Sentencia 2010-00331 de junio 18 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 170012331000201000331-01 [19953]

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Demandante: Orlando Quiceno Gallego

Demandada: municipio de Manizales – Caldas

Asunto: acción de nulidad – impuesto de circulación y tránsito

Bogotá, D.C., dieciocho de junio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por el departamento de Caldas, la Sala precisa si son nulos los artículos 26 a 28 del Acuerdo 704 de 2008(8). Igualmente, conforme con la solicitud del Ministerio Público, determina si se confirma el fallo recurrido en cuanto negó la nulidad del artículo 66 ibídem o si, eventualmente, debe la Sala inhibirse para fallar de fondo sobre la nulidad de dicha norma.

El actor pidió la nulidad de los artículos 27 y 28 del Acuerdo 704 de 2008, que regulan la base gravable y la tarifa del impuesto de circulación y tránsito o rodamiento, normas, que en su orden, prevén lo siguiente:

“ART. 27.—Base gravable. La base gravable para el cobro del impuesto de circulación y tránsito o rodamiento está constituida por la capacidad de pasajeros y/o de carga de cada vehículo.

ART. 28.—Tarifa. Los vehículos de servicio público que operan en el territorio del municipio de Manizales serán gravados con las siguientes tarifas.

1. Taxis: 4% del SMDLV, por puesto al mes.

2. Buses, busetas y microbuses: 1.5% del SMDLV por puesto al mes.

3. Camperos y camionetas de pasajeros: 2% del SMDLV por puesto al mes.

4. Vehículos mixtos simultáneos: el 2% del SMDLV, por puesto al mes y el 8% del SMDLV por tonelada al mes.

5. Vehículos mixtos no simultáneos: el 2% del SMDLV, por puesto al mes y el 8% del SMDLV por tonelada al mes. De las sumas anteriores pagará la de mayor valor.

6. Los vehículos de carga: el 8% del SMDLV, por tonelada al mes.

PAR.—En ningún caso las liquidaciones que se efectúen por toneladas podrán ser inferiores al 24% del salario mínimo legal diario al mes”.

Por su parte, el tribunal anuló oficiosamente el artículo 26 del Acuerdo 704 de 2008 porque constituye una unidad normativa con las disposiciones demandadas por el actor. El precepto en mención regula el hecho generador del impuesto de circulación o tránsito y rodamiento en Manizales, en los siguientes términos:

“ART. 26.—Hecho generador. Constituye hecho generador del impuesto, la propiedad o posesión de los vehículos de servicio público matriculados en el municipio de Manizales”.

Igualmente, el actor pidió la nulidad del artículo 66 del acuerdo en mención, respecto del cual no precisó las normas violadas con dicho precepto ni motivo alguno de violación. La referida norma dispone lo siguiente:

“ART. 66.—Impuesto sobre vehículos automotores. El impuesto sobre vehículos automotores sustituye el impuesto de circulación y tránsito y el impuesto de timbre nacional sobre vehículos”.

El demandante considera que los artículos 27 y 28 del Acuerdo 704 de 2008, que regulan la base gravable y la tarifa del impuesto de circulación y tránsito o rodamiento, son ilegales porque desconocen los artículos 140, 142 y 143 de la Ley 488 de 1998, que, en su orden, consagran el hecho generador, el sujeto pasivo y la base gravable del impuesto sobre vehículos automotores.

El municipio alega que las disposiciones del acuerdo demandado que regulan el impuesto de circulación y tránsito o rodamiento se expidieron con fundamento en el Decreto Extraordinario 760 de 31 de diciembre de 1991, por el cual el alcalde expidió el Código de Rentas de Manizales, que, a su vez, se dictó en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el concejo municipal mediante el Acuerdo 5 de 1991.

El impuesto de circulación y tránsito fue creado por el Decreto 1593 de 1966 y adoptado como legislación permanente por la Ley 48 de 1968.

Posteriormente, el artículo 49 de la Ley 14 de 1983, dispuso:

“ART. 49.—Los vehículos automotores de uso particular serán gravados por los municipios por concepto del impuesto de circulación y tránsito de que trata la Ley 48 de 1968, con una tarifa anual equivalente al dos por mil (2o/oo) de su valor comercial.

PAR.—Quedan vigentes las normas expedidas por los concejos municipales que regulen este impuesto respecto de vehículos de servicio público, así como las que hubieren decretado exenciones del mismo”.

El citado impuesto se compiló en el Decreto 760 de 1991 (Código de Rentas del municipio de Manizales). En relación con el hecho generador, la base gravable y la tarifa del impuesto en mención, el Decreto Municipal 760 de 1991 disponía lo siguiente:

“ART. 14.—Definición.

El impuesto de circulación y tránsito es un gravamen que se cobra a los vehículos automotores de servicio público y particular matriculados en el municipio de Manizales.

ART. 15.—Bases gravables.

Las bases gravables para el cobro del impuesto de circulación y tránsito, serán:

1. Para los vehículos de uso particular, la base gravable constituida por su valor comercial, establecido por el Instituto Nacional de Transporte, Intra, o la entidad que haga sus veces.

2. Para los vehículos de servicio público, la base gravable está constituida de acuerdo con la capacidad de transporte y/o carga de cada vehículo.

ART. 16.—Tarifa para los vehículos de uso particular.

Los vehículos automotores de uso particular serán gravados con una tarifa anual equivalente al 2 por mil de su valor comercial.

ART. 17.—Tarifas para los vehículos de servicio público.

Los vehículos de servicio público que operan en el territorio del municipio de Manizales serán gravadas con las siguientes tarifas:

1. Autos: 4% del salario mínimo legal diario, por puesto al mes.

2. Buses: 1% del salario mínimo legal diario, por puesto al mes.

3. Busetas y microbuses: 1.5% del salario mínimo legal diario por puesto al mes.

4. Camperos de pasajeros: 2% del salario mínimo legal diario, por puesto al mes.

5. Camioneta de pasajeros: 2% del salario mínimo legal diario por puesto al mes.

6. Vehículos mixtos que pueden prestar servicio simultáneo de carga y pasajeros: el 1% del salario mínimo legal diario por puesto al mes y 8% por tonelada al mes.

7. Vehículos mixtos que no pueden prestar servicio simultáneo de carga y pasajeros: se liquidará de un parte, el 1% del salario mínimo legal diario por puesto al mes y por otra parte el 8% del salario mínimo legal diario por tonelada al mes. De las sumas anteriores, pagarán la de mayor valor.

8. Los vehículos cuya capacidad está expresada en toneladas: el 8% del salario mínimo legal diario, por tonelada al mes.

PAR.—En ningún caso las liquidaciones que se efectúen por toneladas podrán ser inferiores al 24% del salario mínimo legal diario al mes”.

Ahora bien, el impuesto sobre vehículos automotores, que es distinto al impuesto de circulación y tránsito y rodamiento, fue creado por la Ley 488 de 1998 (dic. 24), que en su capítulo VII (arts. 138-151), reguló, entre otros aspectos, los elementos de la obligación tributaria, su declaración y pago y administración y control.

El artículo 138 de la Ley 488 de 1998, dispone que:

“ART. 138.—Impuesto sobre vehículos automotores. Créase el impuesto sobre vehículos automotores el cual sustituirá a los impuestos de timbre nacional sobre vehículos automotores, cuya renta se cede, de circulación y tránsito y el unificado de vehículos del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, y se regirá por las normas de la presente ley.

El Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá podrá mantener el gravamen a los vehículos de servicio público que hubiere establecido antes de la vigencia de esta ley”.

Así, el nuevo impuesto sobre vehículos sustituyó tres impuestos: el de timbre nacional sobre vehículos automotores, el impuesto de circulación y tránsito y el impuesto unificado de vehículos para el Distrito Capital.

En relación con el impuesto sobre vehículos automotores, la Sala ha señalado que es un impuesto nuevo que se creó con la Ley 488 de 1998 y que unificó los impuestos que hasta ese momento gravaban la propiedad de los vehículos automotores, esto es, el de timbre nacional sobre vehículos automotores, el de circulación y tránsito o rodamiento, que era municipal, y el unificado de vehículos en el Distrito Capital.

Al respecto, la Sala sostuvo lo siguiente(9):

“En Sentencia C-720 de 1999 la Corte Constitucional precisó que el impuesto sobre vehículos automotores previsto en el artículo 138 de la Ley 488 de 1998 es un nuevo impuesto del orden nacional, que está regulado integralmente en la misma ley y que constituye una renta nacional cedida a las entidades territoriales en proporción a lo recaudado en la respectiva jurisdicción.

La intención del legislador al presentar el articulado sobre el impuesto de vehículos, fue la de unificar en un impuesto todos los que gravan la propiedad de los vehículos automotores (impuesto de timbre nacional sobre vehículos automotores; de circulación y tránsito y el unificado de vehículos del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá), para lograr la mayor eficiencia posible en el recaudo y cobro de estos tributos. […]”.

Así pues, el impuesto de circulación y tránsito es distinto al de vehículos automotores: el primero es municipal y el segundo, nacional, cuyas rentas fueron cedidas a las entidades territoriales (L. 488/98, art 138). Además, el impuesto de circulación y tránsito o rodamiento, junto con el impuesto de timbre nacional de vehículos automotores y el impuesto unificado de vehículos del Distrito Capital, fueron sustituidos por el impuesto nacional sobre vehículos automotores o unificados en este.

De acuerdo con los artículos 140 y 141 de la Ley 488 de 1998, están gravados con el impuesto sobre vehículos automotores todos los vehículos nuevos o usados y los que se internen temporalmente en el territorio nacional y, solo están exentos los que expresamente señala la última norma en mención(10).

Los sujetos pasivos del impuesto son los propietarios o poseedores de los vehículos gravados (L. 488/98, art. 142). La base gravable es el valor comercial de los vehículos gravados, establecido anualmente mediante resolución expedida por el Ministerio de Transporte, en el mes de noviembre del año inmediatamente anterior al gravable (art. 143 ib.). Y, las tarifas se determinan en función de ese valor (art. 145 b.).

Es de anotar que el artículo 145 [par. 4º] de la Ley 488 de 1998 señala que “Los municipios que han establecido con base en normas anteriores a la sanción de esta ley el impuesto de circulación y tránsito o rodamiento a los vehículos de servicio público podrán mantenerlo vigente”.

Es decir, que después de la creación del impuesto sobre vehículos automotores, los municipios podían continuar con el impuesto de circulación y tránsito o rodamiento para los vehículos de servicio público, en los términos en que existía ese tributo antes de la entrada en vigencia de la Ley 488 de 1998.

Al revisar los artículos 26 a 28 del Acuerdo 704 de 2008, que expresamente se refieren al impuesto de circulación y tránsito o rodamiento, se advierte que son similares a las normas del Decreto 760 de 1991, precepto que estaba vigente al momento de la expedición de la Ley 488 de 1998(11).

Lo anterior significa que fue voluntad del municipio de Manizales ejercer la facultad conferida en el artículo 145 [par. 4º] de la Ley 488 de 1998 de continuar con el impuesto de circulación y tránsito o rodamiento frente a los vehículos de servicio público, pues, como se advirtió, este tributo estaba regulado en el Decreto Municipal 760 de 1991, es decir, antes de la ley en mención. Lo anterior, se corrobora al revisar el artículo 26 del Acuerdo 704 de 2008, de acuerdo con el cual el hecho generador del impuesto de circulación y tránsito o rodamiento es “la propiedad o posesión de los vehículos de servicio público matriculados en el municipio de Manizales”.

A su vez, como también se precisó, la base gravable y la tarifa del impuesto municipal de circulación y tránsito o rodamiento, previstas en los artículos 27 y 28 del Acuerdo 704 de 2008, provienen de los artículos 15 y 17 del Decreto 760 de 1991.

Asimismo, comoquiera que el artículo 14 del Decreto 760 de 1991 también había regulado el impuesto de circulación y tránsito para los vehículos particulares(12), al disponer el artículo 66 de Acuerdo 704 de 2008 que el impuesto nacional de vehículos sustituye el impuesto de circulación y tránsito o rodamiento y el de timbre de vehículos, debe entenderse que el impuesto de circulación y tránsito que se reemplaza es el que existía en el decreto en mención frente a los vehículos particulares. Lo anterior, porque, se insiste, la voluntad del municipio, plasmada claramente en los artículos 26 a 28 del Acuerdo 704 de 2008, fue la de preservar el impuesto de circulación y tránsito o rodamiento para los vehículos de servicio público, con base en la facultad del artículo 145 [par. 4º] de la Ley 488 de 1998.

Las razones anteriores ponen de presente que son legales los artículos 26 a 28 del Acuerdo 704 de 2008, normas que, por lo demás, por regular un impuesto distinto al nacional de vehículos automotores, previsto en los artículos 138 y siguientes de la Ley 488 de 1998, no podían desconocer los preceptos que se refieren a este tributo, como lo plantea el actor.

De otra parte, y aun cuando el demandante no propuso un cargo concreto de violación contra el artículo 66 del Acuerdo 704 de 2008, para analizar la legalidad de las normas anuladas por el a quo, en el contexto de los argumentos de la demanda y la apelación, la Sala debía fijar el alcance del artículo 66 en mención, respecto al impuesto de circulación y tránsito en Manizales, como en efecto lo hizo.

En consecuencia, es del caso negar la nulidad del artículo 66 del Acuerdo 794 de 2008, en el entendido de que el impuesto de circulación y tránsito o rodamiento que se reemplazó por el de vehículos automotores, es el de vehículos particulares.

Lo anterior constituye motivo suficiente para revocar el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia apelada. En su lugar, se niegan las pretensiones de la demanda respecto de los artículos 26, 27 y 28 del Acuerdo 704 de 2008.

Igualmente, se modifica el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada, pues deben negarse las pretensiones de la demanda frente al artículo 66 del Acuerdo 704 de 2008, en el entendido de que el impuesto de circulación y tránsito o rodamiento que se sustituye por el de vehículos automotores es el que gravaba los vehículos particulares.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE el numeral primero de la sentencia apelada. En su lugar dispone:

1. NIÉGASE la nulidad de los artículos 26, 27 y 28 del Acuerdo 704 de 2008.

MODIFÍCASE el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada, el cual queda así:

2. NIÉGASE la nulidad del artículo 66 del Acuerdo 704 de 2008, en el entendido de que el impuesto de circulación y tránsito o rodamiento que se sustituye por el de vehículos automotores es el que gravaba los vehículos particulares.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha».

(8) “Por el cual se codifican las disposiciones que rigen los tributos municipales y se dictan otras disposiciones”.

(9) Sentencia de 21 de agosto de 2008, Exp. 15360, C.P. Héctor J. Romero Díaz.

(10) Ibídem.

(11) Las normas sobre el impuesto de circulación y tránsito o rodamiento fueron modificadas por el artículo 3 del Acuerdo 59 de 1992, en cuanto a la forma de determinar el cobro del tributo.

(12) Y, el artículo 16 fijó la tarifa del impuesto de circulación y tránsito o rodamiento para ese tipo de vehículos.