Sentencia 2010-00391 de mayo 20 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 730012331000201000391 01

Nº interno: 18738

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Asunto: Acción de nulidad

Demandante: Estefanía Florián Rodríguez

Demandado: Municipio de Ibagué

Bogotá, D.C., veintinueve de mayo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante, la Sala decide si es nulo el Acuerdo 2 de 2010 expedido por el Concejo Municipal de Ibagué “Por el cual se modifica de manera transitoria para la vigencia del año 2010, el plazo para pago con descuento del impuesto predial establecido en el artículo segundo del Acuerdo 37 de 2008 y se dictan otras disposiciones”.

La primera precisión que se hará en la sentencia, previo a adoptar una decisión de fondo, tiene que ver con las causales de nulidad alegadas como fundamento de la demanda, teniendo en cuenta la presunción de legalidad de que gozan los actos administrativos.

Sobre el particular, la Sala reitera que corresponde al demandante tipificar con precisión la causal de nulidad alegada y proponer el concepto de la violación en el que funda esa pretensión de nulidad. Esto es lo que se conoce como el principio de justicia rogada en lo contencioso administrativo, principio establecido en el artículo 137 del Decreto 1 de 1984 y reiterado en el artículo 162 del CPACA.

Las causales de nulidad previstas en el artículo 84 Código Contencioso Administrativo se diseñaron a partir de los elementos del acto administrativo: la competencia, la forma y el procedimiento, el motivo y la motivación, el contenido u objeto. Entendidos desde el punto de vista negativo, los vicios de los elementos del acto administrativo configuran las causales de nulidad: La incompetencia del funcionario o la autoridad; la expedición irregular —que incluye la falta de motivación y la violación al derecho de defensa—, la falsa motivación, la desviación de poder y la violación de la ley que, a su vez, ocurre por inaplicación, indebida aplicación e interpretación errónea de la norma de sujeción del contenido del acto.

Ahora bien, la falta de aplicación de una norma ocurre ya porque el funcionario (o la autoridad) ignora su existencia o porque, aunque conoce la norma, tanto que la analiza o sopesa, no la aplica para proferir el acto administrativo. También sucede esa forma de violación cuando la administración acepta que la norma existe, pero no la aplica porque considera que no tiene validez en el tiempo o en el espacio.

La aplicación indebida, por su parte, se presenta cuando el precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer se usan o aplican, a pesar de no ser los pertinentes para proferir el acto administrativo.

Y, finalmente, la interpretación errónea se configura cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero la administración los entiende equivocadamente, y así, erróneamente comprendidos, los aplica y expide el acto administrativo. Es decir, ocurre cuando el funcionario (o la autoridad) le asigna a la norma o normas un sentido o alcance que no le corresponde.

En el caso concreto, la demandante alegó como causal de nulidad la aplicación indebida, fundada en que el Concejo Municipal de Ibagué, al expedir el Acuerdo 2 de 2010, excedió la competencia que le confiere el artículo 317 superior. Dijo que el alivio y el descuento tributario que el municipio otorgó respecto del impuesto predial vigente en Ibagué para el año 2010, y, de contera, respecto de la sobretasa ambiental, afectaron los recursos que debían transferirse a Cortolima, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993.

De acuerdo con los conceptos atrás precisados, la Sala estima que si bien la actora funda la nulidad en la indebida aplicación de la norma superior, en realidad, en el fondo argumenta, por una parte, que habría incompetencia del Concejo Municipal de Ibagué para expedir un acuerdo que crea alivios o descuentos tributarios por el pronto pago de la sobretasa ambiental. Pero, de otra parte, también alegó que el municipio no habría girado lo que le corresponde a las autoridades ambientales por concepto de la sobretasa, precisamente por haber regulado un descuento. Esto significa que la demanda también estaría fundamentada en la causal de nulidad por violación de la ley, pero por falta de aplicación, que es el cargo que la Sala examinará más adelante.

Sin embargo, previo al estudio correspondiente, la Sala considera pertinente hacer las siguientes precisiones.

La actora, en la demanda, pidió la nulidad de todo el contenido del Acuerdo 2 de 2010(2). Sin embargo, el concepto de nulidad se encaminó únicamente a desvirtuar la legalidad del parágrafo del artículo 1º del acuerdo demandado. En ese contexto, la Sala circunscribirá el análisis a dicho parágrafo, que dispone:

“PAR.—El descuento por pronto pago de presente acuerdo y el alivio tributario establecido en el Acuerdo 36 de 2009, también se aplica sobre el pago de la sobretasa ambiental.

Conforme con lo dicho en la demanda y en el escrito de apelación, la actora considera que el Concejo Municipal de Ibagué no podía crear alivios ni descuentos tributarios por pronto pago, porque esos beneficios afectan el monto que, por concepto de la sobretasa ambiental, el municipio de Ibagué debía girar a favor de la Corporación Autónoma Regional del Tolima ―Cortolima.

La Sala considera que los municipios sí pueden establecer beneficios por pronto pago de la sobretasa ambiental. Sin embargo, al establecer esos beneficios, los municipios deben velar porque el descuento no afecte los mínimos que por ley deben transferir a las autoridades ambientales competentes. Según se trate de la modalidad de porcentaje o de sobretasa en los términos de la ley.

Para el efecto, la Sala estima necesario analizar el marco jurídico de la sobretasa ambiental, derivado del artículo 317 de la Constitución Política y desarrollado por el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1339 de 1994, antes de continuar con el análisis del caso concreto.

Marco jurídico que regula la sobretasa ambiental

El artículo 317 de la Constitución Política dispone lo siguiente:

ART. 317.—Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización.

La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción (resaltado fuera de texto)”.

En desarrollo del inciso segundo del artículo 317 de la Constitución Política se expidió la Ley 99 de 1993, cuyo artículo 44 dispuso lo siguiente:

“ART. 44.—Porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble. Modificado por el artículo 110, Ley 1151 de 2007, Modificado por el artículo 10, Decreto Nacional 141 de 2011. Establécese, en desarrollo de lo dispuesto por el inciso 2º del artículo 317 de la Constitución Nacional, y con destino a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial, que no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25.9%. El porcentaje de los aportes de cada municipio o distrito con cargo al recaudo del impuesto predial será fijado anualmente por el respectivo concejo a iniciativa del alcalde municipal.

Los municipios y distritos podrán optar en lugar de lo establecido en el inciso anterior por establecer, con destino al medio ambiente, una sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial.

Los municipios y distritos podrán conservar las sobretasas actualmente vigentes, siempre y cuando éstas no excedan el 25.9% de los recaudos por concepto de impuesto predial.

Dichos recursos se ejecutarán conforme a los planes ambientales regionales y municipales, de conformidad con las reglas establecidas por la presente ley.

Los recursos que transferirán los municipios y distritos a las corporaciones autónomas regionales por concepto de dichos porcentajes ambientales y en los términos de que trata el numeral 1º del artículo 46, deberán ser pagados a éstas por trimestres, a medida que la entidad territorial efectúe el recaudo y, excepcionalmente, por anualidades antes del 30 de marzo de cada año subsiguiente al período de recaudación.

Las corporaciones autónomas regionales destinarán los recursos de que trata el presente artículo a la ejecución de programas y proyectos de protección o restauración del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción. Para la ejecución de las inversiones que afecten estos recursos se seguirán las reglas especiales sobre planificación ambiental que la presente ley establece.

PAR. 1º—Los municipios y distritos que adeudaren a las corporaciones autónomas regionales de su jurisdicción, participaciones destinadas a protección ambiental con cargo al impuesto predial, que se hayan causado entre el 4 de julio de 1991 y la vigencia de la presente ley, deberán liquidarlas y pagarlas en un término de 6 meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, según el monto de la sobretasa existente en el respectivo municipio o distrito al 4 de julio de 1991.

PAR. 2º—Modificado por el artículo 110 de la Ley 1151 de 2007. El 50% del producto correspondiente al recaudo del porcentaje o de la sobretasa del impuesto predial y de otros gravámenes sobre la propiedad inmueble, se destinará a la gestión ambiental dentro del perímetro urbano del municipio, distrito, o área metropolitana donde haya sido recaudado el impuesto, cuando la población municipal, distrital o metropolitana, dentro del área urbana, fuere superior a 1.000.000 habitantes. Estos recursos se destinarán exclusivamente a inversión”.

Dicho artículo fue reglamentado por el Decreto 1339 de 1994, que en el artículo 1º estableció que “Los concejos municipales y distritales deberán destinar anualmente a las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible del territorio de su jurisdicción, para la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, el porcentaje ambiental del impuesto predial de que trata el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, que se podrá fijar de cualesquiera de las dos formas que se establecen a continuación: 1. Como sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial y, como tal, cobrada a cada responsable del mismo, discriminada en los respectivos documentos de pago. 2. Como porcentaje del total del recaudo por concepto del impuesto predial, que no podrá ser inferior al 15 % ni superior al 25.99 % de tal recaudo” (resalta la Sala).

Mediante las sentencias C-013 del 21 de enero de 1994 y C-305 de 1995, la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, y fijó, entre otros criterios, los siguientes, cuando se refirió a los cargos por inconstitucionalidad por violación del artículo 317 de la Carta Política:

1. El artículo 317 de la Constitución Política, en su inciso 2º dispone que “La ley destinará un porcentaje de estos tributos (se refiere al gravamen sobre la propiedad inmueble)... a las entidades encargadas del manejo y conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables...”.

Lo ordenado por tal inciso busca, en primer lugar, destinar por medio de ley, un porcentaje para las entidades encargadas del manejo y conservación del medio ambiente, en segundo lugar, señalar un límite (“no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes”) y, por último, plantear una exigencia: estar de acuerdo “con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción”.

El artículo 44 de la Ley 99 de 1993 se refiere a ese porcentaje, no se aparta del destino que señala la Constitución y lo califica como porcentaje ambiental, luego, por estos aspectos se trata de una disposición legal que desarrolla un postulado constitucional.

(…).

4. Importa continuar analizando si el artículo acusado en cuanto al "porcentaje" atenta o no contra la Constitución Política, en cuanto, según el demandante Néstor Raúl Correa, la Constitución no permite porcentajes sobre lo ya recaudado por el municipio, puesto que, según él “se impone un impuesto entre el 15% y el 25% sobre el total del recaudo”, y por eso cree que se vulnera el inciso inicial del artículo 317 de la Constitución Política, y el demandante Álvaro Rendón lo ubica como violación al inciso 2º de tal artículo. Para ello se examinará lo siguiente:

“El porcentaje ambiental”, ya se dijo, desarrolla un canon constitucional y los rubros (del 15% al 25.9%) no exceden del promedio de las sobretasas existentes según lo informa el Ministerio del Medio Ambiente en su escrito presentado a la corporación, y, este aspecto (el de no exceder los referidos promedios) no fue argumentado por ninguno de los ciudadanos que presentaron las demandas. Tampoco puede decirse que se trata de un nuevo impuesto. El actor hace una lectura incompleta del artículo acusado al predicar los porcentajes “sobre el total del recaudo”, cuando la frase es: “sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial”, es decir que, de todo lo que se recaude por concepto de impuesto predial se destinará entre el 15% y el 25.9% a la protección del medio ambiente y los recursos naturales. Menos le asiste razón al afirmar que es un impuesto predial, es, se repite, un porcentaje del impuesto predial para protección del medio ambiente.

5. Otro tema que motiva las demandas es que el artículo acusado da la posibilidad de optar por una sobretasa, en vez del porcentaje ambiental. Los ciudadanos que acusan el artículo 44 opinan que esta “sobretasa” no está contemplada en el artículo 317 C.P. y equivaldría a un recaudo municipal para una entidad que no es el municipio y sería una adición al tributo. Ambas cosas, en el sentir de ellos es violatorio de la Constitución. Inquietud semejante ya fue estudiada por la corporación.

La Corte, en la referida Sentencia C-013 de 1994, dijo:

“Alcance del inciso segundo del artículo 317 Constitucional. Este inciso permite, en forma amplia, que la ley destine recursos a las entidades encargadas del manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables. La destinación de esos porcentajes debe sujetarse a los planes de desarrollo de los municipios. De acuerdo con los artículos 294 y 317, lo que la Constitución permite excepcionalmente es la existencia de participaciones o recargos en favor de las participaciones mencionadas, pero no de un impuesto nuevo, porque ello iría contra la justicia tributaria”.

“Resulta importante señalar que la ley a que se remite la norma no crea un nuevo impuesto, sino que la expresión que equivale a afirmar que el gravamen no se aumenta para el propietario del bien inmueble sino que un porcentaje de ese monto —que no puede exceder del promedio de las sobretasas existentes— se destina a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, bajo la orientación trazada por los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción. Con ello se evita la descoordinación fiscal, al someterla al principio de planeación municipal, consagrado en la Carta Política”...

“Tampoco se trata de una disposición que viole el artículo 359 de la Carta, por cuanto no es una renta nacional de destinación específica, sino en estricto sentido, una sobretasa que favorece la protección del medio ambiente de los municipios” (resaltado fuera de texto).

El artículo 317 de la Constitución Política establece una vía de excepción, luego el artículo 317 hay que leerlo conjuntamente con el artículo 294 C.P. que prohíbe imponer recargos “salvo lo dispuesto en el artículo 317 caso en el cual hay un recargo por reenvío. De manera que el inciso 2º del artículo acusado al permitir opcionalmente que se cobre una sobretasa en lugar del porcentaje, está dentro de la interpretación que ha dado la Corte.

De manera que, conforme con las sentencias citadas, de una parte, el porcentaje ambiental no constituye un impuesto nuevo. Es, simple y llanamente, una parte del impuesto que ya grava la propiedad privada (impuesto predial) y que es efectivamente recaudado por el municipio y luego transferirla a las autoridades ambientales.

De otra parte, la sobretasa ambiental es un recargo ―equivalente al porcentaje ambiental―, que la ley puede tasar, así mismo, sobre los tributos territoriales que gravan la propiedad inmueble.

El vocablo “recargo”(3) proviene del verbo “recargar” que, entre otros significados gramaticales, tiene el de “Agravar una cuota de impuesto”(4). En consecuencia, la sobretasa ambiental es un aumento, un incremento del tributo que grava la propiedad inmueble.

En ese entendido, el municipio responsable de la administración del impuesto territorial puede optar por el porcentaje ambiental o por la sobretasa y, en todo caso, está conminado a transferir a la corporación autónoma regional respectiva el porcentaje ambiental o la sobretasa ambiental, en las condiciones que fije la ley y los acuerdos municipales.

El artículo 44 de la Ley 99 de 1993 precisó que tratándose del porcentaje ambiental, el municipio puede fijar la tarifa y que ésta no puede ser inferior al 15% ni superior al 25.9% del total del recaudo del impuesto predial.

Y, tratándose de la sobretasa ambiental, facultó a los municipios para que fijaran una tarifa que no puede ser inferior al 1.5.‰ ni superior al 2.5‰ sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial.

Para efectos prácticos, cuando el municipio concede incentivos o beneficios tributarios por pronto pago respecto del impuesto predial, las corporaciones autónomas regionales percibirán, a título de porcentaje, el monto que haya establecido el municipio dentro del rango que fijó la ley, puesto que ese porcentaje se calcula sobre lo efectivamente recaudado.

No ocurre lo mismo tratándose de la sobretasa ambiental por cuanto esta sobretasa no se calcula sobre el total del impuesto predial efectivamente recaudado, sino sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial. Luego, cualquier beneficio tributario por pronto pago afecta el monto del impuesto predial a recaudar, pero no afecta el avalúo de los bienes, esto es, no afecta la base que dispuso la ley y que tendría que tener en cuenta el municipio para aplicar la tarifa que adoptó dentro del rango también fijado por la misma ley.

No se puede decir lo mismo respecto de otro tipo de incentivos tributarios que vr.gr. excluyan, exoneren o simplemente no graven con el impuesto predial a ciertos sujetos o a determinado tipo de bienes, puesto que, en tales casos, si la obligación tributaria principal no nace, la obligación tributaria accesoria, tampoco.

De manera que si la sobretasa se calculara sobre el impuesto predial efectivamente recaudado, no existiría ningún inconveniente por cuanto, al ser la sobretasa un recargo del impuesto predial, si el pago principal se disminuye en virtud de los incentivos o beneficios tributarios, el pago accesorio, el de la sobretasa seguiría la suerte del pago principal. Pero el legislador no optó por este mecanismo, sino por una tarifa calculada sobre el avalúo de los bienes que sirve de base para liquidar el impuesto predial

Lo anterior no quiere decir que los municipios no sean competentes para establecer beneficios por pronto pago respecto de la sobretasa ambiental como carga adicional del impuesto predial, puesto que en vigencia de la Constitución Política de 1991 y, concretamente, del artículo 294, para la Sala, la potestad de las entidades territoriales para fijar exenciones o tratamientos preferenciales debe interpretarse de manera amplia, pues, a diferencia de la potestad para fijar los tributos, la potestad para conceder exenciones o tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales es plena para estas y restringida para la ley(5).

En esa medida, cuando el municipio decida otorgar descuentos por pronto pago deberá precaver que el descuento no afecte la tarifa mínima de la sobretasa que está obligado a recaudar (1.5 por mil, según la L. 99/93, art. 44) y que se estableció con el claro propósito de que se destine a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción, con el claro propósito de que se cumplan los mandatos relativos a los asuntos ecológicos previstos en la misma Constitución y que la Corte Constitucional resaltó en la Sentencia C-305 de 1995 en el siguiente sentido:

Esta constitución ecológica tiene entonces dentro del ordenamiento colombiano una triple dimensión: de un lado, la protección al medio ambiente es un principio que irradia todo el orden jurídico puesto que es obligación del Estado proteger las riquezas naturales de la Nación (C.P., art. 8º). De otro lado, aparece como el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho constitucional que es exigible por diversas vías judiciales (C.P., art 79), tal y como lo estableció esta corporación en la Sentencia C-67 de 1993 en donde unificó los principios y criterios jurisprudenciales para la protección del derecho al medio ambiente sano. Y, finalmente, de la constitución ecológica derivan un conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a los particulares. Así, conforme al artículo 79 de la Constitución, el Estado deberá proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica. Igualmente, el artículo 80 superior constitucionaliza uno de los conceptos más importantes del pensamiento ecológico moderno, a saber, la idea según la cual el desarrollo debe ser sostenible. En efecto, señala esta norma:

ART. 80.—El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución (resaltado de la Corte).

De ahí que la Corte(6) haya precisado, además, que no es inconstitucional que el porcentaje ambiental o la sobretasa ambiental se transfiera a las corporaciones autónomas regionales cuyas competencias pueden trascender la jurisdicción del municipio que las recauda. La Corte Constitucional partió del presupuesto de que en materia ambiental se debe aplicar el principio “que expresa la concepción de un modelo de administración ambiental, formulado en los Estados Unidos y denominado “Principio de gestión integrada” o “Unidad de gestión”(7)”.

La unidad de gestión en la organización administrativa ambiental, dijo la Corte, “implica la adaptación de la estructura al carácter global e integrado del medio ambiente. Por eso, una de las consecuencias de éste principio es la tendencia a la concentración de ciertas competencias ambientales de cada nivel administrativo que por su naturaleza desbordan lo puramente local”.

En consecuencia, para cumplir los propósitos de los postulados que en materia ecológica previó la Constitución, los municipios deben precaver que se cumpla, en estricto sentido, el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, que sirve al financiamiento de los planes de desarrollo vinculados a la protección del medio ambiente.

Análisis del caso concreto:

En el expediente figura que, en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 4º del artículo 313(8) y el artículo 317(9) de la Constitución Política, el Concejo Municipal de Ibagué, mediante el Acuerdo 20 de 2004(10), optó por la sobretasa “equivalente al dos punto cinco por mil (2,5 x 1000) sobre el avalúo catastral de los bienes que sirven de base para la liquidación del impuesto predial unificado, a partir del 1º de enero de 2005 y sólo hasta el 31 de diciembre de 2007” y dijo que, en adelante, se aplicaría la tarifa del 1.5 por mil, que es la mínima tarifa prevista en la ley.

En el año 2010, el Concejo Municipal de Ibagué expidió el Acuerdo 2, objeto de demanda. El artículo primero del acuerdo modificó transitoriamente, para la vigencia del año 2010, el plazo para pagar con descuento el impuesto predial(11). El parágrafo del artículo 1º, sobre el que se centra el análisis de la Sala, dispuso: (i) que el descuento por pronto pago previsto en el mismo Acuerdo 2 demandado, se aplicaría a la sobretasa, y (ii) que el alivio tributario establecido en el Acuerdo 36 de 2009, también se aplicaría sobre el pago de la sobre tasa.

Respecto del descuento, advierte la Sala que se tasó en porcentajes del 5%, 10%, 15% y 20%. Por lo tanto, entiende que en esos mismos porcentajes fueron fijados como descuento para la sobretasa, lo que no resulta conforme con la ley, como más adelante se explica.

Respecto del alivio tributario establecido en el Acuerdo 36 de 2009, la Sala precisa que ese acuerdo no reposa en el expediente. No obstante, se obtuvo una copia del mismo por internet(12). De su contenido se advierte que el alivio tributario está previsto en el artículo 4º, que dispuso: “La sobretasa ambiental se aplicará sobre el valor del impuesto predial liquidado con el presente acuerdo para el año 2010”. Sin embargo, el artículo 2º del Acuerdo 2 de 2010 (norma demandada) lo derogó expresamente(13). En consecuencia, la Sala entiende que la queja de la demandante alude, exclusivamente, al descuento por pronto pago.

Ahora bien, el a quo negó las pretensiones de la demanda porque consideró que el impuesto predial pertenece a los municipios y sólo estas entidades territoriales pueden gravar la propiedad inmueble. Que, en virtud de esa autonomía fiscal, los municipios también están facultados por los artículos 338 y 287 de la Constitución para adoptar decisiones relacionadas con el recaudo, la fiscalización, el control, la ejecución coactiva del tributo y la adopción de los reglamentos que sean necesarios para asegurar el recaudo. Que el porcentaje y la sobretasa ambiental se cuantifican sobre los ingresos percibidos de manera efectiva y no sobre meras expectativas y que, por eso, los municipios no requieren de la intervención de las corporaciones autónomas regionales para poder fijar, mediante acuerdo, incentivos o beneficios tributarios por pronto pago, ora del impuesto predial, ora del porcentaje o de la sobretasa ambiental.

En el recurso de apelación, la demandante insistió en que el acuerdo demandado viola el artículo 317 de la Carta Política, el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 y su decreto reglamentario, por aplicación indebida. Que esa indebida aplicación se manifiesta en el efecto práctico que habría tenido el acuerdo pues, según dijo, en el año 2010 el municipio demandado no transfirió los recursos de la sobretasa a Cortolima y que eso afectó la gestión de la corporación autónoma para la protección del medio ambiente.

Sobre el particular, la Sala precisa que en la demanda, la demandante no propuso como hecho relevante para decidir la litis, que el municipio de Ibagué habría incumplido la obligación de transferir la sobretasa ambiental y que, por eso, se afectó la gestión de la corporación autónoma. Ni siquiera aportó alguna prueba para respaldar ese dicho. Por tanto, la Sala interpreta que la sobretasa ambiental a que alude la demandante, que no habría sido transferida por el municipio, corresponde a la que no se habría recaudado por el hecho de que el acuerdo demandando concedió el descuento por pronto pago.

Lo anterior, por cuanto, si se trata de todos los recursos que se recaudaron, incluso con descuento, por concepto de la sobretasa ambiental, ese es un asunto que no puede definirse en este proceso. Ni sería la actora la legitimada para reclamar la transferencia de recursos a Cortolima, pues, en este último caso, sólo la autoridad ambiental competente tendría capacidad procesal para hacerlo.

Lo mismo se precisa respecto del otro argumento esgrimido por la actora en el recurso de apelación, en el sentido de que la comunidad fue afectada por la falta de transferencia de los recursos por concepto de la sobretasa ambiental. La Sala considera que la acción de nulidad no es el mecanismo procesal idóneo para coaccionar a las entidades territoriales a que cumplan las normas jurídicas, pues para eso el constituyente creó la acción de cumplimiento y si lo que se busca es la protección del derecho a un ambiente sano, la demandante cuenta con la acción popular.

De manera que la Sala insiste en que la demandante, en realidad, cuestionó, la falta de competencia de los municipios para hacer extensivos los beneficios por pronto pago respecto de la sobretasa ambiental, tal como se hizo en el parágrafo del artículo 1º del Acuerdo 2 de 2010 demandado.

Y, en este aspecto, la Sala precisa, conforme con lo dicho inicialmente, que el Concejo Municipal de Ibagué sí tiene competencia para establecer beneficios por pronto pago respecto de la sobretasa ambiental, pero esa facultad debe ejercerla conforme con la ley y precaviendo que no se afecte la tarifa mínima prevista en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993.

En el caso concreto, la Sala aprecia que sí se afectó esa tarifa mínima, pues está probado que para el período gravable 2010, el artículo 2 del Acuerdo 20 de 2004 fijó la tarifa del 1.5.‰, tarifa que corresponde a la mínima prevista en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 y que quedó afectada, por los descuentos por pronto pago del 5%, 10% y 20%, que fijó el artículo 1º del Acuerdo 2 de 2010.

En consecuencia, la Sala considera pertinente declarar la nulidad del parágrafo del artículo 1º del Acuerdo 2 de 2010, pero no por indebida aplicación del artículo 44 de la Ley 99 de 1993 ni por falta de competencia del Concejo Municipal de Ibagué para crear alivios tributarios, sino por violación del inciso segundo del artículo 44 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 1º del Decreto 1339 de 1994, por falta de aplicación.

La Sala considera que es pertinente anular todo el parágrafo, incluida la expresión referida al alivio tributario establecido en el Acuerdo 36 de 2009, puesto que, como se precisó, el alivio tributario fue derogado por el artículo 2º del mismo acuerdo demandado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia del 3 de febrero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las pretensiones de la demanda que, en ejercicio de la acción de nulidad, instauró la ciudadana Estefanía Florián Rodríguez contra el Acuerdo 2 de 2010 proferido por el Concejo Municipal de Ibagué. En su lugar,

2. ANÚLASE el parágrafo del artículo 1º del Acuerdo 2 de 2010.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.»

(2) “Por el cual se modifica de manera transitoria para la vigencia del año 2010, el plazo para pago con descuento del impuesto predial establecido en el artículo segundo del Acuerdo 37 de 2008 y se dictan otras disposiciones”. Transcrito al inicio de esta sentencia.

(3) www.rae.es. 3. m. Der. Cantidad o tanto por ciento en que se incrementa la deuda, por lo general a causa del retraso en un pago.

(4) www.rae.es

(5) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia doce (12) de julio de dos mil doce (2012). Radicación: 250002327000200691369-01. Nº Interno: 17502. Demandante: Colminas S.A. Demandado: Municipio de Cucunubá. Asunto: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

(6) Corte Constitucional. Sentencia C-305 de 1995.

(7) Cita original de la sentencia: Formulado por la Environmental Policy Act de 1969 y recogido posteriormente por la doctrina española, para ser aplicado a todo el sistema de administración ambiental de las entidades autónomas locales.

(8) “ART. 313.—Corresponde a los concejos: (…) 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”.

(9) ART. 317.—Sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización. La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción.

(10) Folio 33 c.p.

(11) El plazo inicialmente había sido establecido en el artículo 2º del Acuerdo 37 de 2008.

(12) http://www.aldiaempresarios.com/

(13) ART. 2º—El presente acuerdo rige a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias especialmente el artículo 4º del Acuerdo 36 de 2009.