Sentencia 2010-00435 de mayo 7 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 11001 0325 000 2010 00435 00

Actor: Blanca Cecilia Sarmiento de Ramírez

Demandado: Ministerio de la Protección Social

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Bogotá D.C., siete de mayo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «VIII. Consideraciones

Los problemas jurídicos consisten en determinar: (i) si la imposibilidad de volver a reclamar las sumas que resultaron del proceso de compensación excepcional en los respectivos periodos desconoce las normas generales que gobiernan el sistema de seguridad social en salud y (ii) si la equiparación del proceso de compensación excepcional de recobros ante el Fosyga al contrato de transacción es violatoria de las normas del Código Civil que regulan ese negocio jurídico.

8.1. El acto administrativo impugnado.

La disposición acusada es la que se transcribe a continuación:

“ART. 2º—La declaración de giro y compensación excepcional de que trata este decreto se sujetará a las siguientes reglas:

(…)

2. Las EPS y EOC que presenten la declaración de giro y compensación excepcional regulada en el presente decreto no podrán reclamar suma alguna por concepto de UPC, licencias de maternidad y paternidad, incapacidad por enfermedad general o por ningún otro concepto, por los períodos que se cierran, con posterioridad a la solicitud de compensación excepcional, una vez esta sea atendida con el procedimiento aquí establecido.

(…)

4. Las EPS o EOC no podrán reclamar suma alguna en la declaración de giro y compensación excepcional, por los períodos en los cuales no se hubieran girado al Fondo de Solidaridad y Garantía saldos no conciliados o no compensados o por registros glosados correspondientes al respectivo período”.

8.2. Sobre el proceso de compensación.

8.2.1. Proceso de compensación ordinario.

Es indispensable referir el contexto normativo en el que se desarrolla este proceso, razón por la cual aludiremos a normas como el artículo 2º del Decreto 1283 de 1996(3) en el cual se establece la estructura del Fosyga. Allí se describe la estructura del fondo, y dentro de ésta se advierte que una de las subcuentas es la de compensación interna del régimen contributivo:

“ART. 2º—Estructura del Fosyga. El Fosyga tendrá las siguientes subcuentas:

a) De compensación interna del régimen contributivo;

b) De solidaridad del régimen de subsidios en salud;

c) De promoción de la salud;

d) De seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito”.

— El capítulo II del citado decreto se ocupa de regular lo concerniente a la mencionada subcuenta, tema que fue objeto de regulación en el Decreto Ley 1281 de 2002 en los artículos 2º, 3º, 4º, 6º y 9º, disposiciones éstas que a su vez fueron reglamentadas por el Decreto 2280 de 2004(4) en el que se precisó el alcance del proceso de compensación del régimen contributivo definiéndolo de la forma que a continuación se expone:

“ART. 2º—Proceso de compensación. Se entiende por compensación el proceso mediante el cual se descuentan de las cotizaciones recaudadas íntegramente e identificadas plenamente por las entidades promotoras de salud, EPS, y demás entidades obligadas a compensar, EOC, para cada período mensual, los recursos destinados a financiar las actividades de promoción y prevención, los de solidaridad del régimen de subsidios en salud y los recursos que el sistema reconoce a las EPS y demás EOC por concepto de unidades de pago por capitación, UPC, así como los reconocidos para financiar el per cápita de las actividades de promoción y prevención, incapacidades por enfermedad general y licencias de maternidad y paternidad.

Como resultado de lo anterior, los recursos provenientes del superávit de las cotizaciones recaudadas se giran o trasladan por las EPS y EOC a las respectivas subcuentas del Fosyga y este, a su vez, gira o traslada a las cuentas de las EPS y EOC las sumas que resulten a su favor”.

Las disposiciones relacionadas con el trámite ordinario del proceso de compensación se encuentran descritas en el Decreto Ley 1281 de 2002 que fueron desarrolladas en el Decreto 2280 de 2004.

8.2.2. Proceso de compensación excepcional.

Ante el congelamiento de recursos provenientes del proceso de compensación ordinario, clasificados en los estados financieros como saldos no compensados (SNC) y registros glosados (RG) que permanecían como pasivos del Fosyga sin poder ejecutarse por la falta de información que debían suministrar las EPS, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2729 de 2010 con el fin de que las EPS y EOC, si así lo decidían se acogieran a un proceso de compensación excepcional sobre el valor de los saldos no conciliados o no compensados o pendientes de legalizar para los periodos 2007 y 2008, previa certificación que el Fosyga expidiera.

En efecto, el numeral segundo y cuarto del artículo segundo del acto acusado dispusieron que si las EPS y EOC se sometían al trámite especial no podrían efectuar ninguna reclamación adicional sobre los saldos que pretendieran compensar, particularmente los relacionados con las UPC, licencias de maternidad y paternidad, incapacidad por enfermedad general, entre otros, o aquellos saldos no conciliados, no compensados o registros glosados que no se hubieran girado al Fosyga en el periodo comprendido entre enero de 2007 y diciembre de 2008.

8.3. Aplicación al caso.

Para la actora la imposibilidad de efectuar este tipo de reclamaciones genera un desequilibrio económico y desfinanciamiento del sector salud a cargo de las EPS y EOC, lo cual resulta desproporcionado.

Sin embargo, en la forma en que se estudió el proceso de compensación que ahora se impugna, para la Sala es claro que se trata de un procedimiento especial y opcional, al que bien podían o no sujetarse las EPS. En tal sentido, mal harían éstas entidades en acogerse al proceso excepcional de compensación y luego de ello discutir sus directrices, pues sería tanto como alegar en su favor su propia responsabilidad o su propia culpa.

Tampoco acoge la Sala el cargo de violación del principio de moralidad administrativa, pues contrario a ello lo que se observa es que la filosofía de este mecanismo fue precisamente hacer eficientes unos recursos que se encontraban paralizados por virtud de una conducta atribuible a las EPS consistente en el incumplimiento del deber de suministrar información o corregir oportunamente las deficiencias advertidas por el Fosyga.

Siendo ello así, antes que desconocer los principios que orientan la actividad de los sujetos que ejercen funciones administrativas y específicamente de los que intervienen en el sistema de seguridad social en salud, lo que ha hecho el Gobierno Nacional con la expedición del Decreto 2729 de 2010 es optimizarlos.

En tal orden, la disposición acusada garantiza que los recursos que se encontraban paralizados puedan ser utilizados en favor de todos los actores del sistema de salud del país, ya que permite el pago de las UPC a las EPS y EOC que no habían entregado en el momento oportuno la información para que ello sucediera, o que la habían suministrado de manera errada sin haber hecho las correcciones a que había lugar. También viabiliza los pagos que deban hacerse a esas mismas EPS de parte del Fosyga por los servicio No Pos prestados a los afiliados del régimen contributivo en caso de que exista superávit como resultado del proceso de compensación excepcional. También supone una mejora en la prestación del servicio ya que las EPS contarán con un flujo mayor de dinero.

Como se observa el sistema de compensación especial facilita el buen funcionamiento del sistema en aras de la buena prestación del servicio de salud.

8.4. Transacción.

De otra parte, no encuentra la Sala que las normas acusadas, esto es, los numerales 2º y 4º del artículo 2º del Decreto 2729 de 2010 aludan al tema de la transacción al que se refiere la actora en los alegatos de conclusión.

Una vez revisado el contenido del acto impugnado se observa que la mencionada disposición corresponde al parágrafo 2º del artículo segundo ibídem(5), norma ésta que no fue demandada, situación que impide que se efectúe pronunciamiento alguno sobre el particular so pena de desconocer el derecho de defensa y debido proceso de las entidades que intervinieron en el proceso.

8.5. Conclusión.

Visto que los cargos expuestos por la demandante no prosperan, resta por negar las pretensiones, tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, sección primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. NEGAR las pretensiones de la demanda.

2. Reconocer personería al abogado Edgar Mauricio Sola Zea como representante judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con los documentos que obran a folios 110 a 112 de este cuaderno.

3. Reconocer personería al abogado Samir Bercedo Páez Suárez como apoderado del Ministerio de Salud en los términos y los fines del poder que obra a folios 87 a 95 de este cuaderno.

En firme esta decisión, archívese el expediente.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 7 de mayo de 2015».

(3) “Por el cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo de Solidaridad y Garantía del sistema general de seguridad social en salud”.

(4) “Por el cual se reglamenta el proceso de compensación y el funcionamiento de la subcuenta de compensación interna del régimen contributivo del Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga.”

(5) “PAR. 2º—Las entidades promotoras de salud y entidades obligadas a compensar que presenten la declaración de giro y compensación excepcional de que trata el presente decreto no tendrán derecho a reclamar suma alguna por ningún concepto por los períodos objeto del cierre, circunstancia esta que quedará expresamente consignada y suscrita por el representante legal principal de la entidad bajo el entendido, que sus efectos corresponden a lo señalado en los artículos 2469 y siguientes del Código Civil, en el formato que para el efecto determine el Ministerio de la Protección Social”.