceso.

(2) Con anterioridad a la modificación introducida por el Decreto 1321 de 2011.

(3) “ART. 6º—Funciones de la dirección general. Son funciones de la dirección general las siguientes:
(...).
23. Determinar la jurisdicción y organizar funcionalmente las direcciones seccionales…”.

(4) Sentencia de 19 de julio de 2002, Expediente 2002-0725-01, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Asimismo, léase la sentencia de 4 de julio de 2003, Expediente 1997-09536-01, del mismo Magistrado Ponente y el fallo de 30 de agosto de 2012, Expediente 200501029, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

(5) Equivalente al artículo 357 del Código de Procedimiento Civil.

(6) Sentencia de 19 de octubre de 2006, Expediente 2002-02362-01(AP), M.P. Martha Sofía Sanz de Tobón. Asimismo, léase la sentencia de 4 de febrero de 2010, Expediente 2001-01676-01(AP), M.P. María Claudia Rojas Lasso.

(7) “Acto administrativo que decide de fondo. Vencido el término previsto en el inciso primero del artículo 505-1 del presente decreto o el término previsto en el inciso segundo del artículo 510 sin que se hubiere presentado el documento de objeción a la aprehensión o la respuesta al requerimiento especial aduanero, la autoridad aduanera dispondrá de quince (15) días para decidir de fondo sobre la situación jurídica de la mercancía aprehendida, mediante resolución motivada y de treinta (30) días para expedir el acto administrativo que decida de fondo sobre la imposición de la sanción, la formulación de la liquidación oficial o el archivo del expediente, si a ello hubiere lugar.
Cuando se hubiere presentado el documento de objeción a la aprehensión o la respuesta al requerimiento especial aduanero y no se hubieren decretado pruebas o se hubieren denegado las solicitadas, la autoridad aduanera dispondrá de cuarenta y cinco (45) días para decidir de fondo sobre la situación jurídica de la mercancía aprehendida y para expedir el acto administrativo que decide de fondo sobre la imposición de la sanción, la formulación de la liquidación oficial o el archivo del expediente, contados a partir del día siguiente al cual se radicó la objeción a la aprehensión o la respuesta al requerimiento especial aduanero...” (resaltado fuera de texto).

(8) Folio 28 del cuaderno principal del expediente.