Sentencia 2010-00327 de octubre 20 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: 20001-23-31-000-2010-00327-01

Consejero Ponente:

Dr. Enrique Gil Botero

Actor: Javier Francisco Rivera Ávila

Demandado: Banco de la República

Referencia: Acción popular

Bogotá, D. C., veinte de octubre de dos mil catorce.

Decide la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia del 23 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito presentado el 25 de marzo de 2010, el señor Javier Francisco Rivera Ávila, interpuso demanda de acción popular contra el Banco de la República reclamando la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, y a los derechos de los usuarios del sistema de financiación de vivienda (Upac-Pesos-UVR), “al fijar una tasa, que por depender de una variable temporal certificada para ciertos períodos, supera los límites indicados por el artículo 17-2 de la Ley 546 de 1999, condicionada por la Corte Constitucional en Sentencia C-955 de 2000” (fl. 10, cdno. 1).

En consecuencia, solicitó que se declarara que el Banco de la República “no veló por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, en particular a los usuarios del sistema de financiación para los créditos de vivienda, conforme a las normas previstas en el artículo 373 de la Constitución Política y la Ley 546 de 1999, al no honrar la junta directiva como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, las disposiciones legales y constitucionales que le obligan a fijar, para todo el tiempo, un interés remuneratorio ‘inferior a la menor de todas las tasas reales que se estén cobrando en el sistema financiero’” (fl. 10, cdno. 1).

Igualmente, solicitó que se declarara que el Banco de la República vulneró los derechos colectivos señalados, como consecuencia de la expedición de las resoluciones 14 y 20 del 3 de septiembre y 22 de diciembre de 2000; 3 de 2005 y 8 del 25 de agosto de 2006 de la junta directiva del Banco de la República —JDBR—(1). Además pidió que se le ordenara a esta fijar para el período comprendido entre el 16 de enero de 2000 y 15 de abril de 2010, una tasa real inferior a la menor de las tasas reales extractadas de la certificada por la Superintendencia Bancaria.

De otro lado, deprecó el pago de la indemnización colectiva in genere a favor de los usuarios afectados por la aplicación de las normas citadas, en la cuantía que se determine en el incidente de liquidación de los perjuicios; así como del incentivo consagrado en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998.

Finalmente solicitó como medida cautelar la suspensión de las resoluciones señaladas.

2. Como fundamento de las pretensiones, expuso los siguientes hechos:

2.1. El Congreso de la República expidió la Ley 546 de 1999, con el fin de regular el modelo de financiación de vivienda. Sobre la misma se pronunció la Corte Constitucional, en Sentencia C-955 del 26 de julio de 2000, en la que se declaró exequible condicionadamente el artículo 17 de esa ley y se señaló que la junta directiva del Banco de la República debía fijar la tasa máxima de interés remuneratorio que se podía cobrar por las entidades financieras en ese tipo de créditos y precisó que la “tasa remuneratoria es solo la tasa real, esto es, la nominal menos la inflación y siempre será inferior a la menor de todas las tasas reales que se estén cobrando en el sistema financiero, según certificación de la Superintendencia Bancaria”.

2.2. Señala que conforme a las reglas propias de las matemáticas financieras, el interés real es la productividad en el uso del capital, independientemente de la inflación o riesgo, es decir, es la tasa a la cual se le ha retirado la inflación y añadió que la certificación del interés bancario corriente —IBC—, se fija mediante un acto administrativo que delimita su vigencia en el tiempo. En ese orden de ideas, considera que “se trata de una variable que riñe con el criterio inexpugnable de prolongar, para una misma situación, el mismo guarismo certificado” (fl. 23, cdno. 1).

2.3. En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, la JDBR expidió la Resolución Externa 13 del 11 de agosto de 2000, en virtud de la cual reglamentó la metodología para el cálculo de la unidad de valor real UVR y dispuso que la misma variaría diariamente y dedujo el UVR en la segunda quincena de cada mes, teniendo como variación mensual el IPC del mes inmediatamente anterior.

2.4. De acuerdo con lo anterior, considera que la tasa del interés remuneratorio para créditos de vivienda a largo plazo, fijada mediante las Resoluciones Externas 14 y 20 de 2000, 3 de 2005 y 8 de 2006, que rigieron entre el 16 de enero de 2000 y el 15 de abril de 2010, superan el límite del interés bancario corriente, contrariando los parámetros establecidos en la Sentencia C-955 de 1999.

2.5. Manifiesta que como consecuencia de la situación descrita, los usuarios del sistema de financiación de vivienda, han perdido la capacidad adquisitiva de la moneda o ingreso per cápita.

3. La demanda fue admitida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Valledupar, en auto del 15 de abril de 2010, luego de lo cual se notificó en debida forma a la entidad demandada y al Ministerio Público y se negó el decreto de la medida cautelar.

4. Al contestar la demanda, el Banco de la República opugnó las pretensiones y señaló frente a los hechos que debían ser demostrados. De otro lado, formuló la excepción previa de cosa juzgada, toda vez que la constitucionalidad y legalidad de la resolución externa 14 de 2000 de la JDBR, ya fue estudiada por el Consejo de Estado, en sentencia del 12 de octubre de 2001, que señaló que se acataron los parámetros fijados por la Corte Constitucional en Sentencia C-955 de 2000, para fijar los límites de la tasa de interés, argumento que fue reiterado en sentencias del 10 de mayo y 27 de noviembre de 2002. En relación a las demás resoluciones externas, señaló que dado que no han sido objeto de demanda, gozaban de presunción de legalidad y advirtió que además estaban soportadas en los mismos fundamentos jurídicos y económicos de las primeras.

De otro lado, arguyó que la junta directiva cumplió a cabalidad los parámetros señalados en la Sentencia C-955 de 2000 y explicó que en el Documento de Trabajo SGMR-JD-S-0900-027-J del 3 de septiembre de 2000, cuyo contenido fue revisado por ella, se efectuó un análisis detallado desde el punto de vista jurídico y técnico para la determinación de las tasas máximas, siendo acogidas sus recomendaciones. Con fundamento en lo anterior y en ejercicio de las funciones que le fueron asignadas en el artículo 16, literal e) de la Ley 31 de 1992, expidió las resoluciones 14 y 20 de 2000, 9 de 2003, 3 de 2004 y 3 del 20 de mayo de 2005, esta última, que estableció los límites a las tasas de interés remuneratorio, con base en la certificación expedida por la Superintendencia Bancaria y el (sic) los parámetros señalados en el Documento de Trabajo S,R-0505-06-J del 19 de mayo de 2005.

Manifestó que la junta directa revisa periódicamente los límites a las tasas de interés es periódica y para ese ejercicio es necesaria la previa expedición por parte de la Superintendencia Financiera de Colombia, de una certificación sobre las tasas de interés que se están cobrando en el mercado, por lo que no puede afirmarse que los límites adoptados en las resoluciones mencionados en la demanda no se ajustan a los criterios señalados por la Corte. En el mismo sentido, señaló que para la determinación de la menor tasa real y de los límites a los intereses remuneratorios se deben atender una serie de lineamientos metodológicos que fueron precisados por la Corte, por lo que no puede pretenderse que la metodología de cálculo quede al arbitrio del comportamiento particular de un agente financiero, como lo sugiere el demandante.

En relación a los cálculos presentados por el demandante, señaló que los mismos adolecen de errores y contrarían lo establecido por la Corte Constitucional.

5. El 2 de agosto de 2010 se fijó fecha para la celebración de la audiencia especial, sin embargo, mediante proveído del día 5 del mismo mes y año se remitió el proceso al Tribunal Administrativo del César, por ser esa la corporación competente para conocer del mismo, en atención a que la entidad demandada era del orden nacional.

El tribunal avocó conocimiento del proceso en auto del 15 de septiembre de 2010 y fijó nueva fecha para la celebración de la audiencia especial.

6. El 6 de diciembre de 2010 tuvo lugar la audiencia de pacto de cumplimiento, con la asistencia del actor popular, el gerente del Banco de la República y su apoderado, en la que cada una de las partes reiteró su posición, razón por la que no alcanzaron ningún acuerdo y se continuó con el trámite del proceso, que se abrió a pruebas en auto del 9 de diciembre de 2010.

7. Mediante memorial del 4 de mayo de 2012, el Banco de la República solicitó se diera terminado el proceso, en atención a que mediante Resolución Externa 3 de 2012 se redujeron los límites máximos de las tasas de interés, para los créditos otorgados en UVR y en moneda legal, por lo que consideró que como consecuencia de ello, operaba la figura de hecho superado. La petición fue denegada en auto del 31 de mayo de 2012, que fue confirmado en decisión del 5 de julio del mismo año, en sede de reposición.

8. El 4 de abril de 2013 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar y emitir concepto, respectivamente, etapa en la que se pronunciaron en los siguientes términos:

8.1. El Banco de la República reiteró los argumentos expuestos al contestar la demanda, según los cuales se encontraba demostrada la excepción de cosa juzgada y para calcular los límites de las tasas de interés para crédito de vivienda, se había ceñido a los parámetros establecidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-955 de 2000, metodología que no podía ser modificada por el comportamiento de ningún agente financiero.

En relación al dictamen pericial practicado en el proceso, señaló que el mismo adolecía de errores e imprecisiones en relación a los datos en los que se basó. Igualmente señaló que no era cierto que para calcular la tasa de interés remuneratoria, debía tenerse como parámetro el interés bancario corriente o tasa deflactada, ya que según los lineamientos establecidos por la Corte, debe acudirse a las tasas que certifica la Superintendencia Financiera. En ese orden de ideas, concluyó que el experticio se realizó con fundamento en criterios técnico- financieros alejados de los parámetros establecidos por la Corte Constitucional.

Finalmente, adujo que algunas de las pretensiones formuladas por el actor no se compadecían con el propósito de la acción popular.

8.2. La parte demandante arguyó que no se encontraba demostrada la excepción de cosa juzgada, toda vez que la protección de los derechos colectivos no implica la declaratoria de nulidad del acto censurado y en el mismo sentido señaló que la declaratoria de nulidad implica que el acto jamás nació a la vida jurídica, mientras que la solicitud de cesación de los efectos jurídicos rige hacia el futuro.

De otro lado, adujo que la controversia no gira en torno a la competencia de la JDBR para expedir los actos administrativos que fijan el interés remuneratorio para los créditos de vivienda y manifestó que, dado que la tasa certificada por la Superintendencia Financiera cambia constantemente, la junta directiva debió realizar la comparación con las otras tasas certificadas por el mismo ente, a fin de que la tasa límite para créditos de vivienda permaneciera como la más baja del mercado y debió fundamentar el cálculo en la tasa del interés bancario corriente.

Señaló además que de conformidad con el Código de Procedimiento Civil, todos los indicadores económicos y nacionales se consideran hechos notorios, por lo que carece de legalidad la petición de certificación a la Superintendencia Financiera, salvo que se pretenda una certificación de carácter especial. Igualmente, hizo alusión al dictamen pericial, según el cual la tasa de interés fijada por la JDBA no cumple con la condición de ser siempre inferior a la menor tasa real que se esté cobrando en las demás operaciones crediticias de la actividad financiera.

Por último, advirtió que la JDRB mantuvo rígida la tasa establecida para el período 2000-2006, sin observar que la Superintendencia Financiera había certificado para el mismo período, la tasa del interés bancario corriente de manera variable, por lo que cuestiona de qué manera influye una sobre la otra “y si la severidad de la primera rompería el esquema condicionado de la norma” (fl. 557, cdno. 2).

8.3. El Ministerio Público guardó silencio.

II. Sentencia de primera instancia

El a quo, en sentencia del 23 de mayo de 2013, denegó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se habían vulnerado o amenazado ninguno de los derechos colectivos invocados por el actor.

En primer lugar, señaló que no analizaría la pretensión de carácter indemnizatorio formulada en la demanda, toda vez que la misma rebasaba el objeto de la acción popular y debía tramitarse mediante otras acciones, por lo que declaró de oficio la excepción de indebida acumulación de pretensiones. De otro lado, no declaró la excepción de cosa juzgada, al considerar que en la decisión proferida por el Consejo de Estado dentro de los procesos de simple nulidad señalados por la entidad demandada, no se analizó el problema jurídico presentado en el caso sub lite.

Precisado lo anterior, analizó cada uno de los derechos colectivos invocados. Respecto al derecho a la moralidad administrativa, señaló que no se demostró su vulneración o amenaza, por cuanto no se acreditó que la fijación de las tasas máximas de intereses remuneratorios de los créditos destinados a la financiación de vivienda hubiera obedecido a finalidades relacionadas con la mala fe, corrupción o desviación de poder. Igualmente, en relación al derecho al patrimonio público, concluyó que tampoco había sido vulnerado, y contrario a ello, se vio robustecido con el cobro del impuesto a las entidades financieras.

Finalmente, tampoco encontró demostrada vulneración o amenaza alguna de los derechos de los usuarios del sistema de financiación de la vivienda, pues para ese efecto debía estudiarse el contenido de las normas constitucionales y legales que rigen el tema y demostrarse concretamente la infracción de alguna de ellas. En ese sentido manifestó:

“(…) En el caso concreto, no ha habido por parte del actor popular el señalamiento de norma alguna de protección de los intereses del consumidor o del usuario que haya sido desatendida por parte de la entidad demandada. En el proceso no se estableció concretamente la pérdida de capacidad adquisitiva de la moneda de los usuarios del sistema de financiación y, por tal razón, nada se puede concluir acerca de una supuesta vulneración de los derechos colectivos de los usuarios del sistema de financiación de vivienda” (fl. 576, cdno. ppal.).

III. Trámite en segunda instancia

1. El demandante impugnó el fallo y reiteró que la rigidez de la tasa límite a los intereses remuneratorios para los créditos de vivienda, altera la ley, por decisión unilateral y exógena de la junta directiva del Banco de la República, por lo que el monto en la liquidación de los intereses para cualquier clase de crédito pactado en la extinta unidad constante Upac y/o pesos 2, dependientes del factor DFT, y los originados en la nueva ley (UVR), resultan ser superiores al ser comparados cuantitativamente. Igualmente, reiteró los argumentos expuestos en los alegatos de primera instancia, según los cuales al ser temporal la certificación expedida por la Superintendencia Financiera, la JDBR debió realizar la comparación con las demás tasas certificadas por ese mismo ente y de conformidad con el Código de Procedimiento Civil, todos los indicadores económicos y nacionales se consideran hechos notorios, por lo que carece de legalidad la petición de certificación a la Superintendencia Financiera, salvo que se pretenda una certificación de carácter especial. Igualmente, hizo alusión al dictamen pericial, según el cual la tasa de interés fijada por la JDBA no cumple con la condición de ser siempre inferior a la menor tasa real que se esté cobrando en las demás operaciones crediticias de la actividad financiera.

2. El recurso se concedió el 4 de julio de 2013 y se admitió el 12 de septiembre del mismo año, luego se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar y emitir concepto, respectivamente, oportunidad en la que se pronunciaron en los siguientes términos:

2.1. El Banco de la República reiteró los argumentos expuestos a lo largo de todo el proceso y además manifestó que en el transcurso del mismo se expidió la Resolución Externa 3 de 2012, que disminuyó los límites de las tasas de interés remuneratorio, con fundamento en una certificación especial expedida por la Superintendencia Financiera y los parámetros de la Sentencia C-955 de 2000, por lo que se configura el fenómeno de carencia de objeto por hecho superado.

2.2. El Ministerio Público solicitó se declarara probada la existencia de un hecho superado, comoquiera que con la expedición de la Resolución Externa 3 del 30 de abril de 2012, que derogó la 8 del 26 de agosto de 2006, cesó la vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados por el actor.

Consideraciones

1. Esta Sala es competente desde el punto de vista funcional para conocer del proceso, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida el 23 de mayo de 2013, toda vez que en virtud de lo establecido, en el artículo 50 de la Ley 472 de 1998, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las acciones populares “originadas en actos, acciones y omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas”. En el caso objeto de análisis, la acción de grupo se presentó contra el Banco de la República, luego no existen dudas sobre el conocimiento de esta jurisdicción.

De otro lado, conforme al artículo 57 de la Ley 1395 de 2010, que adicionó un numeral al artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, corresponde a los tribunales administrativos en primera instancia, conocer de las acciones populares que se interpongan contra las entidades del orden nacional, de donde se sigue que el competente para desatar la segunda instancia es el Consejo de Estado.

Finalmente, el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 (modificado por el Ac. 55/2003), radicó el conocimiento de las acciones populares en segunda instancia en las Secciones Primera y Tercera, asignándole a esta última las que “versen sobre asuntos contractuales y aquellas relacionadas con el derecho a la moralidad administrativa”. En consecuencia, al ser este último uno de los derechos colectivos invocados en la demanda, no cabe duda que la Sala es competente para abordar el estudio de fondo del proceso(2).

2. Antes de abordar el fondo del asunto, es necesario realizar la siguiente precisión:

En los alegatos de primera y segunda instancia, el Banco de la República señaló que mediante Resolución Externa 3 de 2012, la JDBR disminuyó las tasas máximas de interés que los establecimientos de crédito pueden cobrar a sus usuarios, con sujeción a los parámetros señalados en la Sentencia C-955 de 2000, por lo que a su juicio se configuró el fenómeno de hecho superado por carencia de objeto. Este razonamiento fue acogido por el Ministerio Público, quien consideró que ya había cesado la amenaza o lesión a los derechos colectivos invocados, ya que la Resolución 3 de 2012 derogó la 8 de 2006, acto administrativo que a juicio del actor era la fuente de la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos invocados.

Si bien, este tópico fue resuelto por el a quo en proveído del 31 de mayo de 2012, en el que denegó la solicitud de dar por terminado el proceso, formulada por la demandada, decisión que fue confirmada en sede de reposición, la Sala considera importante señalar que no son de recibo los argumentos aducidos por el Banco de la República y el delegado de la vista fiscal, comoquiera que las acciones populares no solo fueron concebidas para hacer cesar el peligro o amenaza que se cierne sobre el derecho colectivo, sino también para restituir cuando fuere posible, las cosas al estado en que se encontraban antes del hecho vulnerador, como se establece expresamente en el inciso 2º del artículo 2º de la Ley 472 de 1998, según el cual “las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”. A su vez, el artículo 9º de la misma ley, prescribe que “las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”. En este orden de ideas, se concluye que si bien, es cierto, con posterioridad a la presentación de la demanda, se expidió un acto administrativo —Resolución 3 de 2012— que redujo las tasas de interés para créditos de vivienda a largo plazo, es necesario determinar si durante el tiempo que permanecieron vigentes las resoluciones que le precedieron, existió una vulneración a los derechos colectivos invocados por el actor, esto es, la moralidad administrativa y los derechos de los usuarios del sistema financiero. En consecuencia, no se acogerá la petición formulada por la accionada, de declarar probada la existencia de un hecho superado y se continuará con el estudio de fondo de la litis.

3. De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación formulado por el demandante, debe la Sala determinar si el Banco de la República vulneró los derechos colectivos a la moralidad administrativa y de los usuarios del sistema de financiación de vivienda, al fijar las tasas de interés remuneratorio mediante las resoluciones externas 1 y 20 del 3 de septiembre y 22 de diciembre de 2000; 3 de 2005 y 8 del 25 de agosto de 2006, que según señala el accionante, no se ajustaron a los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-955 de 2000.

4. En el proceso, obran entre otros, los siguientes medios de convicción que son relevantes para la resolución del caso sub judice:

4.1. Resolución Externa 13 del 11 de agosto de 2000, mediante la cual la junta directiva del Banco de la República estableció la metodología para calcular el valor en pesos de la UVR (fls. 234-235, cdno. 2).

4.2. Documento de Trabajo SGMR-JD-S-0900-027-J de la JDBR, calendado el 3 de septiembre de 2000 y elaborado por subgerencia monetaria y de reservas del Banco de la República, en el que se realizó un análisis económico y financiero para determinar la tasa de interés remuneratorio máxima para créditos destinados a la financiación de vivienda individual a largo plazo y de proyectos de construcción de vivienda y se recomendó fijar la tasa de interés real mínima aplicable en 13.9% (fls. 151-170, cdno. 1). Al respecto se explicó:

“a. Con la información certificada por la Superbancaria y teniendo en cuenta las consideraciones de la Sección II del documento, la tasa de interés real mínima aplicable a los préstamos que las entidades crediticias otorgan en igualdad de condiciones a todas las personas en el giro habitual de sus negocios 14.03%.

“b. Dado que el fallo de la Corte señala que la tasa de interés real máxima que determine la junta directiva para los créditos de vivienda individual de largo plazo y créditos para financiar proyectos de construcción de vivienda no puede ser superior a la tasa de interés real mínima que se calculó con la información suministrada por la Superbancaria (14.03%), se recomienda que la tasa máxima remuneratoria para los créditos mencionados no exceda de 13.9 puntos porcentuales efectivo anual adicionales a la UVR, equivalentes a 13.1% puntos porcentuales nominales anuales pagaderos mes vencido.

(…)

“Si se tienen en cuenta los costos de captación, los costos operativos y una rentabilidad proporcional, la tasa remuneratoria se situaría entre 14.6% y 16.3%. Se debe tener en cuenta que las cifras que se utilizaron para calcular los costos administrativos corresponden al último año en el cual se presentaron varios fenómenos atípicos, y en especial, una reducción de la cartera productiva. En condiciones normales de la economía y del mercado de vivienda, los costos administrativos podrían ser menores. En cualquier caso, los resultados anteriores sugieren que un límite de tasa remuneratoria inferior a la recomendada en el literal b) podría afectar el sistema de crédito hipotecario al no cubrir los costos administrativos y de operación efectiva y garantizar una rentabilidad ordinaria” (fls. 159 y 160, cdno. 2, negrillas de la Sala).

Como puede observarse, se tuvieron en cuenta los parámetros señalados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-955 de 2000, es decir, la certificación de la Superintendencia Bancaria sobre la tasa mínima real que se estaba cobrando en el mercado por las operaciones de crédito; los costos de captación; los costos operativos y la rentabilidad proporcional que esperan recibir las entidades financieras por su actividad.

4.3. Resolución Externa 14 del 3 de septiembre de 2000, en la cual se acogieron las recomendaciones formuladas en el Documento de Trabajo SGMR-JD-S-0900-027-J de la JDBR y se estableció el límite máximo a las tasas de interés de crédito e UVR, en 13.1% puntos porcentuales nominales, anuales, pagaderos mes vencido, adicionales a la UVR (fls. 243-245, cdno. 2).

4.4. Documento de Trabajo SGMR-JD-S-1200-034-J del 14 de diciembre de 2000, en el que la subgerencia monetaria y de reservas, sugirió a la JDBR, fijar la tasa de interés máxima remuneratoria de los créditos de VIS entre el 11% y el 12% real, con fundamento las siguientes razones:

(…)

“Tomando en consideración los resultados de trabajo técnico que sirvió como base para fijar la tasa remuneratoria máxima para los créditos de financiación de vivienda y considerando que las tasas de interés VIS han sido inferiores que las del resto de la vivienda, se propone que la tasa de interés máxima para VIS será inferior a la tasa de interés máxima hipotecaria entre 350 puntos básicos (el margen entre VIS y distintos de VIS registrado entre 1989 y 1991) y 161 puntos básicos (el margen determinado por el mercado en el período 1995-1999), con lo cual las tasas de interés reales estarían entre 10,4% y 12,3%.

“5. Se realizaron dos ejercicios complementarios, el primero de ellos basado en la capacidad de pago de los deudores y el segundo basado en un enfoque de costo marginal, que dan como resultado tasas que se encuentran en el intervalo señalado en el punto anterior. Los ejercicios indican que la tasa podría estar entre 11,3% y 11,9%.

“6. De acuerdo con todo lo anterior, se propone que la tasa de interés remuneratoria de los créditos VIS (adquisición, construcción y mejoramiento) se encuentre entre 11% y 12% real” (fl. 268, cdno. 2).

En este caso, para fijar la tasa de interés en los créditos para la adquisición de V VIS (sic), la JDBR se basó en el análisis realizado en el documento de trabajo del 3 de septiembre de 2000, que como ya se vio se ciñó a los criterios de la Sentencia C-955 de 2000 y además realizó dos ejercicios complementarios, fundamentos en la capacidad de pago de los deudores y en un enfoque de costo marginal.

4.5. Resolución Externa 20 del 22 de diciembre de 2000, que acogió las recomendaciones del documento que se acaba de traer a colación y fijó los límites máximos a las tasas de interés de créditos de vivienda de interés social en 11 puntos porcentuales adicionales a la UVR (fls. 259-260, cdno. 2).

4.6. Documento de Trabajo SGMR-1203-017-J del 18 de diciembre de 2003: (fls. 272-294, cdno. 2), en el que se realizó un estudio para determinar el máximo de la tasa remuneratoria para la financiación de vivienda individual a largo plazo y de proyectos de construcción y se recomendó que la misma debía mantenerse en 13.9% puntos porcentuales, aduciendo las siguientes razones:

“De acuerdo con el criterio que señala que la tasa debe consultar los costos del proceso de intermediación y la remuneración a las entidades de crédito, si bien se han presentado algunas reducciones en los costos de realizar la labor crediticia, no es claro que estas sean lo suficientemente importantes y generalizadas para reducir la tasa máxima remuneratoria (…) En este contexto una reducción de dicha tasa podría generar problemas de rentabilidad en sistema y de oferta de crédito hipotecario.

“Atendiendo los criterios fijados por la Corte Constitucional, se concluye que no se encuentran razones para modificar la tasa máxima remuneratoria fijada por la JDRB mediante la Resolución 14 de 2000. En consecuencia, se recomienda a la JDBR mantener en 13.9% la tasa de interés máxima remuneratoria para vivienda individual de largo plazo y para proyectos de construcción. Esta tasa es un techo para los créditos de vivienda y no constituye un impedimento para que las entidades puedan cobrar tasas inferiores.

“Al evaluar los distintos criterios utilizados por la JDBR para fijar la tasa máxima remuneratoria para la financiación de vivienda VIS, se encontró que, de mantenerse la tasa máxima remuneratoria de vivienda distinta de VIS en 13.9% no existen razones para modificar la tasa máxima remuneratoria de vivienda VIS, por lo que se recomienda mantener su nivel actual de 11%” (fl. 282, cdno. 2, negrillas de la Sala).

Nótese que en el documento se indica que si bien se habían presentado disminuciones en los costos de la labor crediticia, las mismas no eran de la entidad suficiente para reducir la tasa de interés, pues ello podría generar problemas de rentabilidad en el sistema de oferta de crédito hipotecario. Ahora bien, desde ya se advierte que si el demandante consideraba que la tasa calculada para este período debió ser menor, debió acreditar que, contrario a lo expresado por la JDRB, la disminución de los costos de operación y administración sí era lo suficientemente considerable como para reducir el interés remuneratorio, prueba que como se verá se echa de menos en el proceso.

4.7. Resolución Externa 9 del 19 de diciembre de 2003, en virtud de la cual, acogiendo las recomendaciones realizadas en el Documento SGMR-1203-017-J, se fijaron los límites a las tasas de interés remuneratorio distintos de los destinados a la financiación de vivienda de interés social, en 13.1 puntos porcentuales, mientras que para la financiación de vivienda de interés social, se fijó un tope máximo de 11 puntos porcentuales (fls. 269 vto.-271, cdno. 2).

4.8. Documento de Trabajo SGMR-0604-05-J del 9 de junio de 2004, en el que se sugirió una tasa máxima de 13.9% para leasing habitacional y 11% para leasing habitacional familiar de vivienda de interés social (fls. 298-303, cdno. 2).

4.9. Resolución Externa 3 del 18 de junio de 2004, mediante la cual se estableció que las tasas máximas de interés remuneratorio de los créditos destinados a la financiación de vivienda de interés social previstos en la Resolución Externa 9 de 2003 serán aplicables a los contratos y operaciones de leasing habitacional, destinados a la adquisición de vivienda familiar (fls. 296 vto. y 297, cdno. 2).

4.10. Documento de Trabajo SGMR-0505-06J del 19 de mayo de 2005 (fls. 312-324, cdno. 2), en el que se actualizó el estudio realizado en el 2003 y recomendó mantener en 13.9% la tasa de interés máxima remuneratoria para vivienda individual de largo plazo y proyectos de construcción y en 11% la tasa remuneratoria para los créditos de vivienda de interés social. Al efecto, explicó:

“De acuerdo con el criterio de que la tasa máxima para vivienda debe ser la menor entre las tasas que se cobran en el mercado, no se encontraron cambios significativos respecto a la situación presentada en el documento de diciembre de 2003. La tasa de interés más baja del mercado, según su comportamiento de mediano plazo, es 13.99% real, inferior al 14,38% encontrado en el documento anterior.

“Sin embargo, de acuerdo con el criterio que señala que la tasa debe consultar los costos del proceso de intermediación y la remuneración a las entidades de crédito, no hay indicio de que sea viable reducir la tasa máxima remuneratoria. De hecho, se ha presentado un incremento en los costos de operación de mediano y largo plazo, que los ha situado en niveles similares a los que exhibía el sistema en 2001 (presentados en el documento de junio de 2002). En este contexto una reducción de dicha tasa podría generar problemas y reducciones en la oferta de crédito hipotecario (negrillas de la Sala).

“Atendiendo los criterios fijados por la Corte Constitucional, se concluye que no se encuentran razones para no modificar la tasa máxima remuneratoria fijada por la JDBR mediante las Resoluciones 14 de 2000 y 9 de 2003. En consecuencia, se recomienda a la JDBR mantener en 13.9 la tasa de interés máxima remuneratoria para vivienda individual de largo plazo y para proyectos de construcción. Esta tasa es un techo para los créditos de vivienda y no constituye un impedimento para que las entidades puedan cobrar tasas inferiores” (fl. 323, cdno. 2).

Como puede apreciarse, la razón aducida por la JDRB para mantener estables las tasas de interés, fue el hecho de que no habían disminuido los costos del proceso de intermediación en el proceso de otorgamiento del crédito. En este orden de ideas, cabe precisar que correspondía al accionante acreditar lo contrario, es decir, que estos costos sí se habían reducido y en consecuencia, era necesario reducir las tasas de interés.

4.11. Resolución Externa 3 del 20 de mayo de 2005, con fundamento en las recomendaciones del documento SGMR-0505-06J, mantuvo en 13.1% el límite máximo a las tasas de interés de créditos en UVR, distintos a los destinados a vivienda de interés social, y en 11%, para los créditos destinados a adquisición de vivienda de interés social (fls. 307-310, cdno. 2).

4.12. Documento de Trabajo 0806-09-J del 17 de agosto de 2006 (fls. 329-351, cdno. 2), que actualizó los estudios realizados en el Documento SGMR-0505-06J del 19 de mayo de 2005, que recomendó disminuir del 13.9% a 12.02%, la tasa de interés máxima remuneratoria para vivienda individual de largo plazo y para proyectos de construcción distintos a VIS. Igualmente, sugirió mantener en 11% la tasa máxima remuneratoria para proyectos de VIS. Lo anterior, con base en los siguientes argumentos:

“Al examinar los costos del proceso de intermediación y la remuneración a las entidades de crédito, se encontró que al tomar la cantidad más eficiente, la tasa máxima remuneratoria según costos está por debajo de la tasa actual (negrillas de la Sala).

“Siguiendo los pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado se recomienda que la tasa remuneratoria máxima se aplique a todos los créditos, incluyendo los vigentes y los que se pacten en futuro. Lo anterior teniendo en cuenta: (i) que el derecho a la vivienda digna está protegido por la propia intervención permanente de sus tasas de interés; (ii) que esta intervención busca que la tasa remuneratoria máxima consulte la capacidad de pago de los deudores y (iii) que la Sentencia C-955 de 2000 indica que los intereses remuneratorios aplicables para el crédito de vivienda deben ser inferiores a la menor tasa real que se esté cobrando en las demás operaciones crediticias en la actividad financiera y (iv)que el efecto temporal de aplicar los límites a las tasas de interés por debajo de los términos inicialmente pactados no implica la modificación de estos, los cuales seguirán siendo aplicables durante la vigencia del contrato en el caso que los límites futuros los superen.

“En consecuencia, se recomienda a la JDBR bajar el 13.9% al 12.7% real efectivo anual, equivalente a 12.02% mes vencido, la tasa de interés máxima remuneratoria para vivienda individual de largo plazo y para proyectos de construcción distintos de VIS. Dicha reducción atiende los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-955.

“En lo que se refiere a la tasa máxima remuneratoria de vivienda VIS se recomienda mantenerla en su nivel actual de 11% real efectivo anual. Mantener la tasa en ese nivel sigue los preceptos de la Corte Constitucional en tanto que dicha tasa sigue siendo menor a la tasa de interés de los demás créditos destinados a la financiación de vivienda, aún si se modificara el límite distinto de VIS” (fl. 334 vto.).

4.13. Resolución Externa 8 del 18 de agosto de 2006, en la que se acogieron las sugerencias realizadas en el Documento SGMR-0505-06J del 19 de mayo de 2005, es decir, se redujeron las tasas de interés para crédito individual de largo y para proyectos de construcción de vivienda diferentes a VIS, a un 12.7%, y se mantuvo la tasa para VIS en 11% (fls. 326 vto.-328).

4.14. Oficio 214000 del 22 de diciembre de 2012, suscrito por la directora legal para el riesgo de crédito de la Superintendencia Financiera, Claudia Echeverri Esteban, por el cual remitió el histórico de tasas del interés bancario corriente, en el período comprendido entre el 1 de enero de 2000 y septiembre de 2010 (fls. 210-212, cdno. 2)

Dictamen pericial realizado por el economista Delmiro José Díaz R., cuyo objeto era explicar los siguientes aspectos: i) indicar si los estudios expuestos en los documentos exhibidos por el Banco de la República, respecto a los antecedentes técnicos y jurídicos que dieron pie a la formulación de los actos administrativos aludidos, de qué forma se apoyan técnicamente en la tasa certificada del interés bancario corriente; ii) Precisar si los estudios expuestos en los documentos exhibidos por el Banco de la República, respecto a los antecedentes técnicos y jurídicos que dieron pie a la formulación de los actos administrativos aludidos, discriminan o tienen como referencia la tasa real del interés bancario corriente y explicar qué se entiende por tasa real desde la economía; iii) certificar diariamente a cuánto asciende la tasa real fijada por la autoridad monetaria para créditos a largo plazo; iv) determinar con precisión el incremento porcentual diario del UVR, entre el 1º de enero de 2000 y la última de las equivalencias determinadas, según el método de cálculo diseñado por la junta directiva del Banco de la República, en Resolución Externa 13 de 2000 (fl. 507, cdno. 29).

Para el efecto, tomó como fuentes de información: la demanda y su contestación; la Ley 546 de 1999; las sentencias proferidas por la Corte Constitucional en materia de financiación de vivienda; las resoluciones expedidas por la JDBR, por las cuales fijó las tasas de máximas para esos créditos; la tasa de interés bancario corriente, certificada por la Superintendencia Bancaria, para los períodos del 2000 a la fecha del dictamen; las circulares emitidas en relación el tema por la misma entidad; el índice de precios al consumidor —IPC— certificado por el DANE y su variación anual del IPC determinada por el Banco de la República.

Del experticio se destacan las siguientes conclusiones:

“Lo anterior nos permite indicar a la pregunta del accionante que en las resoluciones emitidas por la junta directiva del Banco de la República, para determinar el límite de referencia en los créditos de vivienda, no tiene en cuenta la tasa del interés bancario corriente dado que la superintendencia certifica especialmente ‘las tasas de interés de la cartera de créditos con corte a los meses de junio y diciembre de cada año’, exclusivamente para esta eventualidad jurídica. Lo que permite señalar que no teniendo en cuenta el interés bancario corriente, por ende, que no utiliza la tasa real de dicha tasa de interés” (fl. 513, cdno. 2)

(…)

“Efectivamente con la experticia se comprueba que, para ciertos períodos de los 4.535 días estudiados, entre el 169 de julio de 2000 y el 15 de diciembre de 2012, la tasa fijada por la junta directiva del Banco de la República, para créditos de vivienda de interés social (VIS) y vivienda a largo plazo, resulta ser inferior o igual a la tasa deflactada de mercado (interés bancario corriente), lo cual incumple con la condición de ser ‘siempre inferior a la menor tasa real que se esté cobrando en las demás operaciones crediticias en la actividad financiera, según certificación de la Superintendencia Bancaria (…)” (fl. 517, cdno. 2).

5. De los parámetros establecidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-955, para calcular el interés remuneratorio en los créditos destinados a la adquisición de vivienda.

Como consecuencia de lo dispuesto en la Sentencia C-700 de 1999(3), el Congreso expidió la Ley 546 de 1999, en virtud de la cual se dictaron normas en materia de vivienda y se señalaron los criterios generales a los cuales debía sujetarse el Gobierno para regular un sistema especializado para su financiación y reguló lo concerniente al sistema de unidad de valor real —UVR—, que remplazó el sistema Upac. El artículo 17 de la mencionada ley se ocupó de regular lo atinente a las condiciones de los créditos de vivienda individual, disposición sobre la cual se pronunció la Corte Constitucional en Sentencia C-955 de 2000, en la que señaló los criterios para calcular los intereses remuneratorios que cobran las entidades financieras por otorgar esta clase de créditos. Por la importancia que reviste para la solución del caso sub judice, se transcribirá ese acápite in extenso:

“4. Los intereses remuneratorios.

“Como antes se resaltó, el artículo 17 de la Ley 546 de 1999 fijó los criterios generales a los que está sujeto el Gobierno Nacional al establecer las condiciones de los créditos de vivienda a largo plazo.

(…)

“b) El numeral 2 exige expresamente a tales créditos: ‘Tener una tasa de interés remuneratoria, calculada sobre la UVR, que se cobrará en forma vencida y no podrá capitalizarse. Dicha tasa de interés será fija durante toda la vigencia del crédito, a menos que las partes acuerden una reducción de la misma y deberán expresarse única y exclusivamente en términos de tasa anual efectiva’.

“Que los créditos tengan una tasa de interés remuneratoria no contraviene la Constitución, pues es lícito que el prestamista obtenga un rendimiento. Pero esta Corte estima que sí resulta abiertamente opuesto a la Carta Política que esa tasa de interés no tenga límite alguno y que en ella se vuelvan a incluir los puntos del aumento de la inflación (negrillas de la Sala).

“En efecto, en lo que hace al primer aspecto, debe insistir la Corte en que, por ser el del acceso a la vivienda digna un derecho de rango constitucional que el Estado debe hacer efectivo (C.P., art. 51), y por haberse establecido como objetivo prevalente en la Constitución de 1991 la democratización del crédito (C.P., art. 335), según los lineamientos del Estado Social de Derecho (C.P., art. 1º), las tasas de interés aplicables a los créditos de vivienda deben ser intervenidas por el Estado; no pueden ser pactadas por los contratantes en un plano de absoluta autonomía por cuanto su determinación según las fluctuaciones del mercado hace posible que las instituciones financieras, prevalidas de su posición dominante, impongan a sus deudores tasas y márgenes de intermediación excesivamente altos, haciendo nugatorios sus derechos constitucionales a la vivienda y al crédito, y que se produzca un traslado patrimonial a favor de tales entidades que implique la ruptura del equilibrio que debe existir en esas relaciones contractuales, y por el cual deben velar las autoridades competentes.

(…)

“Por ello, tal como se encuentra redactada la norma del artículo 17, numeral 2, de la Ley 546 de 1999, es inconstitucional, puesto que al permitir el cobro de un interés remuneratorio que se libra a los vaivenes del mercado y que en teoría ‘convienen’ las partes pero en el que se impone siempre la voluntad de una de ellas (la más fuerte en la relación contractual), el legislador no cumplió el cometido señalado por la Constitución por cuanto, en este aspecto, no estableció las directrices ni los criterios que han de ser aplicados en los créditos, y por ende dejó consagrado un sistema falto de toda idoneidad para hacer efectivo el derecho que garantiza el artículo 51 de la Constitución Política.

(…)

“Para la Corte, la total falta de restricción en la fijación de las tasas de interés en materia de vivienda vulnera el principio de orden justo que contempla como valor primordial el Preámbulo de la Constitución, y lesiona el patrimonio de los deudores, pues en niveles excesivos, como los que se vienen cobrando, tales intereses se convierten en confiscatorios, en total contradicción con los artículos 34 y 58 de la Constitución Política.

(…)

“En el otro aspecto relativo al alcance del numeral 2 del artículo 17 examinado, en el sentir de la Corte resulta inconstitucional la consagración de un sistema que permite el doble cobro de la inflación y que, como se viene diciendo, no estipula criterio alguno para delimitar el incremento o la variación del interés remuneratorio, con grave perjuicio para el deudor, bien que se trate de constructor o de adquirente de vivienda por préstamo individual, y con el efecto inadmisible, si se tiene en cuenta el artículo 51 de la Constitución, de hacer impagables los créditos, lo cual a su turno afecta a las entidades financieras acreedoras, a las que interesa que se les devuelva lo prestado (negrillas de la Sala).

“No se olvide que la actividad de intermediación financiera, en el Estado Social de Derecho, supone responsabilidades; y tiene una función social que implica obligaciones, lo que sencillamente significa que su libertad, lejos de ser absoluta o de hallarse exenta de controles e intervenciones, está marcadamente restringida y dirigida por el Estado.

“Tampoco puede desconocerse el carácter de interés público de dicha actividad, aunque sea desempeñada por particulares, de modo que el Estado debe intervenir en ella según lo disponen los artículos 334 y 335 de la Constitución.

(…)

“Debe tenerse en cuenta que, cobrada como está en las UVR (y lo estaba en las Upac) la corrección monetaria, como forma de conservar el poder adquisitivo del dinero prestado aun a pesar del proceso inflacionario, el interés que se cobre por parte de las entidades financieras no puede reflejar de nuevo como uno de sus componentes el resarcimiento por inflación o por depreciación de la moneda, pues ello significaría doble cobro de la inflación, lo que carecería de toda justificación tanto desde el punto de vista jurídico como bajo la perspectiva económica, por lo cual el interés que se cobre dentro del sistema de financiación de vivienda, para construcción y para adquisición de inmuebles destinados a vivienda, no puede ser sino remuneratorio, es decir, debe pagar únicamente el servicio del crédito y los costos de administración. Ello, en el curso de la relación jurídica en cuestión, resulta lícito y justo, pero la remuneración no puede ser desproporcionada ni irrazonable, ni estar exenta del control estatal ni de los límites que los organismos competentes introduzcan, y menos llevar a la ruina a los deudores (negrillas de la Sala).

En toda tasa de interés debe distinguirse entre lo que, dentro de su cuantía, está llamado a indemnizar al acreedor por la depreciación de la moneda, lo que corresponde a los costos de su actividad y lo que de manera específica tiene que ver con su ganancia en la operación respectiva, que, para ser constitucional en Colombia, debe ser racional y proporcionada, no usuraria (negrillas de la Sala).

Para la Corte, una cosa es que el prestamista sea resarcido por la depreciación que sufre la moneda cuando es afectada por la inflación (corrección monetaria o ajuste por inflación), y ello está claramente previsto en las normas acusadas con la formulación de la UVR —lo cual, se repite, es legítimo—, y otra muy distinta —que debe ser rechazada por injusta y por inconstitucional— que el prestamista ya indemnizado por concepto de inflación la cobre otra vez en los intereses.

(…)

“En la tasa de interés nominal, esto es, la que se dice que se está cobrando, no está comprendida solamente el rendimiento que percibe el rentista por el servicio de prestar, sino que están incluidos los siguientes elementos:

— La indemnización del acreedor por la disminución del poder adquisitivo de la moneda como consecuencia de la inflación, de manera que en los puntos del interés nominal están incluidos los de la inflación.

— Los gastos administrativos y de operación efectivos en que incurra el ente financiero.

— La remuneración a que tiene derecho la entidad prestamista, en desarrollo de su negocio, es decir, lo que gana por el préstamo, que no puede ser sino proporcional y adecuado al servicio que presta, y que debe estar intervenida por el Estado en los préstamos de vivienda, como se ha dicho.

Si de la tasa de interés nominal deducimos los puntos correspondientes a la inflación, queda una tasa real. Para la Corte, la tasa real debe incluir la rentabilidad más costos administrativos, los que obviamente deben ser probados y aparecer en los registros contables (negrillas de la Sala).

Como en los préstamos de vivienda en UVR, en el sistema de la ley examinada, el saldo del capital prestado es actualizado al ritmo de la inflación, en dicha unidad de cuenta ya está comprendida la inflación. Incluirla de nuevo en los intereses es cobrarla doble, lo cual, de acuerdo con lo expuesto, es inconstitucional. Luego, para que la norma no sea declarada inexequible, debe entenderse que la tasa remuneratoria sólo es la tasa real, esto es, la nominal menos la inflación (negrillas de la Sala).

(…)

“Ahora bien, como en esta sentencia se define que la tasa de interés remuneratorio no puede quedar descontrolada ni sujeta a las variables propias del mercado, y las de intermediación de vivienda vienen siendo las más altas, deben reducirse significativamente por la Junta Directiva del Banco de la República para hacer posible la realización del derecho a una vivienda digna (C.P., art. 51) y para que sea verdadera la democratización del crédito (C.P., art. 335). Entonces, la junta, en su condición de autoridad monetaria y crediticia, mediante acto motivado en que se justifique su decisión, deberá fijar la tasa máxima de interés remuneratorio que se puede cobrar por las entidades financieras en este tipo de créditos. Ella, a su turno, será siempre inferior a la menor de todas las tasas reales que se estén cobrando en el sistema financiero, según certificación de la Superintendencia Bancaria, sin consultar factores distintos de los puntos de dichas tasas, e independientemente del objeto de cada crédito, y a la tasa menor se le deberá descontar la inflación para que no se cobre doblemente (negrillas de la Sala).

“Se trata, no de porcentajes ocasionales o eventuales cobrados en casos de excepción por ciertas entidades financieras, sino de tasas ofrecidas en igualdad de condiciones a todas las personas y aplicables normalmente a los créditos que otorgan en el giro habitual de sus negocios.

“Desde luego, no se entienden incorporadas como tasas de referencia con el objeto previsto en este Fallo las que extraordinariamente otorgue un intermediario financiero en forma especial a su clientela, ni las que el mismo intermediario o las empresas pacten mediante convención o acuerdo con sus trabajadores, para los créditos que les pueda otorgar en calidad de tales.

“En todo caso, las tasas aplicables a vivienda —se repite— serán las menores del mercado”.

De acuerdo con lo anterior, los parámetros para calcular el interés remuneratorio en los créditos de vivienda, en el sistema UVR son los siguientes:

— En la tasa del interés remuneratorio no puede incluirse la inflación, comoquiera que este factor ya se encuentra comprendido en el cálculo de la UVR.

— Se tendrán en cuenta los gastos de administración y de operación en los que incurra la entidad financiera al otorgar el crédito, los cuales deben contar con los respectivos soportes contables.

— Por último debe incluirse la remuneración a que tiene derecho el prestamista por su actividad, la cual debe ser siempre proporcional al servicio y tratándose de los préstamos de vivienda debe ser intervenida por el Estado.

— Lo anterior arroja como resultado lo que la Corte denomina tasa real, que debe ser siempre inferior a la menor de todas las tasas reales que se estén cobrando en el mercado, para lo cual el tribunal constitucional exigió como requisito indispensable la certificación de la Superintendencia Bancaria.

Los anteriores son, a juicio del actor, los criterios que desconoció la junta directiva del Banco de la República, al fijar la tasa del interés remuneratorio para créditos de vivienda, en las resoluciones 1 y 20 del 3 de septiembre y 22 de diciembre de 2000; 3 de 2005 y 8 del 25 de agosto de 2006, lo que trajo como consecuencia la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y de los usuarios del sistema de financiación de vivienda. Ahora bien, con el fin de determinar si le asiste la razón se estudiará cada uno de ellos por separado.

6. Los derechos colectivos invocados en la demanda.

6.1. De la moralidad administrativa. En este punto, es pertinente reiterar los argumentos expuestos en la sentencia del 30 de agosto de 2007(4), en la que la Sala analizó el tema de la moralidad administrativa con amplitud y detalle y puso de relieve el origen constitucional de la moralidad administrativa como derecho colectivo (C.P., art. 88), mientras que en relación a su ámbito de aplicación señaló que se predica de todos los órganos que ejercen actividades por parte del Estado. De otro lado, se ocupó de desentrañar los aspectos en los que se materializa este derecho, que son tres a saber:

i) Desde una acepción que podría entenderse como restrictiva, hay una vulneración a la moralidad administrativa cuando se desconoce la legalidad, advirtiendo que no toda ilegalidad comporta una vulneración de este derecho, ni toda conducta inmoral genera una ilegalidad.

ii) También hay afectación a la moralidad administrativa ya no solo cuando se infringe una norma, sino también los principios generales del derecho. Desde esta acepción intermedia, la vulneración de la moralidad administrativa puede derivarse del desconocimiento de todo el ordenamiento jurídico.

iii) Finalmente, en la sentencia aludida se optó por un criterio extenso, según el cual con el fin de verificar si existió o no vulneración de la moralidad administrativa, el juez debe verificar tanto los fines como los medios de la conducta administrativa. Al respecto discurrió en los siguientes términos:

“Entre las alternativas posibles de control de la moralidad puede el juez verificar tanto los ‘fines’ de la acción administrativa, como los ‘medios’ empleados para obtenerlos, pudiendo ocurrir que alguno de ellos no tenga prescrito en la ley un modo de acción concreto, no obstante lo cual el mecanismo de actuación empleado podría resultar inmoral (negrillas de la Sala).

(…)

“En este orden de ideas, el juez debe verificar si el fin empleado es aceptable, y si los medios para alcanzarlos lo son igualmente. De este modo, puede ocurrir que un fin público inaceptable se realice por medios aceptables, o que un fin público aceptable se lleve a cabo por medios inadmisibles, desde el punto de vista moral. Todos estos aspectos de la acción requieren de un control, y bastaría con que un elemento de la cadena de la realización de las acciones administrativas se rompa, para que la protección, a través de la acción popular, deba actuar (negrillas de la Sala).

“En ocasiones, la manera de medir estas conductas puede hacerse por intermediación del derecho puro; en otras por medio de la moral pura; otras veces en forma combinada, dando lugar a un amplio espectro de colaboración entre el derecho y la moral, en sus distintas facetas.

“De esta manera, deberá ocurrir que la trampa, la astucia, el engaño político, la mentira, el desorden y otras formas de acción u omisión de tinte inmoral, que no siempre dan al traste con la legalidad material o formal de una actuación estatal, deben reconducirse a través de las acciones populares. En este sentido, el mal comportamiento bien puede afectar la moral, sin afectar la legalidad, debiendo el juez popular corregir el comportamiento moral del Estado y sus funcionarios(5). Entre otras cosas, porque no puede creerse que siempre el acto controlado por medio de la acción popular es un contrato o un acto administrativo —susceptibles de confrontarse contra las normas positivas—, pues es claro que las puras actuaciones materiales también pueden amenazar o violar la moral administrativa (negrillas de la Sala)”.

Sobre esta última dimensión de la moralidad administrativa como derecho colectivo, se pronunció de nuevo la Sala en sentencia del 25 de abril de 2012(6), en la que recalcó que “el juez de la acción popular no puede realizar un análisis de legalidad dejando de lado el estudio de la vulneración o amenaza del derecho o interés colectivo”(7) y más adelante señaló que la más clara manifestación de la vulneración a la moralidad administrativa, era la desviación de poder, aunque precisó que también podía derivarse una vulneración de un comportamiento que aunque no estuviera revestido de dolo o mala fe, atentara contra los principios y valores constitucionales. Véase:

“De allí que, resulta incontrastable que la más clara manifestación de la vulneración a la moralidad administrativa es la desviación de poder, o el ánimo subjetivo del obrar de un funcionario o agente estatal con el fin de satisfacer un interés personal o de un tercero. No obstante lo anterior, también es posible que se ampare la moralidad administrativa por comportamiento de las autoridades públicas, de la administración estatal o de particulares en ejercicio de función pública, cuando al margen de que no se obre de manera dolosa o mal intencionada, sí se constate que la actuación pública atenta contra los postulados contenidos en los principios, valores y derechos constitucionales, e inclusive contra la ética objetiva que reflejan esos preceptos axiológicos o mandatos de optimización(8)” (negrillas de la Sala).

De acuerdo con lo anterior, no cabe duda de que la verificación de la vulneración del derecho colectivo de la moralidad administrativa no se circunscribe al mero juicio de legalidad, la labor del juez debe ir más allá e indagar por los fines y los medios en los que se enmarcó la actuación de la administración, con el fin de garantizar una protección plena del derecho. Sin embargo, en el caso sub lite, como ya se anticipó es ineludible remitirnos a las sentencias proferidas por la Sección Cuarta de esta corporación, en las que se realizó un juicio de legalidad sobre las resoluciones externas 14 de 2000 y 3 de 2005, ya que el eje principal de la argumentación del demandante es el hecho de que según él mediante la expedición de estos actos administrativos, junto con las resoluciones 22 de diciembre de 2000 y 8 del 25 de agosto de 2006, se desconocieron las reglas establecidas por la corte para fijar las tasas de interés. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala determinará si en efecto se vulneró el derecho colectivo a la moralidad administrativa, desde las tres acepciones que se acaban de explicar en párrafos precedentes:

En relación a la legalidad de las resoluciones señaladas por el demandante en la demanda, es pertinente señalar que esta corporación ya se pronunció sobre algunas de ellas, en sede de acción de simple nulidad y concluyó que las mismas se ajustaban a los parámetros establecidos en la Sentencia C-955 de 2000. Se advierte que si bien, como ya se expuso la posición de la Sala es que la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa no se materializa únicamente en la ilegalidad de una disposición, para este caso es indispensable hacer alusión a la providencias señaladas, ya que aun cuando la litis tuvo como eje un juicio de legalidad, los argumentos aducidos en esa ocasión contra los actos administrativos que fijaron la tasa de interés remuneratorio son muy similares a los hoy aduce el actor popular, y además por cuanto los argumentos alegados por en el proceso de la referencia implican necesariamente hacer una comparación entre varios actos administrativos y las reglas establecidas en la Sentencia C-955 de 2000. Precisado lo anterior, se tiene que en sentencia del 12 de octubre de 2001, la Sección Cuarta se pronunció sobre a la Resolución Externa 14 del 3 de septiembre de 2000, encontrándola ajustada a los criterios de la Sentencia C-955 de 2000, con fundamento en los siguientes argumentos:

“De acuerdo con los considerandos de la Resolución Externa 14 de 2000, la decisión adoptada por la junta directiva del Banco de la República, en el sentido de fijar la tasa de interés remuneratoria de los créditos de vivienda individual a largo plazo y de los créditos para financiación de proyectos de construcción de vivienda denominados en UVR en 13.1 puntos porcentuales nominales anuales, pagaderos mes vencido, adicionales a la UVR, se fundamentó en las facultades que le otorga el literal e) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, lo dispuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-955 de 2000; la autonomía técnica del Banco de la República para la fijación de la tasa de interés, ratificada en las Sentencias C-481-1999 y C-208-2000; así como en el documento de trabajo SGMR-JD-S-0900-027-J de septiembre 3 de 2000, y en la certificación remitida por la Superintendencia Bancaria el 1º de septiembre del mismo año, sobre las tasas de interés nominales reportadas por las entidades financieras, que se estaban cobrando en el mercado financiero al 30 de junio de 2000 (fl. 45).

“Visto el documento de trabajo a que alude la citada resolución (fls. 54 y ss.) se observa que bajo el título II. ‘Tasas de interés remuneratoria mínima con base en la certificación de la Superbancaria’, se especifica claramente el procedimiento seguido para fijar la tasa de interés remuneratoria máxima para los créditos de vivienda, específicamente en cuanto hace a la transformación de las tasas nominales reportadas por la Superbancaria, en tasas reales; el factor de la inflación anual del mes de junio (9.68%) descontado; los cálculos matemáticos para promediar la menor tasa nominal certificada en 23.71%, que transformada a tasa real asciende a 14.03%; las alternativas propuestas para calcular los gastos de operación efectivos, en una tasa real anual de 9.5%, así como los gastos administrativos promediados en un 8% (costos más bajos para el período julio-99 a junio-2000); se calcula una remuneración equivalente al 0.8%; y como resultado de todo lo anterior, se recomienda que la tasa máxima remuneratoria para los créditos mencionados no exceda de 13.9 puntos porcentuales efectivo anual adicional a la UVR, equivalente al 13.1 puntos porcentuales nominales anuales pagaderos mes vencido.

“Así las cosas, tanto el documento anotado, como la certificación de la Superintendencia Bancaria que contiene la información sobre las tasas de interés nominal reportada por las entidades financieras (fls. 14 y 15), demuestran que la tasa de interés remuneratoria a que se refiere el artículo 1º de la resolución acusada fue calculada con base en la tasa promedio nominal certificada por la Superbancaria, descontando el índice de inflación, e incluyendo como factores en la determinación de la tasa real, los gastos administrativos y de operación así como la rentabilidad, es decir que se ajustó la actuación a los parámetros señalados en la Sentencia C-955-2000, en cuanto a la motivación y justificación del acto, así como en lo relativo a los factores que debían considerarse para fijar dicha tasa real (negrillas de la Sala).

“Ahora bien, no puede considerarse la certificación de la Superintendencia Bancaria de mayo 31 de 2001, allegada al expediente a solicitud de los accionantes (fl. 90), como demostrativa del incumplimiento a la sentencia de la Corte por parte de la junta del banco, pues lo que allí consta son las tasas de interés certificadas ordinariamente por dicha entidad entre octubre 29 de 1971 y el 31 de mayo de 2001, no las reportadas a la Superintendencia por las entidades financieras, con fines a establecer la tasa mínima promedio que debía considerarse para efectos de la expedición del acto acusado.

“En conclusión, carecen de justificación los cargos que afirman el desconocimiento de la Sentencia C-955-2000, la falta de motivación del acto demandado, la omisión de la explicación para determinar la tasa de interés remuneratoria, así como la desviación de poder por parte de la junta directiva del Banco de la República, pues de una parte es evidente que la decisión adoptada en el acto acusado corresponde al ejercicio de una facultad legal y constitucional, y por otra, está plenamente demostrado la suficiente motivación del acto y la explicación razonable de cómo se llega a la determinación de la tasa en cuestión, atendiendo los parámetros fijados por la Corte”(9).

Las anteriores consideraciones fueron reiteradas en las sentencias del 10 de mayo y 27 de noviembre de 2002(10).

Posteriormente, en sentencia del 3 de abril de 2008(11), la Sección Cuarta se pronunció sobre la legalidad de la Resolución Externa 3 del 20 de mayo de 2005, la que también encontró ajustada a los parámetros fijados por la Corte Constitucional. Al respecto manifestó:

“En el documento objeto de estudio (SGMR-0505-06-J, fl.30) se advierte que en septiembre de 2000 se calculó una tasa de rentabilidad de los establecimientos de crédito igual al 10% real, inferior al 12% que utiliza el Banco Interamericano de Desarrollo y al 11 % del Banco Mundial en la evaluación de proyectos, que implicaba una participación de las utilidades en la determinación de la tasa remuneratoria del crédito de vivienda de 0.8%, que por tratarse de una rentabilidad a largo plazo definida en términos reales, se mantenía en el mismo porcentaje. Por todo lo anterior, se concluye y recomienda que la tasa de interés más baja del mercado, según el comportamiento a mediano plazo es de 13.99%, que al consultar que los costos del proceso de intermediación y remuneración de las entidades de crédito han presentado un incremento de mediano y largo plazo, las sitúa en un nivel similar a los exhibidos en el año de 2001.

“En síntesis, no se encontraron razones para modificar la tasa máxima remuneratoria fijada por la junta directiva del Banco de la República en la resoluciones 14 de 2000 y 9 de 2003, por lo que recomendó mantenerla en 13.9% como ‘tasa máxima remuneratoria para vivienda individual de largo plazo y para proyectos de construcción’. Mientras que la vivienda de interés social VIS, debía mantenerse en el nivel actual de 11%.

(…)

“En cuanto a la correlación de la inflación con la determinación de la tasa de interés en comento, en el Documento SGMR-0505-06-J (mayo 19 de 2005) se utilizó un procedimiento específico para convertir las tasas nominales del mercado financiero en tasas reales, con la exclusión del índice inflacionario (deflactación), para finalmente tomar la que fuese menor, que sumada a los costos administrativos (operativos y laborales, entre otros), constituyera la ‘tasa máxima’ que podía cobrarse en los créditos de vivienda. De lo cual se infiere que la inflación es un factor excluido en el cálculo de la tasa real de interés, dado que está inmersa en la UVR, y no puede cobrarse dos veces, como lo ordenó la Corte Constitucional en la Sentencia C-955 de 2000.

“En consecuencia, para la Sala la argumentación de la actora no trae razones que hagan ilegal la tasa de interés remunetario en los créditos de vivienda contenida en la Resolución Externa 3 de 2005, pues se reitera, se basó en las tasas de interés nominales certificadas por la Superintendencia Bancaria, convertidas a tasas reales en el estudio plasmado en el Documento SGMR-0505-06-J de mayo 19 de 2005, lo que conduce a denegar las súplicas de la demanda”.

Cabe advertir que aun cuando las providencias reseñadas solo se pronunciaron sobre la legalidad de dos de las resoluciones señaladas por el actor popular como las causantes de la vulneración de los derechos colectivos, son de gran utilidad para ilustrar a la Sala sobre las demás, comoquiera que todas versan sobre el mismo tema y en todas, el cálculo del interés remuneratorio se hizo de la misma manera. Así, en relación con la Resolución 20 de 2000, se tiene que se fundamentó en las recomendaciones realizadas en el Documento de Trabajo SGMR-JD-S-1200-034-J del 14 de diciembre de 2000, que para efectuar el cálculo de la tasa de interés remuneratorio para los créditos de vivienda de interés social, se basó en dos factores: el primero, los costos marginales en que incurrían las entidades financieras por las operaciones crediticias y el segundo, la capacidad de pago de los deudores (fls. 266 vto.-267, cdno. 1). Además, se tuvieron en cuenta los parámetros señalados por la Corte, según los cuales la tasa de interés para financiación de VIS debe ser preferencial frente a la tasa de interés de los demás créditos destinados a la financiación de vivienda y no debe comprender la inflación (fls. 262 y 263, cdno. 2), para lo cual se hizo un análisis sobre la evolución de la cartera de VIS y una comparación entre las tasas de interés de la cartera hipotecaria y la cartera VIS. En este orden de ideas, no se observa de manera alguna que la JDBR haya desconocido las reglas de la Sentencia C-955 de 2000.

Respecto a la Resolución 8 del 17 de agosto de 2006, la misma se basó en las recomendaciones realizadas en el Documento de Trabajo 0806-09-J de esa fecha, que incluso, sugirió reducir las tasas de interés en atención a que habían disminuido los costos en el proceso de intermediación y remuneración en que incurrían las entidades financieras. Ahora bien, según se explica en el documento, los factores que se tuvieron en cuenta para señalar cuál debía ser la tasa de interés para ese período fueron:

i) La certificación de la Superintendencia Financiera sobre la tasa real mínima cobrada en el mercado, según la cual era de 12.75% (fl. 331 vto.).

ii) Los costos en los que incurren las entidades financieras para otorgar créditos hipotecarios, en los que se incluyen tres componentes: gastos operativos de captación, gastos laborales y administrativos (GLA) y remuneración de las entidades (fl. 332), para lo cual, se fundamentó en los balances contables de los bancos especializados en cartera hipotecaria.

Como puede observarse y se infiere de los medios de convicción que obran en el proceso, en especial de los documentos de trabajo realizados por la JDBR, el cálculo realizado por esta tuvo en cuenta los criterios señalados por la Corte, esto es, la certificación de la Superintendencia sobre cuál era la tasa real mínima del mercado, los costos de captación y administrativos en que incurren las entidades de crédito y finalmente la remuneración o ganancia que estas esperan recibir, que debe ser proporcional a su actividad. Bajo esta lógica, no se encuentra acreditada la vulneración a la moralidad administrativa en su acepción restringida, esto es aquella que la relaciona con la legalidad.

Ahora bien, tampoco puede inferirse del acervo probatorio una vulneración a este derecho en su acepción más amplia, comoquiera que no se demostró que al fijar las tasas, el móvil del Banco de la República haya sido el de favorecer los intereses de terceros, o que para realizar sus cálculos se fundamentó en cifras que no correspondían a la realidad que mostraba el mercado. Si bien, en el proceso se practicó un dictamen pericial en el que se concluyó que la JDBR no cumplió con su obligación de fijar siempre una tasa real “inferior a la menor tasa real que se esté cobrando en las demás operaciones crediticias en la actividad financiera”, la Sala considera que el mismo no es suficiente para concluir que los cálculos de la junta fueron incorrectos, pues para ese efecto era necesario demostrar por ejemplo, que los costos de captación, administrativos y laborales en que incurrían las entidades financieras al otorgar los créditos eran menores a los señaladas por el banco en sus estudios, o que la remuneración que se les asignaba no era proporcional al servicio que prestaban, ya que estos fueron los factores señalados por la Corte para determinar la tasa real remuneratoria en materia de créditos de vivienda.

Arguye además el demandante y para ello se apoya en el dictamen, que la tasa fijada por la JDBR era superior a la tasa real mínima del mercado o del interés bancario corriente —IBC— y con ello se desconocieron los criterios fijados en la Sentencia C-955 de 2009. Sin embargo, olvida que por mandato de la Corte Constitucional, el punto de referencia que debía tener en cuenta el banco para saber cuál era la tasa real mínima del mercado, no era el IBC, sino únicamente la certificación expedida por la Superintendencia Financiera. Ahora bien, el argumento del demandante sugiere que la información certificada por este organismo de control no se ajustaba a la realidad del mercado y que por el contrario, indicaba una cifra mayor a la que las condiciones económicas y financieras arrojaban. No obstante, esta afirmación no fue demostrada, pues para ello era indispensable la ayuda de un perito en ciencias económicas que explicara por qué la cifra señalada por la superintendencia no era veraz.

Finalmente, de acuerdo con los documentos de trabajo SGMR-JD-S-0900-027 del 3 de septiembre de 2003, SGMR-0505-06J del 19 de mayo de 2005 y 0806-09-J del 17 de agosto de 2006, en los que se fundamentaron la resoluciones 14 y 20 de 2000 y 8 de 2006, para calcular la tasa remuneratoria de los créditos de vivienda diferente de VIS, se tuvieron en cuenta los costos de captación, operación y administración que debían realizar las entidades financieras al otorgar los créditos, factores a los que se les sumó la rentabilidad proporcional que deben recibir por esa actividad, por lo que no cabe duda que el cálculo se hizo con fundamento en los criterios señalados en la Sentencia C-955 de 2000. Se insiste que para concluir lo contrario, era necesario demostrar que estos costos eran menores y para ello se requería analizar los estados financieros de las entidades financieras que se dedicaban al préstamo para financiación de vivienda, prueba que se echa de menos en el proceso y en ese orden de ideas no puede hablarse de una vulneración a la moralidad administrativa en ninguna de sus acepciones.

6.2. De los derechos de los consumidores y usuarios.

Señala el demandante que la conducta del Banco de la República vulnera los derechos de los usuarios del sistema de financiación de vivienda, toda vez que al fijar una tasa de interés remuneratorio superior a la más tasa real mínima del mercado, estos pierden su capacidad adquisitiva.

La Sección Tercera se refirió al mantenimiento del poder adquisitivo de la moneda como derecho colectivo, en sentencia del 17 de abril de 2000(12) que se pronunció sobre un caso similar al que hoy ocupa la atención de la Sala(13), para sostener:

“(…) si dentro de un proceso aparece debidamente acreditado, por ejemplo, que el comportamiento omisivo de las autoridades del sector (Banco de la República y Superintendencia Financiera) induce tasas reales negativas en la remuneración que los establecimientos de crédito pagan a su clientela por las operaciones activas, habría lugar a estudiar una eventual infracción de los derechos de los consumidores, sin que sea dable pretextar la autonomía constitucional del Banco de la República, toda vez que dicha independencia deviene de la función constitucional asignada en materia de política económica: la estabilidad monetaria. Claro está teniendo en cuenta que en el caso del Banco su obligación es de medio y no de resultado. No debe perderse de vista que los derechos del consumidor por su contenido económico comportan facetas disímiles como el derecho a que se inspeccione, vigile y controle a los sujetos que realizan actividades económicas, como por ejemplo las financieras, bursátiles, aseguradoras y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de los recursos captados del público (C.N., art. 189-24)” negrillas de la Sala.

Tampoco sería descartable, que proceda una acción popular si se acredita una conducta omisiva del ente autónomo que vulnere o amenace el derecho de la comunidad a que el Estado vele por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda (C.N., art. 373)(14). En efecto, si la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda es un supuesto básico para el buen funcionamiento de una economía social de mercado como la nuestra, y si bien la función constitucional del banco en este punto es de medio y no de resultado, supone sí que se desplieguen medidas y adopten determinaciones en orden a ese propósito. Cuando ello no suceda el juez de la acción popular podría entrar en defensa de uno de los extremos básicos del derecho del consumo: el precio, el cual se afecta gravemente si la moneda acusa un proceso de envilecimiento (negrillas de la Sala).

“Intervención judicial no para sustituir al banco en la responsabilidad que constitucional y legalmente le atañe en cuanto al manejo de la política cretidicia (sic), como tampoco para cuestionar la efectividad de las medidas que adopte en ejercicio de sus funciones de banca central, ni para controlar directamente las distintas variables en el entorno macroeconómico, todo lo cual compete exclusivamente a la junta directiva del banco como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia del Estado. Pero sí para dictar —si es del caso— órdenes para que se utilicen los instrumentos de las políticas a su cargo con el fin de proteger —v. gr.-- el derecho colectivo al mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, con arreglo a lo demostrado en el proceso”.

De acuerdo con lo anterior, se concluye que si bien, la función del Banco de la República de preservar la estabilidad monetaria es de medio, es posible hablar de una vulneración de los derechos de los consumidores y usuarios, en el evento de acreditarse que por una omisión suya las tasas reales que pagan las entidades financieras en el marco de las operaciones activas o de captación, son negativas, ya que ello iría en desmedro del poder adquisitivo de la moneda de quienes se dedican a esta clase de actividades. Mutatis mutandi, puede sostenerse lo mismo, es decir, que hay una vulneración de los derechos de los consumidores y usuarios, si se llega a demostrar que como consecuencia de una conducta activa o pasiva de la JDRB, las tasas de interés remuneratorio que se cobran por los créditos de vivienda son superiores a la tasa real mínima que arroja el mercado. Sin embargo, conforme al análisis realizado en los párrafos precedentes, se tiene que tal conducta no fue demostrada y contrario a ello, se acreditó que el cálculo de la tasa de interés remuneratorio realizado por la junta se ciñó a los criterios establecidos en la Sentencia C-955 de 2009, por lo que tampoco existió vulneración alguna a este derecho colectivo.

En mérito de lo expuesto, la Sección Tercera del Consejo de Estado administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero: Confírmase la sentencia de 23 de mayo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

Segundo: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Enrique Gil Botero, presidente—Olga Mélida Valle de De la Hoz—Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

(1) En adelante JDBR o la junta.

(2) Al respecto puede consultarse la sentencia proferida el 26 de noviembre de 2013, en el proceso AP-2011-0227, C.P. Enrique Gil Botero, en la que se realizó un análisis detallado sobre la competencia del Consejo de Estado para conocer de las demandas de acción popular en segunda instancia.

(3) Mediante esta sentencia, el Tribunal Constitucional declaró inexequibles en su totalidad los siguientes artículos del Decreto 663 de 1993 (estatuto orgánico del sistema financiero), que estructuraban el sistema Upac: 18, 19, 20, 21, 22, 23, 134, 135, 136, 137, 138, 139 y 140, por lo que fue necesario expedir una nueva normatividad que regulara el sistema de financiación de vivienda.

(4) AP-901, C.P. Enrique Gil Botero.

(5) Tal es el caso en el cual una entidad pública no respete el derecho de turno en la atención de asuntos o personas a su cargo, y que lo alterara su arbitrio. Si no hubiera norma que regulara el tema —hoy en día algunas tratan el asunto, a propósito de aspectos concretos— el positivismo diría que no se afecta la moralidad pública; pero desde la perspectiva ética no cabría duda que este tipo de comportamiento requieren corrección, desde la óptica social, pues tal estado de cosas atentan contra el debido comportamiento que se debe ofrecer a los ciudadanos.

(6) Expediente AP 2010-00757, C.P. Enrique Gil Botero.

(7) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 21 de febrero de 2007, Exp. AP 2005-355, M.P. Enrique Gil Botero.

(8) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 21 de febrero de 2007, Exp. AP 2004-640, M.P. Enrique Gil Botero.

(9) Expediente 11.151, C.P. Germán Ayala Mantilla.

(10) Expedientes 11.404 y 12.786, C.P. Ligia López Díaz.

(11) Expediente 15.971, M.P. María Inés Ortiz Barbosa.

(12) Exp. 1856, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(13) En el caso traído a colación, el actor popular invocó la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la libre competencia y los derechos de los consumidores y usuarios, al considerar que el sistema UVR solo se aplica para colocaciones y no para captaciones de los recursos del público. En consecuencia, pretendía que se ordenara a la JDRB expedir una “recíproca para toda operación crediticia sea activa o pasiva y se ordenara la reliquidación de los saldos de los ahorradores cuyos recursos se habían canalizado para la aplicación del nuevo sistema de financiación de largo plazo previsto en la Ley 546 de 1999, con el fin (sic) “resarcir la falta de remuneración que venían padeciendo (sic).

(14) Uno y otro ejemplos son propuestos por la doctrina como intereses colectivos, vid. Ibáñez Najar, Jorge Enrique, Los derechos de los consumidores y usuarios, fundamentos constitucionales y desarrollo legal, en VV. AA., Política y derecho del consumo, Biblioteca Millennio, El Navegante Editores, Bogotá, 1998, pág. 59 y ss.