Sentencia 2010-00361 de junio 13 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Rad.: 73001-23-31-000-2010-00361-01(1395-12)

Consejero ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Actor: Isabel Gómez Guzmán

Demandado: Caja Nacional de Previsión Social en liquidación

Bogotá, D.C., trece de junio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

El presente asunto se contrae a determinar si le asiste o no derecho a la demandante al reconocimiento y pago de la pensión gracia, por considerarse que no cumplió con el requisito de buena conducta exigido por la Ley 114 de 1913, a pesar de que el proceso penal iniciado en su contra terminó por prescripción de la acción penal.

Para resolver lo anterior, la Sala abordara el asunto trayendo a colación las normas que regulan la prestación reclamada y lo que esta corporación ha sostenido respecto del requisito de buena conducta, para que posteriormente se estudie el caso concreto de la demandante.

La pensión gracia, su regulación y la jurisprudencia dictada sobre el tema

La Ley 114 de 1913(1), otorga a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4(2), una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que comprueben “que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

Con la expedición de las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 se hizo extensiva esta prerrogativa a otros empleos docentes, al consagrar la posibilidad de computar para tal efecto los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, pero en colegios departamentales o municipales, interpretación que surge de la prohibición de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la citada Ley 116, en su artículo 6º señaló que tal beneficio se concretaría “… en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan …”, lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta ley.

Sobre los alcances de la Ley 37 de 1933, esta corporación(3) ha precisado, en forma reiterada, que la referida ley lo que hizo simplemente fue extender a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria la pensión aludida, sin cambio alguno de requisitos.

El artículo 15 numeral 2º, literal A, de la Ley 91 de 1989 estableció:

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación”.

Esta disposición, en últimas, precisó la conclusión del beneficio de la pensión gracia para los docentes vinculados a partir del 31 de diciembre de 1980, como también que la excepción que permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional (pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación) en virtud de la Ley 91 de 1989, es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, que deberán reunir además los requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913.

Ahora bien, para gozar de la pensión es necesario, como se señaló, demostrar por parte del servidor al momento de la solicitud, entre otros, el requisito de la buena conducta en la prestación del servicio docente. Frente a esta exigencia y para precisar su concepto, esta Sala se ha valido de los pronunciamientos de la Corte Constitucional al respecto.

En efecto, cuando la Corte se pronunció sobre la inexequibilidad parcial del artículo 368 de la Ley 600 de 2000 y el numeral 2º del artículo 65 de la Ley 599 de 2000, precisó que en el ordenamiento jurídico se pueden establecer conceptos indeterminados para condicionar, entre otros, el reconocimiento de un derecho o beneficio o limitar el acceso a cargos públicos. Igualmente señaló que estos conceptos si bien son amplios deben ser aplicados en forma objetiva y razonable en consonancia con las demás normas que rigen la situación en concreto. En esencia manifestó(4):

“(…).

No obstante que, como se ha dicho, por definición, el concepto de buena conducta contenido en una disposición legal, es un concepto jurídico y como tal su determinación no permite, ni mucho menos impone, la referencia directa a apreciaciones morales y éticas, en la medida en que el operador jurídico no puede apartarse de la manera como tales consideraciones de valor hayan sido plasmadas en el ordenamiento, ello exige, precisamente, que el propio ordenamiento suministre los parámetros para la determinación del concepto. Es claro que ello ocurre así en diversas manifestaciones de la expresión buena conducta o buen comportamiento, tales como la propia de las relaciones laborales, en las cuales la valoración de la misma se hace a la luz del respectivo reglamento de trabajo; o la buena conducta que resulta exigible de los servidores públicos, que se precisa a partir del respectivo régimen disciplinario; o la buena conducta en los establecimientos penitenciarios, determinada a partir de los reglamentos y del propósito de permitir la armónica convivencia de la comunidad carcelaria que ellos deben reflejar, etc.” (negrillas por fuera del texto).

Por su parte, esta corporación ha reiterado que la mala conducta que impide acceder el reconocimiento de la pensión gracia se debe observar en el transcurso del ejercicio profesional del docente. Por lo que estableció que los hechos aislados al mismo no constituyen fundamento suficiente para su apreciación, salvo que los mismos sean tan graves que justifiquen la valoración de su conducta. En concreto se dijo:

“Indudablemente la ley exige como presupuesto para gozar de esta prestación la prueba de que la interesada haya observado buena conducta; sin embargo, tal expresión no puede entenderse referida a una situación determinada sino que sus alcances abarcan el comportamiento que durante todo el tiempo de docente observó pues la pensión gracia fue concebida como un estímulo a los educadores, entre otras razones, por su dedicación y buen comportamiento.

(...).

La mala conducta a que se refiere la norma hace relación a aquella que reviste cierta permanencia a lo largo de la carrera docente, de tal manera que se pueda concluir que su comportamiento fue inadecuado persistentemente. La falta cometida no fue de tal magnitud para ocasionar la pérdida de la prestación reclamada, puesto que la participación en el paro fue una situación relacionada con conductas laborales y no con aspectos censurables respecto a su conducta personal o en el ejercicio de sus funciones profesionales.

Ahora bien, si la falta es grave y se comete una sola vez esta no requiere permanencia; en otras palabras el transcurso del tiempo tampoco es esencial porque la falta pudo haberse cometido mucho tiempo atrás. Un solo hecho aislado sin la gravedad que reviste otro tipo de faltas no puede servir como parámetro de evaluación y por ende esgrimido como argumento para negar el derecho pensional”(5).

Entonces, se puede considerar con base en las sentencias trascritas, que la conducta reprochable u objeto de mala conducta se presenta cuando en forma reiterada se presenta en el tiempo o que habiéndose consumado en una sola ocasión, se afecten gravemente otros derechos y libertades de la comunidad educativa que impida el cumplimiento de los deberes y fines estatales.

El caso concreto

De acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, se puede observar que la demandante tiene más de 50 años de edad(6) (fl. 28), se vinculó con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y cuenta con más de 20 años de ejercicio en la docencia, con una vinculación de carácter nacionalizado, tiempo que fue servido al departamento del Tolima (fl. 151).

Respecto al fundamento de la Resolución PAP 012087 del 31 de agosto de 2010(7), que fue expedida en el trascurso de este proceso y que es objeto de pronunciamiento para considerar su legalidad, por la cual la caja demandada negó el reconocimiento pensional por estimar que no cumple con la exigencia señalada en el numeral 4º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, se puede considerar que la conducta reprochada por la demandante no encuadra dentro de los términos de mala conducta para que impida el reconocimiento de la pensión reclamada.

En efecto, se puede evidenciar que la caja demandada negó el reconocimiento de la pensión, por haberse decretado la suspensión del ejercicio docente en virtud de la medida de aseguramiento ordenada por la Fiscalía 39 del municipio de Lérida, por la presunta comisión de los delitos de falsificación o uso fraudulento de sello oficial, falsedad material de particular en documento público, falsedad en documento privado, uso de documento público falso y hurto. Si bien es cierto se puede considerar que las conductas sancionadas por la justicia penal predican una mala conducta para considerar la pérdida del derecho a la pensión gracia, en la medida en que los delitos penales constituyen conductas reprochables para la sociedad, lo que conlleva que se afecte también a la comunidad educativa como se desprende del contenido del artículo 46 del Decreto 2277 de 1979(8), en el presente caso se observa que no hubo una sanción penal, puesto que el proceso penal que se inició en su contra prescribió, por lo que la conducta por la que fue investigada no generó ninguna sanción que merezca algún reproche y menos para que se le prive del goce de la pensión.

Por tal razón, al no haberse sancionado penalmente a la demandante no hay mérito para que la conducta objeto de investigación o la suspensión del cargo en razón de la misma pueda ser calificada como grave o que afectó a la comunidad educativa, en tanto que una vez se declaró la cesación del procedimiento penal por prescripción de la acción penal el gobernador del Tolima levantó la suspensión para reintegrarla nuevamente al servicio docente(9). Tampoco se evidenció y mucho menos se probó que haya cometido otras conductas que merezcan la atención y que atenten con sus deberes profesionales.

Es así, que la demandante cumple con el requisito de buena conducta, junto con los requisitos de edad y tiempo de servicios, para que le sea reconocido el derecho a la pensión gracia, bajo la consideración, como lo declaró acertadamente el a quo, de que las mesadas anteriores al 3 de noviembre de 2006 prescribieron.

En cuanto a la solicitud de desvinculación de la Fiduciaria la Previsora S.A., en razón a la terminación del contrato de fiducia suscrito con Cajanal, si bien es acertado que una vez se haya presentado la terminación no pueden exigirse del mismo las obligaciones derivadas del contrato, a menos que se haya pactado, La Previsora no allegó prueba alguna que acreditara tal situación. Por esta razón, no existe fundamento para declarar su desvinculación cuando no se probó que no hubiera obligación alguna entre ellos en virtud del contrato de fiducia suscrito, por lo que deberá responder en los términos que definió el a quo.

Bajo las anteriores consideraciones, es acertado declarar la nulidad de la Resolución PAP 012087 del 31 de agosto de 2010, por lo que se confirmará la providencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del cinco (5) de marzo de dos mil doce (2012) proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, en el proceso instaurado por la señora Isabel Gómez Guzmán contra la Caja Nacional de Previsión Social en liquidación-Fiduciaria PAP Buen Futuro.

Acéptase la revocación del poder por parte del señor liquidador de Cajanal EICE en liquidación al doctor Carlos Arturo Orjuela Góngora, conforme a la escritura pública de revocatoria que antecede.

Cópiese, notifíquese, cúmplase».

(1) “ART. 1º—Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley”.

(2) ART. 4º—Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe:

1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración.

2. (Derogado por la Ley 45 de 1913).

3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un departamento.

4. Que observe buena conducta.

5. (…).

(3) Consejo de Estado. Sentencia del 16 de junio de 1995, expediente 10665. M.P. Dra. Clara Forero de Castro.

(4) C-371 de 2002. Sentencia del 14 de mayo de 2002. Magistrado ponente Dr. Rodrigo Escobar Gil.

(5) Consejo de Estado. Sentencia del 7 de septiembre de 2006. M.P. Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado. Radicación 25000-23-25-000-2002-13151-01, actor: María del Carmen Velásquez S.

(6) Por haber nacido el 27 de julio de 1954.

(7) Folio 191.

(8) ART. 46.—Causales de mala conducta. Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta.

a) La asistencia habitual al sitio de trabajo en estado de embriaguez o la toxicomanía;

b) El homosexualismo o la práctica de aberraciones sexuales;

c) La malversación de fondos y bienes escolares o cooperativos;

d) El tráfico con calificaciones, certificados de estudio, de trabajo o documentos públicos;

e) Aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos;

f) El incumplimiento sistemático de los deberes o la violación reiterada de las prohibiciones;

g) El ser condenado por delito o delitos dolosos;

h) El uso de documentos o informaciones falsas para inscripción o ascenso en el escalafón, o para obtener nombramientos, traslados, licencias o comisiones;

i) La utilización de la cátedra para hacer proselitismo político;

j) El abandono de cargo.

“Acoso sexual” se agrega como causal de mala conducta artículo 125 Ley 115 de 1994.

(9) Folios 1 a 7 del cuaderno de pruebas de oficio.