Sentencia 2010-0039 de diciembre 13 de 2012

 

Sentencia 2010-0039 de diciembre 13 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad. 66001-33-31-002-2010-00393-01 (AP)

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Actor: Jhon James Osorio Gaviria

Demandado: Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional

Bogotá, D.C., trece de diciembre de dos mil doce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

La acción popular, consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas.

Así las cosas, esta acción es el mecanismo jurídico que tiene la comunidad afectada, para que de forma rápida y sencilla se proceda a ordenar la protección de sus derechos colectivos.

En el presente caso, el señor Jhon James Osorio Gaviria, estima que la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional - ha vulnerado el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente, por no haber dado estricto cumplimiento a la Ley 400 de 1997 (modificada y adicionada por la L. 1229/2008), en concordancia con el Decreto 33 de 1998 (modificado por el D. 2809/2000) —NSR-98—, relativo a las normas colombianas de diseño y construcción sismo resistentes.

En virtud de lo anterior, solicita que se le ordene a la entidad demandada adoptar las medidas administrativas y operativas para la ejecución, en corto plazo, de los estudios de vulnerabilidad sísmica en la edificación donde presta sus servicios la estación de policía del municipio de Santa Rosa de Cabal (Risaralda).

Por su parte, la Nación —Ministerio de Defensa - Policía Nacional— consideró que el presente asunto carece de material probatorio que demuestre la existencia de violación o amenaza de los derechos colectivos alegados; que en el evento de que ocurriera un sismo no podría especularse su prevención por el solo hecho de que se derriben las instalaciones del comando; que en la demanda no se indicaron factores que den certeza de los presuntos “perjuicios colectivos” y que es improcedente la acción popular, puesto que lo que pretende el actor es hacer efectiva una ley, para lo cual la acción idónea sería la de cumplimiento.

Finalmente, como pretensión subsidiaria, solicitó que en caso de que se desestime la apelación de la referencia, se modifique el artículo 3º de la parte resolutiva de la sentencia de 12 de abril de 2012, en atención a que el cumplimiento de la misma implica la generación de recursos importantes que no estarían en el presupuesto del año siguiente.

En este orden de ideas, encuentra la Sala que el presente asunto se contrae a establecer si la acción popular de la referencia, es la idónea para la consecución de las pretensiones incoadas en el líbelo introductorio; y, en caso de ser así, determinar si en el sub lite se vulneró el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente.

Para resolver el primer aspecto, se precisa analizar los presupuestos consagrados por el legislador en lo referente a la acción popular. El Constituyente de 1991, preceptuó:

“ART. 88.—La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.

También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.

Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos”.

Dicha norma se reglamentó a través de la Ley 472 de 1998, que reguló lo atinente a las acciones populares y de grupo, y para el efecto, determinó los derechos e intereses colectivos que podían ser amparados a través de dichas acciones; estableció los requisitos y el procedimiento a seguir.

Analizada la norma anterior, no encuentra la Sala que se hubiese establecido como causal de improcedencia la existencia de otro mecanismo judicial apto para el estudio de las pretensiones invocadas en la acción popular, pues la norma es clara en consagrar dicha acción como el medio constitucional pertinente para la protección de los derechos e intereses colectivos.

Así lo señaló esta Sección en providencia de 6 de mayo de 2010, proferida dentro de la acción popular instaurada por el señor Leonardo Gómez Cuartas, (Exp. 2005-01685-01, C.P. (E) María Claudia Rojas Lasso) al precisar lo siguiente:

“(...).

1. De las acciones populares y su procedencia para perseguir el cumplimiento de normas.

La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas. Dicha acción busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico de forma rápida y sencilla para la protección de sus derechos.

En oportunidades anteriores, la Sala se ha pronunciado sobre la procedencia de la acción popular cuando lo que se pretende es la protección de un derecho o interés colectivo por medio del cumplimiento de una ley o acto administrativo. En este sentido, ha sostenido que ni el artículo 88 de la Constitución Política, ni la Ley 472 de 1998, establecen la improcedencia de las acciones populares frente a la existencia de otras acciones que persigan la misma finalidad consagrada para aquellas, porque la acción popular específicamente procede contra toda acción u omisión de la autoridad pública que amenace o vulnere derechos colectivos(2).

Igualmente, la jurisprudencia de esta corporación(3) ha señalado que independientemente del cumplimiento o no de una norma, si se evidencia la vulneración de los derechos e intereses colectivos lo que procede es la acción popular. Si el demandante, por medio del ejercicio de la acción popular pretende que se ordene a la entidad demandada el cumplimiento de una obligación contenida en una norma, lo cierto es que tal circunstancia no convierte en improcedente dicha petición, por cuanto la Ley 472 de 1998 no consagra como causal de improcedencia la existencia de otro mecanismo de defensa judicial que, para el caso en concreto, sería la acción de cumplimiento de que trata la Ley 393 de 1997(4).

Así las cosas es claro que cuando las pretensiones de la demanda se dirijan a obtener la protección de intereses colectivos para cuyo efecto sea necesario ordenar el cumplimiento de un deber legal previsto en una norma con fuerza material de ley o un acto administrativo, el mecanismo judicial idóneo es la acción popular pues la orden de cumplimiento del referido deber se entiende incluida en la protección de los intereses colectivos.

(...)” (negrillas y subrayas fuera del texto).

En virtud de lo anterior, se colige que en términos generales, la acción popular procede siempre y cuando dentro de sus pretensiones se busque el amparo de los derechos colectivos, aunque ello implique hacer efectivo el cumplimiento de una norma o un acto administrativo.

Así las cosas y comoquiera que la presente acción es procedente, se entrará a resolver el segundo cuestionamiento, relativo a determinar si en el sub lite se vulneró el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente consagrado en el literal l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.

Observa la Sala que la Ley 400 de 1997 (modificada y adicionada por la L. 1229/2008), “Por la cual se adoptan normas sobre construcciones sismo resistentes”, estableció los “criterios y requisitos mínimos para el diseño, construcción y supervisión técnica de edificaciones nuevas, así como de aquellas indispensables para la recuperación de la comunidad con posterioridad a la ocurrencia de un sismo, que puedan verse sometidas a fuerzas sísmicas y otras fuerzas impuestas por la naturaleza o el uso, con el fin de que sean capaces de resistirlas, incrementar su resistencia a los efectos que estas producen, reducir a un mínimo el riesgo de la pérdida de vidas humanas, y defender en lo posible el patrimonio del Estado y de los ciudadanos”(5).

En relación con las construcciones preexistentes, su artículo 54, consagró:

“ART. 54.—Actualización de las edificaciones indispensables. A las construcciones existentes cuyo uso las clasifique como edificaciones indispensables y de atención a la comunidad, localizada en zonas de amenaza sísmica alta e intermedia, se les debe evaluar su vulnerabilidad sísmica, de acuerdo con los procedimientos que habrá de incluir el título A de la reglamentación, en un lapso no mayor de tres (3) años contados a partir de la vigencia de la presente ley.

Estas edificaciones deben ser intervenidas o reforzadas para llevarlas a un nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva diseñada y construida de acuerdo con los requisitos de la presente ley y sus reglamentos, en un lapso no mayor de seis (6) años contados a partir de la vigencia de la presente ley”.

Para dar mayor claridad a la norma anterior, es del caso precisar que se entienden como edificaciones “indispensables y de atención a la comunidad”, según el artículo A.2.5.1.2 del Decreto 33 de 1998 —NSR-98— como aquellas necesarias “después de un temblor para atender la emergencia y preservar la salud y la seguridad de las personas” y tales como las estaciones de bomberos y de policía, entre otras.

Así pues, el artículo transcrito determinó que a las edificaciones con tales características que se encuentren ubicadas en zonas de amenaza sísmica, se les debe evaluar a efectos de establecer si se encuentran en riesgo sísmico, y que tal examen se debe realizar dentro de un lapso no mayor a 3 años(6); asimismo, estableció que en caso de tener tal vulnerabilidad, deben ser intervenidas o reforzadas para llevarlas a un nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva que cumpla los requisitos establecidos para las nuevas construcciones, dentro de los 6 años siguientes, contados a partir de la vigencia de la ley en mención.

A su vez, el Decreto 33 de 1998 (modificado por el D. 2809/2000), “Por el cual se establecen los requisitos de carácter técnico y científico para construcciones sismo resistentes NSR-98”, estableció lo siguiente:

“A.1.2.2 - Objeto - El presente reglamento de construcciones sismo resistentes, NSR-98, tiene por objeto reducir a un mínimo el riesgo de la pérdida de vidas humanas, y defender en lo posible el patrimonio del Estado y de los ciudadanos. Una edificación diseñada siguiendo los requisitos de este reglamento, debe ser capaz de resistir, además de las fuerzas que le impone su uso, temblores de poca intensidad sin daño, temblores moderados sin daño estructural, pero posiblemente con algún daño a los elementos no estructurales y un temblor fuerte con daños a elementos estructurales y no estructurales pero sin colapso”.

(...).

A.2.1 - General

A.2.1.1 - Movimientos sísmicos prescritos - Para efectos del diseño sísmico de la estructura, esta debe localizarse dentro de una de las zonas de amenaza sísmica, baja, intermedia o alta, y además deben utilizarse los movimientos sísmicos de diseño definidos en el presente capítulo, los cuales se pueden expresar por medio del espectro elástico de diseño definido en A.2.6, o por medio de familias de acelerogramas que cumplan los requisitos de A.2.7.

A.2.1.2 - Efectos locales diferentes - Pueden utilizarse movimientos sísmicos de diseño diferentes a los definidos en el presente capítulo, si se demuestra que fueron obtenidos utilizando mejor información proveniente de un estudio detallado de propagación de la onda sísmica a través del suelo existente debajo del sitio, o de la incidencia de la topografía del lugar, en los siguientes casos:

A.2.1.2.1 - Cuando las autoridades municipales o distritales han aprobado un estudio de microzonificación sísmica, realizado de acuerdo con el alcance que fija la sección A.2.9, el cual contenga recomendaciones para el lugar donde se adelantará la edificación, ya sea por medio de unos efectos de sitio o formas espectrales especiales.

A.2.1.2.2 - Cuando el ingeniero geotecnista responsable del estudio geotécnico de la edificación defina unos efectos locales particulares para el lugar donde se encuentra localizada la edificación, utilizando los requisitos del apéndice H-1 del reglamento, o estudios de amplificación de las ondas sísmicas que se realicen de acuerdo con lo prescrito en los ordinales (e) a (i) de la sección A.2.9.3, o estudios especiales referentes a efectos topográficos. Si estos efectos locales particulares se definen utilizando un espectro de diseño, este debe calcularse para un coeficiente de amortiguamiento igual a 5 por ciento del crítico. Si se definen por medio de familias de acelerogramas, deben cumplirse los requisitos dados en A.2.7.

A.2.1.3 - Movimientos sísmicos diferentes - Cuando se utilicen movimientos sísmicos de diseño obtenidos a partir de un valor de Aa diferente del dado en este reglamento, este valor de Aa, debe ser aprobado por la oficina o dependencia distrital o municipal encargada de expedir las licencias de construcción, previo concepto de la Comisión asesora permanente para el régimen de construcciones sismo resistentes.

A.2.2 - Movimientos sísmicos de diseño

A.2.2.1 - Los movimientos sísmicos de diseño se definen, para una probabilidad del diez por ciento de ser excedidos en un lapso de cincuenta años, en función de la aceleración pico efectiva, representada por el parámetro Aa. El valor de este coeficiente, para efectos de este reglamento, debe determinarse de acuerdo con A.2.2.2 y A.2.2.3.

A.2.2.2 - Se determina el número de la región en donde está localizada la edificación usando para Aa el mapa de la figura A.2-2.

A.2.2.3 - El valor de Aa se obtiene de la tabla A.2-1, en función del número de la región determinado en A.2.2.2, para las ciudades capitales de departamento del país utilizando la tabla A.2-2, y para todos los municipios del país en el apéndice A-3, incluido al final del presente título.

A.2.3 - Zonas de amenaza sísmica

La edificación debe localizarse dentro de una de las zonas de amenaza sísmica que se definen en esta sección y que están localizadas en el mapa de la figura A.2-1.

A.2.3.1 - Zona de amenaza sísmica baja - Es el conjunto de lugares en donde Aa es menor o igual a 0.10.

A.2.3.2 - Zona de amenaza sísmica intermedia - Es el conjunto de lugares en donde Aa es mayor de 0.10 y no excede 0.20.

A.2.3.3 - Zona de amenaza sísmica alta - Es el conjunto de lugares en donde Aa es mayor que 0.20.

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(destacado fuera del texto).

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En virtud de lo anterior, es claro que las autoridades han determinado que la región de Risaralda se encuentra ubicada en una zona de amenaza sísmica alta, razón por la cual es evidente que el departamento de Policía de dicha entidad territorial —estación de policía de Santa Rosa de Cabal—, es sujeto pasivo de la Ley 400 de 1997.

En este orden de ideas, se procede a analizar el material probatorio allegado al proceso, del cual se concluye lo siguiente:

— Que el inmueble donde funciona la estación de policía de Santa Rosa de Cabal es de propiedad de la Policía Nacional, según información contenida en el oficio 215/ASJUR-DERIS-1.6 de 2 de noviembre de 2011, expedido por el subteniente Rafael Andrés Galiano Morón del departamento de policía de Risaralda (se adjuntó copia del folio de matrícula inmobiliaria 296-43095) (fls. 77 y 78 del expediente).

— Que el referido inmueble fue construido en 1956, según consta en la escritura pública 1959 de 22071992 de la Notaria del Círculo de Santa Rosa de Cabal, época en la que no existía la exigencia de sismo resistencia (fls. 84 a 89 del expediente).

— Que en los archivos del departamento de policía de Risaralda, no existen antecedentes de que se hayan tomado medidas de sismo resistencia en la estructura donde funciona el comando de la policía del municipio de Santa Rosa de Cabal (Oficio 5-00539/ DERIS-COMAN-29 de 18 de enero de 2012, expedido por el coronel Camilo Ernesto Cabana Fonseca, comandante del departamento de Policía de Risaralda, visible a folio 95 del expediente).

— Que mediante documento PN-DERIS A -077- 2008 de 11 de agosto de 2008, la Policía Nacional —departamento de policía de Risaralda— contrató al señor Elincer de J. Herrera Flórez a efectos de que ejecutara obra de “Mantenimiento y reparación de la estación de policía Santa Rosa de Cabal”.

En virtud de lo anterior, es claro que la entidad demandada no ha dado cumplimiento a la Ley 400 de 1997, modificada y adicionada por la Ley 1229 de 2008, en concordancia con el artículo A.2.5.1.2 del Decreto 33 de 1998 —NSR-98—, lo cual ha vulnerado el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente consagrado en el literal l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.

En efecto, es evidente que al inmueble donde funciona la estación de policía de Santa Rosa de Cabal, no se le han realizado los estudios de sismo resistencia requeridos y menos aún, la intervención y/o refuerzo que exige la pluricitada Ley 400 de 1997, razón por la cual en el momento en que se llegue a presentar un sismo que afecte dicha estructura, la población, en momentos de calamidad (generados por movimientos telúricos, entre otros), no podrá contar con tales instalaciones para refugiarse, situación que pretende evitar la norma violada.

Es del caso aclarar, que el aludido contrato de “Mantenimiento y reparación de la estación de policía Santa Rosa de Cabal”, no constituye una prueba que demuestre que la entidad demandada haya dado cumplimiento a las disposiciones señaladas en estas consideraciones, pues lo único que prueba, como su nombre lo indica, es la realización de obras locativas de mantenimiento de la estructura donde funciona la estación cuestionada, mas no, que se hayan efectuado los estudios respectivos de sismo resistencia y que en virtud de estos se fuese a efectuar la intervención y refuerzo que exige la mencionada Ley 400 de 1997.

Así las cosas, no son de recibo las argumentaciones expuestas por la demandada ni su solicitud subsidiaria, pues es evidente que con la omisión en el cumplimiento de las normas aquí señaladas, ha puesto en peligro a la comunidad de Santa Rosa de Cabal (Risaralda) afectando el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente, consagrado en el literal l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, razón por la cual se adicionará el numeral 3º del fallo apelado, en el sentido de que la demandada no solo debe efectuar las gestiones de carácter administrativo y financiero así como los estudios de vulnerabilidad sísmica en el inmueble donde funciona el comando de policía de Santa Rosa de Cabal, sino que dentro del término de dos meses, también deberá iniciar los refuerzos y/o intervenciones exigidos en la Ley 400 de 1997, que determinen el citado estudio de vulnerabilidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. ADICIÓNASE el numeral 3º de la sentencia de 12 de abril de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en el sentido de que la demandada no solo debe efectuar las gestiones de carácter administrativo y financiero así como los estudios de vulnerabilidad sísmica en el inmueble donde funciona el comando de policía de Santa Rosa de Cabal, sino que dentro del término de dos (2) meses, también deberá iniciar los refuerzos y/o intervenciones exigidos en la Ley 400 de 1997, que determine el citado estudio de vulnerabilidad.

2. CONFÍRMASE la sentencia en lo demás.

3. Comuníquese esta decisión a las partes y ejecutoriada esta providencia envíese el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en sesión del 13 de diciembre de 2012».

(2) Consejo de Estado - Sección Primera, Expediente 2001-205, C.P. Camilo Arciniegas Andrade.

(3) Consejo de Estado - Sección Quinta, Expediente 2001-293 (AP 288), C.P. Darío Quiñónez Pinilla.

(4) Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política (acción de cumplimiento).

(5) Artículo 1º ibídem.

(6) Contados a partir de la vigencia de dicha ley.