Sentencia 2010-00365 de enero 27 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 23001-23-31-000-2010-00365-01(AC)

Consejera Ponente:

Dra. María Nohemí Hernández Pinzón

Actor: Ómar Bustamante Roqueme

Demandado: Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Montería

Bogotá, D.C., veintisiete de enero de dos mil once.

EXTRACTOS: «I. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

La Sala es competente para decidir la impugnación, de conformidad con el inciso primero del numeral 2º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, que prevé que las acciones de tutela ejercidas contra un funcionario o corporación judicial serán repartidas para su conocimiento a su superior funcional. De modo que al ser el demandado el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Montería, en primera instancia correspondía el conocimiento al Tribunal Administrativo de Córdoba, y en segunda instancia compete al Consejo de Estado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.

2. Del problema jurídico.

En el sub judice, el problema jurídico que debe resolver la Sala es determinar si la presente solicitud de amparo procede contra providencias judiciales, porque vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia del tutelante, al omitir su vinculación, en calidad de litisconsorte necesario, al proceso de acción popular; o si por el contrario, tal violación no se presenta y, por ende, es improcedente la tutela, dado que con la publicación del aviso acerca de la existencia del proceso, ordenada por la Ley 472 de 1998, se garantiza la debida comparecencia de los posibles interesados.

De entrada la Sala encuentra que en el presente caso sí resulta procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, habida cuenta de que es evidente y manifiesta la vulneración de los derechos al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia del actor, por los motivos que se pasan a explicar.

2.1. De la procedencia excepcional de la acción de tutela para controvertir providencias judiciales.

Ha sido criterio reiterado de esta sección que la acción de tutela es improcedente para controvertir providencias judiciales, por varias razones: en primer lugar, por cuanto la Corte Constitucional mediante Sentencia C-543 del 1º de octubre de 1992, declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que permitían su ejercicio para tales efectos; en segundo lugar, porque admitir tal posibilidad desconocería los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica e independencia y autonomía que respalda a las autoridades judiciales; en tercer lugar, puesto que de ser procedente esta acción constitucional se convertiría en un recurso o una instancia adicional al proceso que dio origen a la providencia judicial que es objeto de censura; y en cuarto lugar, en razón de que el proceso judicial dentro del que se emitió la providencia constituye el medio de defensa judicial con el que contaron las partes y, dada la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, esta solo procede cuando no existe o existió otro mecanismo de defensa.

Así, aunque esta es la posición de la Sala que, dicho sea de paso, ahora ratifica, no obstante, esa regla admite una única excepción, consistente en la comisión de un error grosero, de una actuación que a primera vista se pueda calificar como contraria a los derechos fundamentales de alguna de las partes, pero principalmente que permita desvirtuar que “la providencia” en verdad lo es, que si bien tiene esa apariencia, en realidad alberga un pronunciamiento que contenga defectos que arremetan contra el derecho al acceso a la administración de justicia y las reglas básicas del debido proceso, que no puedan subsanarse por medio de las acciones o recursos ordinarios, caso en el cual procedería la acción de tutela.

De manera pues que solo cuando la “providencia” contenga errores jurídicos o fácticos inexcusables que conlleven una evidente y grosera transgresión de los derechos al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia, el juez de tutela está habilitado para enmendarlos(1). Precisamente esta Sala en reciente pronunciamiento señaló:

“Fundada en estos razonamientos, solo en situaciones especialísimamente excepcionales en las cuales se evidencie de manera superlativa que la providencia judicial padece un vicio procesal ostensiblemente grave y desproporcionado, que lesiona en grado sumo el derecho fundamental de acceso a la justicia, individualmente considerado o en conexidad con el derecho de defensa y de contradicción, núcleo esencial del derecho al debido proceso, la Sala ha admitido que la acción de tutela constituye el remedio para garantizar estos especiales y concretos derechos amenazados o trasgredidos, procediendo en tales casos a ampararlos porque considera que prevalecen sobre los mencionados valores de seguridad jurídica y de cosa juzgada en tanto de nada sirve privilegiarlos, si no se ha garantizado al individuo como ser humano la justicia material en tan especialísimos derechos inherentes a su misma dignidad.

Así, dicta la correspondiente orden de enmendar o de rehacer una actuación, a ser acatado por el fallador de instancia, orden que no implica, se reitera, penetrar en el fondo del asunto”(2).

Por ende, la improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales no opera de manera automática, sino que de acuerdo a las particularidades de cada caso tiene que analizarse si la autoridad judicial en el ejercicio de su función jurisdiccional desbordó el cauce procesal señalado en el ordenamiento jurídico conllevando al desconocimiento de las garantías propias del debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia, y si el afectado hizo uso de todos los medios de defensa que tenía a su alcance contra la providencia judicial, o si definitivamente no contaba con recurso ordinario alguno, casos en los cuales se hace procedente esta acción constitucional para materializar los derechos fundamentales.

2.2. Del caso concreto.

Estima el accionante que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Montería vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia porque mediante auto de 6 de agosto de 2008, admitió la acción popular interpuesta por la contraloría departamental de Córdoba, y decretó como medida cautelar la suspensión de los procesos juridiciales donde la Resolución 82 de 2003, entre otras, sirviera como título ejecutivo, pero no lo vinculó a la actuación procesal en condición de litisconsorte necesario, a pesar de tener interés directo, puesto que en dicho acto administrativo le fueron reconocidos unas acreencias laborales.

Encuentra la Sala probado que mediante la Resolución 82 de 19 de noviembre de 2003 (fls. 15-25), el alcalde municipal de Puerto Libertador dispuso reconocer al señor Ómar Bustamante Roqueme y otros las prestaciones sociales. Para obtener el cumplimiento de dicha obligación, según se afirmó en la demanda, el tutelante inició proceso ejecutivo laboral ante el Juzgado Promiscuo del Circuito de Montelíbano.

También se encuentra demostrado que efectivamente por auto de 6 de agosto de 2008, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Montería dispuso: i) admitir la demanda de acción popular ejercida por la contraloría general del departamento de Córdoba contra el municipio de Puerto Libertador (Córdoba), el Juzgado Promiscuo del Circuito de Montelíbano y el Juzgado Promiscuo Municipal de Puerto Libertador; ii) notificar personalmente la providencia al alcalde de Puerto Libertador, al Juez Promiscuo Municipal de Puerto Libertador y al Juez Promiscuo del Circuito de Montelíbano, para que contesten la demanda y alleguen las pruebas que pretendan hacer valer; iii) con cargo al demandante, publicar un aviso en un diario de circulación en la localidad o en una radiodifusora, para informar de la admisión de la demanda a los demás miembros de la comunidad “que puedan estar afectados por los hechos u omisiones materia de esta acción” (fl. 9); y, iv) como medida previa, ordenar al Juzgado Promiscuo Municipal de Puerto Libertador y al Juzgado Promiscuo del Circuito de Montelíbano suspender los procesos judiciales que cursan en sus despachos, que tengan como causa o título la Resolución 82 de 19 de noviembre de 2003, entre otras, y ordenar al municipio de Puerto Libertador que se abstenga de pagar las deudas allí reconocidas.

Igualmente, se halla acreditado en el expediente que por medio de auto de 18 de marzo de 2010 (fls. 10-14), el juzgado demandado decidió declarar la nulidad de lo actuado a partir del auto que ordenó correr traslado para alegar dentro del proceso de acción popular, puesto que no habían sido vinculados los beneficiarios de los actos que sirvieron de fundamento o título en los procesos que se adelantan ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Puerto Libertador y el Juzgado Promiscuo del Circuito de Montelíbano.

Pero, mediante auto de 25 de julio de 2010 (fls. 26-30), dejó sin efectos la anterior providencia de 18 de marzo anterior y, en consecuencia, ordenó proseguir con el trámite de la acción. Fundamentó esta decisión en que de conformidad con los artículos 21 y 24 de la Ley 472 de 1998, con la publicación del aviso en un medio de comunicación que informa sobre el inicio de la acción, se garantiza la comparecencia de los interesados.

A partir del anterior análisis probatorio, concluye la Sala que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Montería vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia del tutelante, al no vincularlo a la actuación procesal, en condición de litisconsorte necesario, a partir de la admisión de la demanda, por las razones que se pasan a explicar.

Establece el artículo 83 del Código de Procedimiento Civil(3) que debe garantizarse la comparecencia a la actuación procesal de todas las personas que sean sujetos de las relaciones jurídicas o intervinieron en los actos jurídicos que susciten una controversia jurídica, cuando no sea posible resolver de fondo sin su intervención. El contenido de la norma es el siguiente:

“ART. 83.—Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, no fuere posible resolver de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; (...)”.

Así, la figura del litisconsorcio necesario se constituye cuando debido a la existencia de una relación jurídica material sustantiva entre una pluralidad de sujetos, no es posible emitir decisión de mérito en forma individual frente a cada uno de ellos, en consideración a que las consecuencias de la sentencia recaerían sobre los demás, por lo que deben ser llamados todos al proceso para que reciban una decisión uniforme.

Al respecto ha expresado el Consejo de Estado(4):

“Se presenta (el litisconsorcio necesario) cuando la cuestión litigiosa tiene por objeto una relación jurídica material, única e indivisible, que debe resolverse de manera uniforme para todos los sujetos que integran la parte correspondiente (CPC, art. 51), lo cual impone su comparecencia obligatoria al proceso(5), por ser un requisito imprescindible para adelantarlo válidamente(6) (...).

“En el evento de que el juez pudiese dictar sentencia sin necesidad de vincular a otro sujeto de derecho, que habría podido ser parte en el mismo proceso o en otro distinto con fundamento en los mismos hechos, no se estaría en presencia de un litisconsorcio necesario y por tanto, no se impondría la citación forzosa que prevé el artículo 83”.

De otra parte, la Ley 472 de 1998, regula la forma de notificar el auto admisorio de la acción popular, así:

ART. 21.—Notificación del auto admisorio de la demanda. En el auto que admita la demanda el juez ordenará su notificación personal al demandado. A los miembros de la comunidad se les podrá informar a través de un medio masivo de comunicación o de cualquier mecanismo eficaz, habida cuenta de los eventuales beneficiarios.

Para este efecto, el juez podrá utilizar simultáneamente diversos medios de comunicación.

(...).

A partir de las anteriores disposiciones, concluye la Sala que en los procesos de acción popular, el auto admisorio de la demanda debe ser notificado en forma personal al demandado y a quienes conformen el litisconsorcio necesario de la parte pasiva.

Y, por ende, no puede utilizarse la publicación del aviso por el cual se informa la iniciación del proceso de acción popular, como mecanismo para vincular o integrar el contradictorio con los litisconsortes necesarios, en primer lugar y principalmente, porque no es un medio eficaz para garantizar la efectiva comparecencia de estos; y, en segundo lugar, puesto que su finalidad no es otra que enterar a la comunidad sobre la existencia del proceso para que, si así lo desean, intervengan como coadyuvantes de la parte activa para procurar la protección de los derechos de tercera generación, es decir, para concurrir en defensa de intereses colectivos, no de intereses individuales, particulares y concretos, tal como se desprende de los artículos 21 y 24 de la Ley 472 de 1998.

Luego entonces, en el presente caso, advierte la Sala que el señor Ómar Bustamante Roqueme conforma un litisconsorcio necesario de la parte pasiva en la acción popular promovida por la contraloría general del departamento de Córdoba contra el municipio de Puerto Libertador (Córdoba), el Juzgado Promiscuo del Circuito de Montelíbano y el Juzgado Promiscuo Municipal de Puerto Libertador.

Lo anterior porque si bien son dichas autoridades accionadas a quienes se les endilga la vulneración de los derechos colectivos por haber expedido, entre otras, la Resolución 82 de 19 de noviembre de 2003, y por haber tramitado procesos judiciales con fundamento en ella, no obstante, en la medida en que es el accionante el titular de los derechos reconocidos en dicho acto administrativo, al emitirse decisión de fondo en esa controversia jurídica, ineludiblemente se va a afectar su situación jurídica particular y concreta allí creada, relacionada con el reconocimiento de las prestaciones sociales, toda vez que precisamente se está cuestionando el pago de esa obligación.

De manera que la relación jurídica material sustancial existente entre el señor Bustamante Roqueme y el municipio de Puerto Libertador (Córdoba), el Juzgado Promiscuo del Circuito de Montelíbano y el Juzgado Promiscuo Municipal de Puerto Libertador, surgida a partir de la Resolución 82, impone garantizar su comparecencia desde la etapa primigenia del proceso como parte, y no como simple coadyuvante o interviniente.

Y, tal vinculación debe realizarse a partir de la admisión de la demanda, habida consideración de que no de otro modo se asegura en debida forma el ejercicio material de sus derechos a la defensa y contradicción, al debido proceso y al efectivo acceso a la administración de justicia, pues así se le garantiza que pueda oponerse al decreto de las medidas cautelares, contestar la demanda, solicitar, aportar y controvertir las pruebas, estar presente en la audiencia de pacto de cumplimiento y, en general, participar en todas las etapas del proceso para defender sus intereses.

Sin embargo, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Montería en el auto admisorio de la demanda no ordenó la vinculación y citación del señor Bustamante Roqueme, y luego por auto de 25 de julio de 2010 (fls. 26-30), ratificó su decisión de negar la integración del litisconsorcio necesario, por lo que es evidente que desconoció sus derechos a la defensa, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, pues precisamente por esa razón, él no pudo oponerse al decreto de las medidas cautelares ordenadas en esa providencia, consistentes en la suspensión del proceso ejecutivo que adelantaba en busca de que se cumpliera con la obligación que le fue reconocida en la citada Resolución 82, y tampoco pudo participar en las demás etapas del proceso, pues además, sin garantizarse legalmente su vinculación, fue proferido el fallo de primer grado el 16 de diciembre de 2010, según lo informó la contraloría general del departamento de Córdoba en su intervención en la presente tutela.

En un caso que se asimila al que ocupa la atención de la Sala, la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado mediante sentencia de 22 de abril de 2010(7), concedió el amparo, con los siguientes argumentos:

“Ahora, procede la Sala analizar si se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la actora, dentro del proceso de la acción popular al no ser integrada al proceso como parte, dado el interés directo en los actos acusados al ser docente beneficiaria de las resoluciones por medio de las cuales se reconoció y ordenó el pago de las cesantías y de los intereses sobre las mismas.

Es pertinente señalar, como lo hizo el Tribunal Administrativo de Córdoba en el auto de 10 de diciembre de 2009, que la figura de litis consorte necesario se constituye, por la existencia de una relación jurídica o de un acto jurídico de los cuales existe pluralidad de sujetos sin los cuales no es posible resolver de mérito, o en otros términos hay litis consorcio necesario cuando el asunto objeto de conocimiento por parte de la jurisdicción reclama una decisión uniforme para todos los litisconsortes, porque son titulares de derechos reconocidos por el acto jurídico que es objeto de controversia.

Así las cosas, es dable concluir que en el presente caso, la señora Nuris Lara Argumedo, se debe vincular al proceso popular pluricitado, como litis consorte necesario pues la ausencia en el proceso no permite controvertir los asuntos que se ventilan en desarrollo del mismo, so pena de incurrir en la vulneración del derecho de defensa ya que puede verse directamente afectada con la decisión que se tome en el mismo.

Una vez aclarada la calidad en que se debió vincular la actora, esta Sala estima que la falencia en que incurrió la jueza de primera instancia del proceso de la popular, no podía ser subsanada como lo considero el Tribunal Administrativo de Córdoba, en el auto de 10 de diciembre de 2009, en el que se anuló la actuación a partir del auto que corrió traslado para alegar y ordenó la vinculación en los términos del artículo 83 del Código de Procedimiento Civil.

(...).

De lo descrito es claramente visible que, el retrotraer la actuación procesal de la acción popular en los términos dispuestos en el auto de 10 de diciembre de 2009 dictado por el tribunal, trae consigo el cercenamiento material de las oportunidades procesales indispensables para la materialización constitucional de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso, pues estos en su núcleo esencial, llevado al caso concreto, no se agotan en la sola participación del trámite de la acción popular, si no en la inclusión de la demandante en las etapas primigenias del litigio jurídico desde las cuales pueda esta participar activamente en la defensa de sus intereses con las herramientas procesales de contradicción que el ordenamiento jurídico de ordinario prevé, en igualdad de condiciones a las otorgadas al demandante de la acción popular.

Concluyendo para la Sala, a pesar de tratarse de sanear el proceso con la vinculación desde el traslado para alegar no es suficiente para dejar incólumes los derechos de la parte actora, dentro de la participación del proceso de la acción popular, por lo que en aras de que, cese la vulneración de los derechos invocados en la solicitud de tutela se declarara la nulidad del proceso de acción popular desde el auto admisorio inclusive, para que se vincule a la actora como litis consorte necesaria desde la admisión de la demanda que presentó en ejercicio de la acción popular el señor William Quintero Villareal”.

A partir de lo expuesto, concluye la Sala que la presente solicitud de amparo es procedente contra providencias judiciales, ante la evidente, grosera y manifiesta vulneración de los derechos fundamentales a la defensa, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del tutelante.

Por consiguiente, la Sala revocará la sentencia de primera instancia por la cual se rechazó por improcedente la acción de tutela, para en su lugar, amparar los referidos derechos fundamentales y, en consecuencia, dejar sin efectos todas las actuaciones surtidas dentro del proceso de acción popular de radicado 230013331004200800191, desde el auto admisorio, inclusive, y ordenar vincular al accionante a esa actuación procesal.

En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Revocar la sentencia de 15 de octubre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, por la cual se rechazó por improcedente la acción de tutela. En su lugar se dispone:

1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia del señor Ómar Bustamante Roqueme vulnerados por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Montería.

2. Dejar sin efectos jurídicos todas las actuaciones surtidas dentro del proceso de acción popular de radicación 230013331004200800191, promovido por la contraloría general del departamento de Córdoba contra el municipio de Puerto Libertador (Córdoba), el Juzgado Promiscuo del Circuito de Montelíbano y el Juzgado Promiscuo Municipal de Puerto Libertador, a partir del auto admisorio de la demanda, inclusive.

3. Ordenar al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Montería vincular al señor Ómar Bustamante Roqueme a la actuación procesal desde la admisión de la demanda, en calidad de litisconsorte necesario de la parte pasiva.

Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia (D. 2591/91, art. 32, inc. 2º).

Cópiese, notifíquese a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 y cúmplase.»

(1) Así lo ha expresado esta sección, entre otras, en sentencia de 24 de septiembre de 2009, Rad. AC-00451, M.P. Filemón Jiménez Ochoa.

(2) Sentencia de 18 de febrero de 2010, Rad. 2010-00097-00, M.P. Susana Buitrago Valencia.

(3) Advierte la Sala que esta norma es aplicable al presente asunto, por la remisión que hace el artículo 44 de la Ley 472 de 1998 a las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo ante los vacíos de la Ley 472, por que en atención a que la figura del litisconsorcio necesario no aparece regulada en dicha Ley especial y tampoco en el Código Contencioso Administrativo, deben aplicarse las normas del Código de Procedimiento Civil por la remisión que aquel hace a este, y porque dicha figura no se opone a la naturaleza de la acción popular.

(4) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 13 de mayo de 2004. Expediente 15.321.

(5) Así lo precisó la Corte Suprema de Justicia en sentencia proferida el 14 de junio de 1971, Gaceta Judicial. CXXXVIII, pág. 389.

(6) Uno de los presupuestos procesales, que son los requisitos necesarios para la existencia de un proceso válido es la capacidad de las partes; además de la jurisdicción y competencia del juez y la ausencia de caducidad de la acción. Cfr. Enrique Véscovi. Teoría General del Proceso. Bogotá, Editorial Temis, 1984, págs. 93 y ss.

(7) Expediente 23001-23-31-000-2009-00276-01.