Sentencia 2010-00320 de agosto 16 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad. 66001-23-31-000-2010-00320-01

Consejero Ponente:

Dr. Alberto Yepes Barreiro

Actor: Javier Elías Arias Idárraga

Demandado: Juzgado Único Civil del Circuito de Dosquebradas (Risaralda)

Referencia: Acción de cumplimiento

Bogotá, D.C., dieciséis de agosto de dos mil once.

La Sala resuelve el recurso interpuesto por el accionante contra el auto de 30 de septiembre de 2010 dictado por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante el cual se rechazó la acción de cumplimiento incoada.

I. Antecedentes

El señor Javier Elías Arias Idárraga, en ejercicio de la acción de cumplimiento, presentó demanda contra el Juez Único Civil del Circuito de Dosquebradas (Risaralda) para que se le ordenara dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 22 de la Ley 472 de 1998, y en consecuencia dictara sentencia, dentro del término establecido en esa norma, en la acción popular interpuesta por él contra Comfamiliar IPS.

El Tribunal Administrativo de Risaralda por auto de 30 de septiembre de 2010, rechazó la demanda, porque consideró que el escrito que se allegó como prueba de la renuencia no satisfacía las exigencias del artículo 8º de la Ley 393 de 1997, toda vez que en el mismo no se solicitó de manera expresa el cumplimiento del artículo 22 de la Ley 472 de 1998, ni se expusieron las razones que constituían el alegado incumplimiento.

Contra esa decisión el accionante presentó “recurso de reposición y en subsidio apelación o revisión”, sin expresar las razones de su inconformidad con la decisión impugnada, pidió se le diera trámite a su demanda.

II. Consideraciones de la Sala

La Sala resuelve si se debe admitir la demanda de acción de cumplimiento que presentó el señor Javier Elías Arias Idárraga en contra del Juez Civil del Circuito de Dosquebradas (Rirasaralda) la cual fue rechazada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante auto de 30 de septiembre de 2010, porque consideró que el escrito que se allegó como prueba de la renuencia no satisfacía las exigencias del artículo 8º de la Ley 393 de 1997.

Según lo establecido en el artículo 87 de la Constitución toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo, y en caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.

En el artículo 1º de la ley 393 de 1997, “por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”, se dispuso que toda persona podía acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos.

El artículo 3º de la Ley 393 de 1997 estableció la competencia para conocer de las acciones de cumplimiento así:

“ART. 3º.—Competencia. De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de ley o acto administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo.

PAR.—Las acciones de cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria.

PAR. TRANS.—Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado.

Y los artículos 57 y 58 de la Ley 1395 de 2010 “por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial”, en su orden disponen:

“ART. 57.—El artículo 132 del Código Contencioso Administrativo tendrá un numeral 14, cuyo texto será el siguiente:

14. De las acciones populares y de cumplimiento que se interpongan contra entidades del nivel nacional”.

“ART. 58.—El numeral 10 del artículo 134-B del Código Contencioso Administrativo quedará así:

ART. 134-B.—Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

10. De las acciones populares y de cumplimiento que se interpongan contra entidades de carácter departamental, distrital o municipal”.

Estas normas establecen una regla de competencia fundada en un criterio subjetivo en atención a la calidad del demandado, pues si la acción se ejerce para que una entidad de carácter nacional cumpla una ley o un acto administrativo, el competente en primera instancia es el tribunal administrativo; pero si se pretende el cumplimiento respecto de entidades departamentales, distritales o municipales, los competentes en primera instancia son los juzgados administrativos.

En consecuencia, el legislador en la Ley 1395 de 2010 estableció la competencia permanente para que el Consejo de Estado conociera en segunda instancia de las acciones de cumplimiento que se interpongan contra entidades del nivel nacional.

En consonancia con lo anterior, en el artículo 13 del Acuerdo 58 del 15 de septiembre de 1999 modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 5 de agosto de 2003 y recientemente por el Acuerdo 15 de 22 de febrero de 2011, se establece que la Sección Quinta del Consejo de Estado es la competente para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”.

Como en el presente caso se trata de la impugnación de una providencia proferida por un tribunal administrativo dentro de una acción de cumplimiento dirigida contra un juez de la República y como el funcionamiento de la administración de justicia se realiza por desconcentración —artículo 50 de la Ley 270 de 1996 o Estatutaria de la Administración de Justicia—, se entiende que el demandado es una autoridad del nivel nacional y por ello corresponde a esta Sección su conocimiento.

La decisión de rechazo será confirmada, pero no por las razones expuestas por el tribunal de primera instancia, sino por la improcedencia de la acción cuando, como en este caso la pretensión está dirigida contra una autoridad judicial que decide una controversia sometida a su consideración.

Esta corporación se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre la improcedencia de la acción de cumplimiento cuando se dirige contra autoridades judiciales que resuelven los conflictos que se someten a su consideración, ese criterio se acogió por esta Sección en sentencia de 11 de marzo de 2004(1) por los motivos que se explicaron en la misma y que ahora se reiteran, así:

“[…], en reiteradas oportunidades esta corporación(2) ha considerado que la acción de cumplimiento no procede contra autoridades judiciales que resuelven los conflictos que se someten a su consideración. En efecto, esta Sala comparte plenamente esa conclusión por los motivos que se explican a continuación:

La acción de cumplimiento es un instrumento procesal de orden constitucional que busca la efectividad y realización del principal postulado del Estado de Derecho: el carácter imperativo y la vinculación cierta de la norma jurídica, por lo que no fue diseñada como un mecanismo de control de legalidad de todas las actuaciones de las autoridades públicas y algunas de los particulares. De hecho, si se acepta la competencia del juez constitucional que conoce de una acción de cumplimiento para evaluar si dentro de un proceso judicial se debe aplicar o no determinada norma legal o un acto administrativo, esto implica una intromisión en la actividad judicial y, eventualmente, en el caso de que se haya adoptado una decisión judicial sobre el asunto, conduce a que, ni más ni menos, se acepte el control de legalidad de esas decisiones judiciales en manos del juez de la acción de cumplimiento. Ello muestra un evidente contrasentido, pues la propia Constitución consagró el principio de separación de jurisdicciones como garantía de seguridad jurídica y de acceso efectivo a la administración de justicia (C.P., arts. 228 y 234 a 248), de tal manera que la acción de cumplimiento no se instituyó como mecanismo último de control de legalidad de las decisiones judiciales. En consecuencia, la acción de cumplimiento no procede para disponer la aplicación de normas legales o administrativos en los procesos judiciales ni para evaluar la validez de las decisiones judiciales.

Conforme a lo anterior, resulta evidente que el juez de cumplimiento no tiene competencia para determinar si el Juez Séptimo Civil del Circuito de Bucaramanga debe aplicar el artículo 42 de la Ley 542 de 1999, pues, además, dicho funcionario judicial mediante auto del 30 de enero de 2004 adoptó una decisión sobre el particular, en sentido negativo, en cuanto no accedió a la solicitud de terminación del proceso presentada por la parte ejecutada, al punto de que ello implicaría el control de legalidad de esa providencia judicial frente a la cual es posible ejercer dicho control mediante los recursos establecidos en el respectivo código de procedimiento.

Aparece claro, entonces, que la acción de cumplimiento no fue consagrada como un procedimiento alternativo para evaluar el cumplimiento de la ley por parte de los jueces ni para suplir los recursos ordinarios diseñados por el legislador para discutir la validez de las providencias judiciales. De hecho, el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 es diáfano en señalar que la acción de cumplimiento es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial o cuando el afectado disponga de otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de las normas con fuerza material de ley. Entonces, la acción de cumplimiento no resulta procedente para suplir los recursos consagrados en el ordenamiento jurídico para discutir la validez de una decisión judicial.

Además, aceptar la procedencia de la acción de cumplimiento para efectuar el control de legalidad de las providencias judiciales implicaría el desconocimiento de los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica e, incluso, la independencia de los jueces, consagrada en el artículo 228 de la Carta Política”.

Además de lo anterior, de la interpretación sistemática de los artículos 87 de la Constitución Política y 1º, 5º y 9º de la Ley 393 de 1997, se concluye que la acción de cumplimiento no procede para exigir el cumplimiento de normas en el proceso judicial, no solo porque aquello es propio de las decisiones del mismo juez, sino porque el cumplimiento de la normas legales puede exigirse mediante los procedimientos o mecanismos establecidos, tales como peticiones, recursos o incidentes, así lo precisó esta Sección en sentencia de 15 de julio de 2004(3).

Igualmente, aclaró, en sentencia de 15 de julio de 2004(4), lo siguiente:

“Ahora bien, la Sala considera que, no obstante haber sido declarada inexequible por la Corte Constitucional la expresión “administrativa” contenida en el inciso segundo del artículo 5º de la Ley 393 de 1997(5), las autoridades judiciales solo pueden ser sujeto pasivo de la acción de cumplimiento cuando se solicita el cumplimiento de normas o actos administrativos relacionados con las actuaciones administrativas que aquellas realicen.

Pero a través de este mecanismo es inaceptable que se le pueda impartir a un juez una orden encaminada a tomar decisiones que son propias de su competencia dentro de procesos para los cuales el legislador ha previsto las formalidades y ritualidades que deben seguirse, como lo pretende el actor”.

En consecuencia, la acción interpuesta en contra del Juez Civil del Circuito de Dosquebradas es improcedente y por ello se confirmará el auto recurrido, pero por las razones explicadas.

III. Decisión

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, resuelve:

Confírmase el auto de 30 de septiembre de 2010 dictado por el Tribunal Administrativo de Risaralda por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

En firme esta providencia envíese el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese.

(1) Radicación número: 08001-23-31-2003-02445-01. Magistrado Ponente Darío Quiñones Pinilla.

(2) Entre otras, pueden consultarse las sentencias del 16 de abril de 1999, Expediente ACU-683, del 29 de noviembre de 1999, Expediente ACU-839 (sic), del 12 de marzo de 1999, expediente ACU-609, todas de la Sección Cuarta, del 28 de mayo de 1999, Expediente ACU-839 (sic) de la Sección Tercera y del 21 de enero de 1999, Expediente ACU-546 de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

(3) Radicación número 68001-23-15-000-2004-00541-01. Consejero Ponente doctor Darío Quiñones Pinilla.

(4) Radicación número 68001-23-15-000-2004-00437-01. Magistrada Ponente doctora María Nohemí Hernández Pinzón.

(5) Corte Constitucional. Sentencia C-157 de 1998.