Sentencia 2010-00357 de agosto 22 de 2013

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Rad.: 25000232500020100035701

Núm. int.: 2274-2012

Actor: Wenceslao Sárate Ramírez

Demandada: Nación - Fiscalía General de la Nación

Bogotá, D.C., veintidós de agosto de dos mil trece.

Apelación sentencia

Autoridades nacionales

EXTRACTOS: «Consideraciones

El problema jurídico a resolver

Se contrae a determinar si el actor tiene derecho a que se le reconozcan y cancelen salarios y prestaciones sociales dejados de percibir durante el tiempo que estuvo desvinculado de la Fiscalía General de la Nación, con sustento en fallo de tutela que únicamente suspendió los efectos del acto de su retiro y ordenó su reintegro, o si por el contrario es acertada la decisión de la accionada, que mediante los actos cuestionados se abstuvo de efectuar dicho reconocimiento.

Material probatorio relevante

— Folios 12-22, visible copia de sentencia del 28 de mayo de 2008, mediante la cual la Sala jurisdiccional disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, revoca decisión de primera instancia y accede al amparo constitucional invocado por el actor, resolviendo textualmente:

“1. REVOCAR el fallo impugnado, para en su lugar, conceder al actor el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital, trabajo y a la estabilidad laboral, para lo cual se suspenden los efectos de la Resolución 1181 del 8 de julio de 2002, mediante la cual fue declarado insubsistente.

2. ORDENAR a la Fiscalía General de la Nación que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de este fallo, reintegre al actor al mismo cargo en que se desempeñaba o a otro de igual o mejores condiciones”.

— Folios 23-32, obra copia del auto del 7 de mayo de 2009, a través del cual el Consejo Superior de la Judicatura resuelve rechazar la solicitud de adición del fallo proferido el 28 de mayo de 2008, donde señala:

“En este orden de ideas, si lo resuelto en el recurso de amparo consistió en declarar la violación de los derechos fundamentales invocados e impartir la orden de reintegro del actor, al cargo que venía desempeñando o a otro de superior rango, obvio resulta concluir que lo solicitado por el actor en escrito de adición del fallo dictado, no puede ser considerado como un requisito ‘necesario para asegurar el goce efectivo del derecho fundamental vulnerado’, puesto que su amparo se satisface con la disposición de reintegro, lo anterior sumado a que el actor se encuentra actualmente vinculado a la institución en el desempeño del cargo, sin avizorar la existencia de condiciones excepcionales que ameriten un pronunciamiento favorable por parte de esta jurisdicción, pues para ello debe acudir a las acciones ordinarias establecidas para el efecto” (líneas y resaltado no son del texto original).

— Folios 33-35, se ve copia de la Resolución 4426 del 29 de julio de 2008, por medio de la cual la Fiscalía General de la Nación, cumpliendo lo ordenado por el Juez de tutela, reintegra al actor al cargo que venía desempeñando.

— Folios 36-37, aparece derecho de petición que el actor formuló el 14 de agosto de 2009 ante la demandada, solicitando que —conforme el fallo de tutela— se le paguen salarios y prestaciones sociales dejados de recibir durante el tiempo que estuvo desvinculado, es decir, entre el 8 de julio de 2002 y el 11 de agosto de 2008.

— Folios 3-4, figura copia autenticada del oficio DASFB-22 018091 del 8 de septiembre de 2009, por el cual la dirección administrativa y financiera de la Fiscalía en Bogotá da respuesta, manifestando, entre otras cosas, que:

“Igualmente, y en lo referente al reconocimiento y pago de salarios y demás prestaciones dejadas de percibir, debo informarle que esta entidad no puede dar viabilidad a su solicitud, toda vez que en el fallo de tutela..., la decisión adoptada consistió, según se desprende de la Resolución 4426 del 29 de julio de 2008, en una orden de reintegro al cargo que ocupaba antes de la declaratoria de insubsistencia, sin que en la misma se decidiera respecto de los salarios, prestaciones y demás erogaciones económicas. En consecuencia, para poder reconocer lo demandado por usted, es necesaria la existencia de un fallo que así lo establezca” (destaca la Sala).

— Folios 40-41, está copia del recurso de apelación que interpuso el actor contra el Oficio DASFB-22 018091 del 8 de septiembre de 2009, en el que plantea que al reintegrarse al cargo de fiscal ya no puede hablarse de que los efectos de la declaración de insubsistencia se encuentran suspendidos, “sino que, la resolución de insubsistencia es nula, es decir que ya no existe”, por lo tanto —dice— para que la Fiscalía “reconozca los efectos de la orden de reintegro, como son el pago de salarios y demás prestaciones sociales no se requiere de un fallo, como erróneamente lo contiene la comunicación”.

— Folios 5-11, aparece copia autenticada de la Resolución 2-3098 del 30 de noviembre de 2009, mediante la cual se resuelve el recurso de apelación confirmando la respuesta inicial, y allí se expone que la orden del juez de tutela sólo dispuso el reintegro al mismo cargo o a otro de igual o mejores condiciones, y que ello lo cumplió a cabalidad la entidad, resaltando que inclusive cuando el actor solicitó adición al fallo de tutela para que se ordenase el pago de salarios y prestaciones, fue rechazada, por lo tanto la administración no puede reconocer más allá; y manifiesta que para que proceda el pago pretendido debe existir un pronunciamiento de la jurisdicción competente que lo ordene.

— Folio 174, obra oficio del 24 de marzo de 2011 en el cual la fiscalía dando respuesta a requerimiento del juez de primera instancia, hace una relación de 15 funcionarios que fueron reintegrados vía tutela y a los que no se les ha pagado dineros dejados de percibir entre tanto estuvieron retirados.

Reflexiones generales de la sala en orden a definir el caso

1. En la demanda, así como en el recurso de apelación y en los alegatos ante esta instancia, el actor es vehemente en sostener que la decisión del fallo de tutela hay que asumirla como una nulidad y hacer de cuenta que el acto de su insubsistencia nunca existió; esta Sala lo primero que hará es evidenciar el yerro del recurrente y el acierto del a quo, cuando este en sus consideraciones —para definir el caso— hace diferenciación de los efectos de la nulidad del acto, de la suspensión del mismo, pues, ésta, como su mismo nombre lo indica, lo único que hace es suspender los efectos de la decisión de la administración, mas no los anula, por ende sus consecuencias son diversas; cuando el acto se suspende no se puede hablar de que haya existido cosa juzgada, ni mucho menos que la decisión de la administración haya salido definitivamente del mundo jurídico, porque es una medida provisional; entre tanto, cuando ha sido anulado y las decisiones que analizaron su legalidad están en firme, estamos en presencia de cosa juzgada, y no podrá volver a intentarse con la misma causa petendi su anulación.

Por lo demás, no existe ninguna irregularidad —como lo pretende hacer ver el actor— en el hecho de que el Juez de primera instancia, para ilustrar la figura de la cosa juzgada, haya traído a colación una sentencia de un proceso de simple nulidad(8) y no uno de restablecimiento. Porque “si bien la decisión en cuanto a restablecimiento produce efectos relativos, la declaratoria de nulidad del acto que justifica ese resarcimiento (obviamente en las acciones de restablecimiento) producirá efectos absolutos, similares a los estudiados en el contencioso de anulación. No es jurídico ni lógico que la declaratoria jurisdiccional de ilegalidad del acto lo borre del ordenamiento pero sólo para el demandante y como fundamento del restablecimiento del derecho. En principio, lo que es ilegal para uno, lo es para todos. En otros términos, no tendría sentido que el acto ilegal siguiera produciendo efectos para los demás luego de la sentencia que constató su ilegalidad”(9); de ahí que es suficientemente diáfano el inciso 1º del artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, al prescribir que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada “erga omnes”.

Hecha las anteriores acotaciones es preciso expresar que la resolución que declara insubsistente al actor se encuentra incólume, porque tanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como el Consejo de Estado, negaron la nulidad pregonada por el actor, que buscaba, como consecuencia de ello, se le restableciera su derecho de reintegro al cargo y el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir; por lo tanto, a la luz de lo dispuesto en inciso 2º ibídem, también produjo efectos de cosa juzgada “erga omnes” en relación con la “causa petendi”.

2. Ahora, el decisor de tutela que concedió el amparo constitucional sólo dispuso suspender la Resolución 1181 del 8 de julio de 2002 y ordenar a la Fiscalía su reintegro, lo que efectivamente ésta cumplió, pero, ni en la parte motiva ni en la resolutiva de la decisión de tutela se ordena pago de salarios y prestaciones dejados de percibir, o la no solución de continuidad.

La Fiscalía General de la Nación no tenía, ni tiene, competencia legal para hacer interpretaciones de decisiones judiciales, mucho menos para hacer inferencias lógicas de las mismas, o para suponer situaciones; lo que correspondía hacer y decidir de manera expresa al juez constitucional.

Tampoco puede pretender el accionante que el vacío de dicho fallo de tutela se solvente a través de la presente acción contenciosa. Es más, el juez de tutela en la decisión que rechaza la adición, le dice al tutelante que el goce efectivo de su derecho fundamental vulnerado, “se satisface con la disposición de reintegro”; no corresponde a la verdad la afirmación del accionante de que dicho fallo “ordenó” que se cobraran brazos caídos, simplemente lo que expresa la decisión es que si considera que le asiste derecho a reclamar alguna indemnización acuda a las vías ordinarias, pero, estas vías no son para suplir vacíos de la decisión del operador jurídico de tutela, ni para que se realicen interpretaciones y se defina lo que no interpretó o definió ni tan siquiera en la providencia del 7 de mayo de 2009, que rechaza la solicitud de adición de la decisión tuitiva inicial del 28 de mayo de 2008.

Por ello no tiene asidero alguno la aseveración del accionante (fl. 528(10)), de que los fallos de primera y segunda instancia de la jurisdicción contenciosa administrativa, que negaron la nulidad de su insubsistencia, no dan tránsito a cosa juzgada “por cuanto se desvirtuó su legalidad al ser revocados con la sentencia de tutela que reintegró al actor”; pues, se reitera, la decisión de amparo constitucional no determinó la anulación —mal llamada por el actor “revocación”— de la Resolución 1181 del 8 de julio de 2002, ni ordenó dejar sin efectos las decisiones del tribunal y del Consejo de Estado. Ante esto, la Sala resalta la confusión técnica que invade la argumentación del demandante, a tal punto que en su recurso de alzada afirmó (fl. 328) que “lo que ocurrió es que el juez de tutela (sic) cometió un error al no revocarlos de manera expresa”.

3. También es deleznable la argumentación del apelante, cuando sostiene que el a quo supuestamente no tuvo en cuenta “precedentes jurisprudenciales”, para lo cual aporta copia de fallos de tutela contra decisiones judiciales de la Corte Constitucional(11) y de otras cortes(12). Y no se pueden catalogar de precedentes, en primer lugar, porque son situaciones puntuales que sólo tuvieron efectos inter-partes y, en segundo lugar, porque no son soporte, ni pueden serlo, para que la fiscalía, haciendo inferencias lógicas o interpretativas, obrase tal y como lo disponen dichas decisiones, para llenar el vacío y/o incoherencia de lo resuelto el 28 de mayo de 2008 y 7 de mayo de 2009 por su juez de tutela; nada más equivocado.

Choca contra la sindéresis jurídica, pretender que la Fiscalía General de la Nación tenía la “obligación” de acudir a otras decisiones tuitivas, para suplir lo que no definió la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, y dar por hecho lo que el Consejo debió decidir, y no hizo.

4. Para la Sala es diáfano que los actos cuestionados no adolecen de errónea y/o falsa motivación, pues ellos dispusieron el cumplimiento, tal cual, de lo resuelto por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, es decir, reintegrar al accionante al cargo que desempeñaba o a otro de igual o mejores condiciones. La motivación del Oficio DASFB 22-018091 del 8 de septiembre de 2009, como de la Resolución 2-3098 del 30 de noviembre del mismo año, se ajusta estrictamente a la orden de juez constitucional, ni más ni menos; por lo tanto, bajo ninguna circunstancia es errónea y/o falsa su motivación, máxime que a la Fiscalía, como se esbozó, no podía, ni puede, de manera oficiosa —como lo busca el demandante— hacer inferencias lógicas o interpretaciones, allí donde el Juez de tutela no dispuso órdenes diversas.

Para esta colegiatura, las consideraciones y/o antecedentes de hecho y de derecho de los actos cuya legalidad se cuestiona corresponden a lo dispuesto en la decisión tuitiva.

Corolario de lo esbozado, y sin necesidad de abundar en más argumentaciones, estima esta colegiatura que el cargo en que sustenta el demandante sus pretensiones no tiene vocación de prosperar, lo que fuerza concluir la confirmación de lo decidido por el tribunal.

Decisión

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la Sentencia apelada del 24 de mayo de 2012, dictada por la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso promovido por el señor Wenceslao Sárate Ramírez contra la Nación - Fiscalía General de la Nación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha».

(8) El juez de primera instancia, para ilustrar la cosa juzgada y sus efectos, cita sentencia de la Sección Segunda, Subsección B, del 22 de septiembre de 2010, radicado interno 206-09, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, por la cual se falló la nulidad contra el artículo 2º de la Resolución 626 del 22 de febrero de 2008 expedida por el Ministerio de la Protección Social.

(9) Betancur Jaramillo Carlos. Derecho Procesal Administrativo, señal editora Ltda., segunda reimpresión, Medellín 1987, pág. 400.

(10) Alegatos ante esta instancia.

(11) Sentencia SU-917 de 2010 (fls. 440-526).

(12) Sentencia de tutela del 28 de mayo de 2008 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, actor Norma Constanza Triana (fl. 368-384); y sentencias del 27 de enero de 2010 y 29 de julio de 2011 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, actores Dayra Margarita Vargas y Moisés Grimaldo, respectivamente (fls. 405-428).