Sentencia 2010-00314 de abril 5 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 25000232400020100031401

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio

Actor: Escuela Colombiana de Carreras Industriales

Demandado: Distrito Capital

Asunto: Nulidad - Fallo de segunda instancia

Bogotá, D.C., cinco de abril de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

Es competente la Sala para conocer del asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 27 de agosto de 2012, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, conforme al artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y en consideración al Acuerdo 357 del 5 de diciembre de 2017 del Consejo de Estado, que busca descongestionar la Sección Primera de esta corporación.

2. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.

Para el efecto, se deberá establecer en primer lugar, si la acción de nulidad a través de la cual se tramitó el asunto en primera instancia resultaba procedente o si el asunto debió haberse tramitado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como lo propuso el procurador delegado para la Conciliación Administrativa dentro de este asunto.

En caso de que se encuentre que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, se deberá analizar además el fenómeno de la caducidad de la acción.

Sin embargo, en el evento en que se concluya que la demanda sí se tramitó a través de la acción adecuada, deberá entrar la Sala a determinar si la Resolución 54 de 2004 podía ser revocada directamente por la administración sin necesidad de contar con el consentimiento de la Escuela Colombiana de Carreras Industriales o no.

3. De la acción procedente y la caducidad en el caso concreto.

En el fallo de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, consideró que en aplicación de lo dispuesto en la Sentencia C-426 de 2002 era posible tramitar la demanda a través de la acción de nulidad.

Sin embargo, el procurador delegado en el concepto rendido ante esta instancia consideró que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho y por ende, debía examinarse la caducidad de la misma.

En el caso concreto, la Escuela Colombiana de Carreras Industriales demandó, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, la Resolución 128 de 2004 y del Acto Administrativo 1266 del 16 de noviembre de 2005, proferidos por el alcalde local de Teusaquillo y el Consejo de Justicia de Bogotá, respectivamente, a través de las cuales, se revocó de manera directa la Resolución 54 de 2004 mediante la cual se resolvió el recurso de reposición presentado en contra la de la Resolución 180 de 2003 por medio de la que se sancionó a la demandante con multa por la comisión de una infracción urbanística, y en su lugar, se resolvió desfavorablemente el referido recurso de reposición.

De igual forma, a través del último acto administrativo —Resolución 1266 de 2005— se resolvió el recurso de apelación presentado en contra de la sanción de multa inicial, en el sentido de confirmarla íntegramente.

Así las cosas, es claro que lo pretendido por la actora en últimas es que se declare la nulidad de la sanción de multa que le fue impuesta a través de la Resolución 180 de 2003 y que había sido revocada a través de la Resolución 54 de 2004.

Ahora, si bien es cierto, ataca la legalidad del acto que revocó directamente la Resolución 54, su objetivo es precisamente que se expulse del ordenamiento jurídico la decisión sancionatoria en su contra.

La acción de nulidad se encuentra consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo en los siguientes términos:

“Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.

Procederá no solo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.

También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro”.

Por su parte, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho está regulada en el artículo 85 así:

“Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente.”.

De la lectura de las normas se advierte que ninguna establece específicamente contra qué tipo de acto administrativo se dirige una u otra. Sin embargo, de tiempo atrás, la jurisprudencia de esta corporación se ha esforzado por diferenciarlas según el propósito de la demanda y los efectos de la misma.

Así, se ha precisado con suficiencia que el objetivo de la acción de nulidad es la defensa de la legalidad y de la integridad del ordenamiento jurídico en abstracto, por lo que puede ejercerse por cualquier persona en cualquier tiempo; mientras que la de nulidad y restablecimiento del derecho busca además de la defensa de la legalidad, el restablecimiento de un derecho particular y concreto, por lo que solo puede ejercerla quien se crea lesionado en un derecho concreto y dentro del término de caducidad establecido en la ley para el efecto.

Frente al punto, esta corporación ha sido reiterativa al establecer:

“Cabe resaltar que la naturaleza del acto administrativo es lo que define el tipo de acción que debe ejercerse, de esta manera, la Sala recuerda que si se trata de un acto administrativo de contenido particular y concreto, la acción procedente sería la de nulidad y restablecimiento del derecho; y si el acto es de carácter general, la acción adecuada para cuestionar la legalidad del acto administrativo sería la de nulidad, consagrada en el artículo 84 del CCA.

Ahora bien y de acuerdo con la teoría de los motivos y las finalidades, el Consejo de Estado ha considerado que la acción de nulidad también procede, excepcionalmente, en contra de los actos particulares y concretos en los casos en que la situación de carácter individual comporte un interés para la comunidad de tal importancia que vaya aparejado con el afán de legalidad. La Sala Plena del Consejo de Estado consideró expresamente lo siguiente:

“En virtud de las anteriores consideraciones y en procura de reafirmar una posición jurisprudencial en torno de eventuales situaciones similares a la que ahora se examina, estima la Sala que además de los casos expresamente previstos en la ley, la acción de simple nulidad también procede contra los actos particulares y concretos cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial”.

Cabe resaltar que se trata de aquellos eventos en los cuales, la sentencia produce efectos respecto de la restauración del orden jurídico en abstracto, esto es, no conlleva consigo el restablecimiento del derecho subjetivo que pueda haberse producido.

(…).

Así pues, cuando de la declaración de nulidad de un acto administrativo surge automáticamente el restablecimiento del derecho subjetivo afectado, la acción de nulidad resulta improcedente(1)”.

Ahora, si bien es cierto la Corte Constitucional en Sentencia C-426 de 2002 al examinar la constitucionalidad del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo estableció que la acción de nulidad procede contra actos de contenido particular y concreto, cuando únicamente se pretenda tutelar el ordenamiento jurídico, también lo es que, se debe analizar cada caso concreto con el fin de establecer cuál es el verdadero propósito del demandante, si realmente salvaguardar la legalidad u obtener el restablecimiento de un derecho y evadir el término de caducidad(2).

Es decir, se debe tener en cuenta la teoría de los móviles y finalidades.

Al respecto, esta corporación ha dicho desde la misma época de la Sentencia C-426 de 2002 y en respuesta a aquella:

“En lo que respecta a las diferencias, la doctrina se refiere a las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho con expresiones diferentes como las de contencioso popular de anulación, contencioso objetivo o recurso por exceso de poder, respecto de la acción de nulidad, y con las de contencioso subjetivo o de plena jurisdicción o de restablecimiento del derecho, para la segunda de estas acciones. El código de 1984 introdujo el nombre actual, por considerarlo más técnico. Dichas acciones se diferencian, entre otros, en los siguientes aspectos: En cuanto a la titularidad de la acción, se observa que la de nulidad es una acción popular, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita del ministerio de un abogado; en tanto que el uso de la acción de nulidad y restablecimiento está condicionado a la existencia de un interés, de manera que podrá ejercerla quien considere que su derecho ha sido lesionado y es necesario para tal efecto el apoderamiento de un profesional del derecho; En cuanto a la oportunidad para ejercer la respectiva acción, la de nulidad no tiene por lo general término de caducidad, de manera que puede utilizarse en cualquier tiempo, mientras que la de restablecimiento del derecho debe ser presentada ante el juez en un término que, en la mayor parte de los casos, es de cuatro (4) meses, o de dos (2) años cuando se trata de acción indemnizatoria. En relación con los efectos de la sentencia, la que se produce en proceso de nulidad los tiene “erga omnes”, si la decisión es anulatoria, en caso contrario, cuando no se accede a las pretensiones de la demanda, esos efectos se limitarán a los motivos de nulidad invocados por la actora; mientras que en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, la sentencia tiene efectos inter partes y respecto de terceros interesados. Otros rasgos de estas dos acciones tienen que ver con el hecho de que la de nulidad no es desistible, cualquier persona puede coadyuvar o impugnar la demanda, lo que no sucede con la de nulidad y restablecimiento del derecho, que sí es desistible, con el cumplimiento de los requisitos de ley, y solamente a los terceros interesados les es permitido participar en un proceso de esa naturaleza. En el mismo orden de ideas, el fenómeno de la perención no opera, cuando se trata de acción de nulidad, lo que sí sucede en el caso de la otra acción. Otro aspecto que distingue a las dos acciones tiene que ver con su procedibilidad, el cual se vincula directamente con la teoría de los motivos y finalidades(3)”.

En tales condiciones, evidentemente no puede ejercerse indistintamente una u otra acción según el capricho del demandante, sino que deben respetarse los parámetros anteriormente expuestos.

Es decir, cuando se pretenda el restablecimiento de un derecho o se obtenga el restablecimiento automático de un derecho de la eventual declaratoria de nulidad de un acto administrativo el medio procesal procedente es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de nulidad.

Adicionalmente, resulta del caso precisar que es obligación de los jueces, a la luz del Código Contencioso Administrativo(4), verificar que las demandas se tramiten por el procedimiento indicado y en el evento en que se evidencie alguna irregularidad, advertirla desde el principio, inadmitiendo la demanda, con el fin de que se adecue a la acción correspondiente, pues en caso contrario se podría conducir a un fallo inhibitorio, por cuanto bajo esa legislación no es procedente tramitar una demanda por un procedimiento diferente al establecido en la ley para el efecto.

En el caso concreto es evidente, que lo pretendido por la parte actora es obtener la nulidad de unos actos administrativos de contenido particular y concreto a través de los cuales se le impuso una sanción de multa, por lo que es absolutamente claro que de la eventual declaratoria de nulidad de aquellos se generaría un restablecimiento automático a su favor, lo que indica que la acción procedente en el caso concreto era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de nulidad.

En este evento, aunque el tribunal de primera instancia desde el auto admisorio de la demanda invocó la Sentencia C-426 de 2002 no justificó en manera alguna su aplicación, por cuanto en la demanda no se ofrece argumento alguno al respecto.

Es decir, la demanda fue presentada en ejercicio de la acción de nulidad sin justificación alguna, y el tribunal a quo, en lugar de inadmitirla con el fin de que se adecuara a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la admitió citando apartes de la referida sentencia, sin justificar su aplicación al caso concreto(5).

Así las cosas, es claro que se encuentra probado que la demanda fue presentada en ejercicio de la acción equivocada y que así la tramitó el tribunal de primera instancia sin ofrecer una justificación diferente a la cita de la Sentencia C-426 de 2002.

Por lo tanto, encuentra la Sala probada de oficio la excepción de indebida escogencia de la acción.

Con todo, resulta del caso ahora analizar si la demanda fue presentada dentro del término de caducidad con el fin de determinar si hay lugar a pronunciarse sobre el fondo del asunto o no.

En este punto, se debe precisar que le asiste razón al señor procurador delegado al afirmar que en este caso se debe analizar la caducidad de la acción procedente, es decir, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Lo anterior, por cuanto la caducidad constituye un presupuesto de la acción cuyo incumplimiento impide al juez abordar un estudio de fondo.

Al respecto, esta corporación ha dicho:

“La caducidad es un fenómeno jurídico en virtud del cual el demandante pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su derecho dentro del término que la ley señala. En la caducidad deben concurrir dos supuestos: el transcurso del tiempo y el no ejercicio de la acción. Dicho término está edificado sobre el beneficio de señalar un plazo objetivo, invariable, para que quien considere ser titular de un derecho opte por accionar o no. Es por lo anterior que no puede ser materia de convención antes de que se cumpla, ni puede renunciarse después de transcurrido. La facultad de accionar comienza con el plazo fijado por la ley y nada obsta para que se ejerza desde el primer día, pero fenece definitivamente al terminar el plazo improrrogable, pues opera de pleno derecho dado que contiene plazos, en general, no susceptibles de interrupción ni de suspensión(6)”.

El término de caducidad para presentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra consagrado en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, que establece:

“Caducidad de las acciones.

(…).

2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe …”.

De conformidad con la norma la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca a los 4 meses siguientes a la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto demandado.

En el caso concreto se tiene que el acto con el cual se finalizó la actuación administrativa cuestionada, esto es, el Acto Administrativo 1266 del 16 de noviembre de 2005, a través del cual se resolvió el recurso de apelación contra la decisión sancionatoria inicial, se notificó personalmente al querellado el 22 de diciembre de ese mismo año, tal y como consta a folio 35 vuelto del cuaderno principal del expediente.

Por lo tanto, el término de caducidad empezó a correr al día siguiente, esto es, el 23 de diciembre de 2005 y venció el 23 de abril de 2006, sin que se haya suspendido o interrumpido en manera alguna, por cuanto para esa época la conciliación prejudicial no constituía requisito de procedibilidad para acceder a esta jurisdicción.

En tales condiciones, como la demanda solo se radicó el 27 de noviembre de 2009, como consta a folio 41 del cuaderno principal del expediente, está demostrado que para ese momento la oportunidad para demandar ya había caducado, por lo que concluye la Sala que la demanda de la referencia tampoco cumplió con el término de caducidad y por ende, también hay lugar a declarar de oficio la prosperidad de esta excepción.

Lo anterior, en atención a que la caducidad es un presupuesto de la acción, sin cuyo cumplimiento no es posible activar el aparato jurisdiccional para el estudio de una determinada controversia, razón por la cual puede ser declarada de oficio por el juez, incluso en segunda instancia.

Por lo tanto, ante la prosperidad de las referidas excepciones no queda otro camino para la Sala que inhibirse de estudiar el fondo del recurso de apelación.

Así las cosas, es claro que el fallo de primera instancia debe ser revocado para en su lugar declarar probadas de oficio las excepciones de indebida escogencia de la acción y caducidad y en consecuencia, la Sala se inhibe de conocer el fondo de la controversia planteada.

De otra parte, no existe mérito alguno para condenar en costas en esta instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Revócase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, el 27 de agosto de 2012.

En su lugar, decláranse probadas de oficio las excepciones de indebida escogencia de la acción y caducidad, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

En consecuencia, declárase inhibida la Sala para conocer del recurso de apelación presentado en contra de la sentencia de primera instancia.

2. Sin costas en esta instancia.

3. Notifíquese la presente decisión de conformidad con lo dispuesto en el artículo 173 del Código Contencioso Administrativo.

4. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Providencia del 2 de marzo de 2017. Expediente 08001-33-31-004-2011-00660-01. M.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés.

2 Resulta del caso precisar que esta discusión quedó completamente superada con la expedición de la Ley 1437 de 2011.

3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Expediente 11001-03-24-000-1999-05683-02 (IJ-030). Providencia del 4 de marzo de 2003. M.P. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayala.

4 A la luz de la Ley 1437 de 2011 es obligación del juez adecuar directamente el medio de control e imprimir a la demanda el trámite procesal que corresponde.

“Artículo 171. “El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales, y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada …”.

5 Se debe tener en cuenta que en un primer momento la demanda fue radicada ante los Juzgados Administrativos de Bogotá y la juez sexta mediante providencia del 10 de febrero de 2015 rechazó la demanda por caducidad, sin embargo, dicha decisión fue dejada sin efecto, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, el 1º de julio de 2010, sin estudiar el tema de la procedencia de la acción, al considerar que el competente para conocer la demanda era esa corporación. (Fls. 42, cdno. ppal. del expediente y 6 a 8 del cuaderno de apelación del auto de rechazo de la demanda).

6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera. Expediente 25000-23-31-000-2002-01149-01 (36592) A. Providencia del 13 de diciembre de 2017. M.P. Dr. Danilo Rojas Betancourth.