Sentencia 2010-00446 de mayo 28 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 11001032400020100044600

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Asunto: acción pública de nulidad

Actora: Radio Televisión Nacional de Colombia

Bogotá, D. C., veintiocho de mayo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. El acto parcialmente acusado.

Acuerdo 1 de 2007 

(Enero 19)

Diario Oficial Nº 46.516 de 19 de enero de 2007

Comisión Nacional de Televisión 

Por el cual se reglamenta el deber de informar a la teleaudiencia la parrilla de programación, y se dictan otras disposiciones para la protección de los derechos de los televidentes en los canales de televisión abierta y de programación de producción nacional en el servicio de televisión por suscripción.

La junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas en los artículos 76 y 77 de la Constitución Política, 4º y 5º literales a) y c), 12 literal a) y 53 de la Ley 182 de 1995, y

CONSIDERANDO:

Que la televisión es un servicio público vinculado intrínsecamente a la opinión pública y a la cultura del país, como instrumento dinamizador de los procesos de información y comunicación audiovisual, dirigido a la satisfacción de las necesidades de la teleaudiencia;

Que de conformidad con lo previsto en el artículo 365 de la Constitución Política, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, al cual corresponde asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, y ejercer las actividades de regulación, control y vigilancia;

Que corresponde a la Comisión Nacional de Televisión en desarrollo de su objeto ejercer, en representación del Estado la titularidad y reserva del servicio público de televisión, regular el servicio, e intervenir, gestionar y controlar el uso del espectro electromagnético, utilizado para la prestación de dicho servicio, con el fin de garantizar el pluralismo informativo, la competencia y la eficiencia en la prestación del servicio, en los términos de la Constitución y la ley;

Que el artículo 2º de la Ley 182 de 1995, consagra los fines del servicio público de televisión, formar, educar, informar y recrear de manera sana, con los cuales se busca satisfacer las finalidades sociales del Estado, disponiendo que dichos fines se cumplirán con arreglo, entre otros, principios al de la preeminencia del interés público sobre el privado;

Que el literal c) del artículo 5º del mismo ordenamiento, atribuye a la Comisión Nacional de Televisión la facultad de regular las condiciones de operación y explotación del servicio público de televisión, entre las cuales se encuentran la de gestión y calidad del servicio y las obligaciones con los usuarios;

Que el artículo 29 ibídem dispone que el servicio público de televisión, estará sujeto a la intervención, dirección, vigilancia y control de la Comisión Nacional de Televisión, la cual podrá clasificar y regular los contenidos de la programación y la publicidad con miras a promover su calidad, garantizar el cumplimiento de los fines y principios que rigen el servicio público de televisión, que: “Salvo lo dispuesto en la Constitución y en la ley, es libre la expresión y difusión de los contenidos de la programación y de la publicidad en el servicio de televisión, los cuales no serán objeto de censura ni control previo. Sin embargo los mismos podrán ser clasificados y regulados por parte de la Comisión Nacional de Televisión, con miras a promover su calidad, garantizar el cumplimiento de los fines y principios que rigen el servicio público de televisión;

Que la Comisión Nacional de Televisión de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley 182 de 1995, tiene la facultad de establecer prohibiciones y sanciones a los prestatarios del servicio de televisión, cuando incurran en conductas que atenten contra los derechos de los televidentes;

Que el artículo 20 de la Constitución Política garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial y la de fundar medios masivos de comunicación, precisando que estos son libres pero tienen responsabilidad social;

Que el derecho a la información es un derecho de doble vía, en cuanto incluye la emisión de informaciones en cabeza del medio de comunicación, el cual necesariamente se extiende al receptor de tales informaciones;

Que dentro de los derechos de los televidentes a ser informados, y en cumplimiento de los fines y principios del servicio público de televisión, está justamente el relativo a tener un conocimiento previo y oportuno de los programas y de los horarios en que van a ser emitidos, en los diferentes canales de televisión abierta y en los de programación de producción nacional en el servicio de televisión por suscripción, permitiendo dentro de sus gustos y hábitos la libre selección de aquellos, frente a las diversas opciones de programación ofrecidas bien dentro del mismo canal o por otros operadores del servicio de televisión;

Que el artículo 12 del Acuerdo 010 de 2006, por el cual se reglamenta el servicio de televisión por suscripción, impone a los prestatarios de esta modalidad del servicio la obligación de emitir como mínimo un canal con cinco (5) horas diarias de producción nacional;

Que de igual manera, y dentro del marco de protección y garantía de los derechos de los televidentes, la Ley 182 de 1995 en su artículo 55 prevé la obligatoriedad de los canales de operación pública y privada de cubrimiento nacional, regional y local de dedicar un porcentaje de su programación a temas de interés público;

Que el artículo 11 de la Ley 335 de 1996, prevé que dentro de la programación de interés público y social, los operadores privados del servicio de televisión, deben destinar un espacio a la Defensoría del Televidente;

Que en aras de la prestación idónea del servicio público de televisión, y con el objeto de garantizar la protección y el respeto a los derechos de los televidentes, se hace necesario extender dicha obligación a los operadores públicos de televisión abierta y a los concesionarios de espacios de televisión del Canal Uno, así como reglamentar las condiciones de emisión del espacio destinado al Defensor del Televidente, a fin de que la audiencia conozca el trámite y solución a las quejas y demás aspectos relacionados con los contenidos de la programación y de la publicidad, gestionados por el canal a través del citado defensor;

Que de conformidad con el artículo 13 de la Ley 182 de 1995, y una vez surtido el procedimiento establecido en el mismo, la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión en su sesión del día 18 de enero de 2007, la cual consta en Acta 1304,

ACUERDA:

“ART. 1º—Objeto y ámbito de aplicación. El presente acuerdo tiene por objeto reglamentar el deber de informar y divulgar a la teleaudiencia la parrilla de programación, así como la emisión del espacio del Defensor del Televidente establecido en la ley, con el fin de garantizar la protección y respeto de los derechos de los televidentes, en los canales de televisión abierta de cubrimiento nacional, regional y local.

Las disposiciones previstas en el presente acuerdo referidas a la información y divulgación de la parrilla de programación, se aplicarán igualmente al servicio de televisión por suscripción en los canales de programación de producción nacional.

“ART. 2º—Definiciones. Para efectos de lo dispuesto en el presente acuerdo, se adoptan las siguientes definiciones:

• Parrilla de programación: Es el registro de lo que se emitirá por el respectivo canal durante un día de programación, indicando el nombre del programa y su horario de emisión.

• Programa: Es una unidad audiovisual televisiva que tiene como finalidad, formar, educar, informar o recrear en forma sana, con una duración definida y que incluye un tiempo limitado para contenidos de publicidad.

• Espacio de televisión: Es una unidad de tiempo determinada de media hora, que se utiliza para transmitir material audiovisual a través de los canales de televisión.

“ART. 3º—Información de la programación a la teleaudiencia. Los operadores de televisión abierta, los concesionarios de espacios de televisión y los concesionarios del servicio de televisión por suscripción en sus canales de programación de producción propia, tienen el deber de informar a la teleaudiencia su parrilla de programación, en los siguientes horarios:

1. A las 06:00 horas, el registro de la programación que se emitirá entre las 06:00 horas y las 18:00 horas del mismo día.

2. A las 18:00 horas, el registro de la programación que se emitirá entre las 18:00 horas, hasta las 06:00 horas del día siguiente, o hasta la finalización de la emisión.

PAR.—La información sobre la parrilla de programación deberá hacerse en caracteres visibles que garanticen su lectura.

“ART. 4º—Obligación de cumplimiento de la parrilla de programación. Los operadores de televisión abierta, los concesionarios de espacios de televisión y los concesionarios del servicio de televisión por suscripción en sus canales de programación de producción propia, deberán dar cumplimiento a la programación y a los horarios contenidos en la parrilla de programación anunciada en los términos del artículo 3º del presente acuerdo.

“ART. 5º—Modificaciones a la parrilla de programación. Cualquier cambio en la parrilla de programación deberá ser anunciado a la audiencia con una antelación de siete (7) días calendario a la fecha de emisión.

“ART. 6º—Excepciones al cumplimiento de la parrilla de programación. Se exceptúa el cumplimiento de la parrilla de programación, en los siguientes eventos:

1. Cuando se dirija al país el Presidente de la República, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 182 de 1995, o en las normas que lo modifiquen o adicionen.

2. Por fallas técnicas que ocasionen la salida del aire del canal.

3. Por transmisiones en directo de eventos especiales, entendidos como aquellos programas no habituales, que por sus especiales características modifican la programación ordinaria, cuyo tiempo de duración no se puede prever.

4. Por emisión de extras informativos, entendidos estos como la emisión de un hecho o suceso noticioso de última hora, que por su trascendencia e importancia justifica la interrupción de la programación habitual para informar de manera inmediata a la teleaudiencia.

PAR.—En el caso de que se presente un desplazamiento de la programación por haberse producido alguno de los eventos mencionados en el presente artículo, los operadores de televisión abierta, los concesionarios de espacios de televisión y los concesionarios del servicio de televisión por suscripción en sus canales de programación de producción propia, informarán a la audiencia el resto de la programación del día que se emitirá en el respectivo canal, atendiendo los criterios de conveniencia y respeto a la teleaudiencia.

“ART. 7º—Emisión del espacio del defensor del televidente. Los operadores privados del servicio de televisión abierta de cubrimiento nacional y local con ánimo de lucro, los operadores públicos de cubrimiento nacional y regional y los concesionarios de espacios de televisión del Canal Uno, deberán destinar un espacio al Defensor del Televidente.

“ART. 8º—Intensidad y duración del espacio del defensor del televidente. El espacio del Defensor del Televidente a que refiere el artículo anterior, deberá transmitirse un (1) día a la semana (lunes a domingo), con una duración de media hora.

PAR. 1º—Para efectos de lo dispuesto en el presente artículo los concesionarios de espacios de televisión del Canal Uno, deberán determinar conjuntamente el mecanismo de designación del Defensor del Televidente, así como concertar con la Comisión Nacional de Televisión la disponibilidad del espacio semanal y del horario que permita la emisión, en los términos previstos en el presente acuerdo.

PAR. 2º—El espacio destinado al Defensor del Televidente deberá emitirse en directo o en diferido, debiendo en todo caso permitir la participación de los televidentes.

“ART. 9º—Información sobre el horario de emisión del espacio del defensor del televidente. Los operadores privados del servicio de televisión abierta de cubrimiento nacional y local con ánimo de lucro, los operadores públicos de cubrimiento nacional y regional y los concesionarios de espacios de televisión del Canal Uno, deberán informar diariamente en horario de alta audiencia —Prime— la fecha y hora en que se emitirá el espacio del Defensor del Televidente.

“ART. 10.—Imposición de sanciones. El incumplimiento a lo previsto en el presente acuerdo dará lugar a la imposición de multas hasta de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a la fecha de imposición de la misma, suspensión hasta de seis (6) meses, o caducidad de la concesión, de conformidad con el procedimiento previsto en el Código Contencioso Administrativo.

“ART. 11.—Vigencia. El presente acuerdo rige a partir del 1º de marzo de 2007 y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial el Acuerdo 001 del 21 de febrero de 2001.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D. C., a 19 de enero de 2007.

El Director (E.),

2.2. Cuestión previa.

Si bien es cierto el Acuerdo 001 de 2007 fue derogado expresamente por el artículo 53 del Acuerdo 02 de 2011 expedido por la Comisión Nacional de Televisión, como durante su vigencia pudo producir efectos jurídicos, hay lugar a analizar su legalidad, así lo ha reiterado la corporación, al señalar:

“De otra parte, en cuanto al tema de la sustracción de materia la Sala Plena del Consejo de Estado prohijó durante mucho tiempo la aplicación de la teoría de la sustracción de materia, tratándose de actos que han sido derogados o sustituidos por otros, o que han dejado de regir, o, que produjeron todos sus efectos. Se consideró que en tales eventos resultaría inútil e inocuo un pronunciamiento de mérito, por cuanto al haber desaparecido el acto de la vida jurídica, surgía la sustracción de materia y por consiguiente, la sentencia adolecería de falta de objeto práctico. Sin embargo, dicha tesis tuvo algunas variantes, en el sentido de considerar que, dado que el acto administrativo pudo haber producido efectos durante su vigencia, es menester un pronunciamiento de fondo sobre su legalidad. Este último criterio ha sido mayoritario a partir de la Sentencia de Sala Plena del 14 de enero de 1991, Consejo de Estado, Consejero Ponente, Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla. A partir del fallo de 1991 antes citado, la jurisprudencia de esta corporación ha optado por el fallo de mérito cuandoquiera que el acto administrativo examinado haya desaparecido del universo jurídico por derogatoria” (cfr. C.E. Sec. Primera. Exp. 3531, feb. 16/2001. C. P. Olga Inés Navarrete).

Luego en el presente caso procede realizar pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda.

2.3. Problema jurídico planteado.

¿La Comisión Nacional de Televisión CNTV, a través de un acuerdo de junta directiva puede obligar a los operadores públicos de cubrimiento nacional y regional a contemplar un espacio para la Defensoría del Televidente?

Para resolver el problema que plantea la actora el cual enmarca en los cargos de falta de competencia, desconocimiento del principio de legalidad y falsa motivación, los cuales hace consistir en esencia en que la Comisión Nacional de Televisión, carecía de competencia para obligar a los operadores públicos de cubrimiento nacional y regional a contemplar un espacio para la Defensoría del Televidente, pues de conformidad con lo establecido en el artículo 11 de la Ley 335 de 1996, tal obligación de emitir el espacio del Defensor del Televidente está prevista solamente para los operadores privados del servicio público de televisión, situación que descarta a los operadores públicos de cubrimiento nacional y regional.

1. Competencia de la CNTV para regular lo relativo al espacio del defensor del televidente respecto de los operadores públicos de televisión.

El Acuerdo 001 de 2007 fue expedido por la Comisión Nacional de Televisión, en ejercicio de las facultades otorgadas por los artículos 76 y 77 de la Constitución Política y los artículos 4º, 5º literales a y c; 12 literal a y 53 de la Ley 182 de 1995.

Estas disposiciones son del siguiente tenor:

“ART. 76.—(Derogado por el art. 1º, Acto Legislativo 002 de 2011). La intervención estatal en el espectro electromagnético utilizado para los servicios de televisión, estará a cargo de un organismo de derecho público con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio.

Dicho organismo desarrollará y ejecutará los planes y programas del Estado en el servicio a que hace referencia el inciso anterior.

“ART. 77.—Modificado por el artículo 1º, Acto Legislativo 002 de 2011, el nuevo texto es el siguiente: El Congreso de la República expedirá la ley que fijará la política en materia de televisión.

Texto original:

La dirección de la política que en materia de televisión determine la ley sin menoscabo de las libertades consagradas en esta Constitución, estará a cargo del organismo mencionado.

La televisión será regulada por una entidad autónoma del orden nacional, sujeta a un régimen propio. La dirección y ejecución de las funciones de la entidad estarán a cargo de una junta directiva integrada por cinco (5) miembros, la cual nombrará al director. Los miembros de la junta tendrán período fijo. El Gobierno Nacional designará dos de ellos. Otro será escogido entre los representantes legales de los canales regionales de televisión. La ley dispondrá lo relativo al nombramiento de los demás miembros y regulará la organización y funcionamiento de la entidad.

PAR.—Se garantizarán y respetarán la estabilidad y los derechos de los trabajadores de Inravisión.

De la Ley 182 de 1995:

“ART. 4º—Objeto. Corresponde a la Comisión Nacional de Televisión ejercer, en representación del Estado la titularidad y reserva del servicio público de televisión, dirigir la política de televisión, desarrollar y ejecutar los planes y programas del Estado en relación con el servicio público de televisión de acuerdo a lo que determine la ley; regular el servicio de televisión, e intervenir, gestionar y controlar el uso del espectro electromagnético utilizado para la prestación de dicho servicio, con el fin de garantizar el pluralismo informativo, la competencia y la eficiencia en la prestación del servicio, y evitar las prácticas monopolísticas en su operación y explotación, en los términos de la Constitución y la ley.

“ART. 5º—Funciones. En desarrollo de su objeto, corresponde a la Comisión Nacional de Televisión:

a) Dirigir, ejecutar y desarrollar la política general del servicio de televisión determinada en la ley y velar por su cumplimiento, para lo cual podrá realizar los actos que considere necesarios para preservar el espíritu de la ley; (derogado por el art. 23, L. 1507/2012).

b) (…)

c) Clasificar, de conformidad con la presente ley, las distintas modalidades del servicio público de televisión, y regular las condiciones de operación y explotación del mismo, particularmente en materia de cubrimientos, encadenamientos, expansión progresiva del área asignada, configuración técnica, franjas y contenido de la programación, gestión y calidad del servicio, publicidad, comercialización en los términos de esta ley, modificaciones en razón de la transmisión de eventos especiales, utilización de las redes y servicios satelitales, y obligaciones con los usuarios;

“ART. 12.—Funciones de la junta directiva. Son funciones de la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión:

a) Adoptar las medidas necesarias para desarrollar el objeto y las funciones constitucionales y legales de la entidad;

“ART. 53.—Facultades sancionatorias de la Comisión Nacional de Televisión. La Comisión Nacional de Televisión establecerá prohibiciones para aquellas conductas en que incurran las personas que atenten contra el pluralismo informativo, la competencia, el régimen de inhabilidades y los derechos de los televidentes. La violación de las normas acarreará sanciones a los infractores o a quienes hayan resultado beneficiarios reales de tales infracciones.

Dentro de este marco normativo, vigente para la época en que se profirió el Acuerdo 001 de 2007, la Comisión Nacional de Televisión estaba facultada para ejercer, la titularidad y reserva del servicio público de televisión, dirigir la política de televisión, desarrollar y ejecutar los planes y programas del Estado en relación con el servicio público de televisión de acuerdo a lo que determine la ley, así como regular el servicio de televisión.

Así, para el desarrollo de su objeto correspondía a la Comisión Nacional de Televisión “Dirigir, ejecutar y desarrollar la política general del servicio de televisión determinada en la ley y velar por su cumplimiento” así como, “Clasificar, de conformidad con la presente ley, las distintas modalidades del servicio público de televisión, y regular las condiciones de operación y explotación del mismo, particularmente en materia de (…) franjas y contenido de la programación, gestión y calidad del servicio, publicidad, comercialización en los términos de esta ley, modificaciones en razón de la transmisión de eventos especiales, utilización de las redes y servicios satelitales, y obligaciones con los usuarios;”

En estos términos, correspondía a la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión, acorde con el artículo 12 de la Ley 182 de 1995, “a) Adoptar las medidas necesarias para desarrollar el objeto y las funciones constitucionales y legales de la entidad;”

En desarrollo de estas facultades fue que la Comisión Nacional de Televisión dispuso en los artículos 7º, 8º y 9º en el Acuerdo 01 de 2007, que: i) “Los operadores privados del servicio de televisión abierta de cubrimiento nacional y local con ánimo de lucro, los operadores públicos de cubrimiento nacional y regional y los concesionarios de espacios de televisión del Canal Uno, deberán destinar un espacio al Defensor del Televidente”; ii) dicho espacio “deberá transmitirse un (1) día a la semana (lunes a domingo), con una duración de media hora”; iii) “los concesionarios de espacios de televisión del Canal Uno, deberán determinar conjuntamente el mecanismo de designación del Defensor del Televidente, así como concertar con la Comisión Nacional de Televisión la disponibilidad del espacio semanal y del horario que permita la emisión, en los términos previstos en el presente acuerdo”; iv) El espacio destinado al Defensor del Televidente deberá emitirse en directo o en diferido, debiendo en todo caso permitir la participación de los televidentes; y, v) “los operadores públicos de cubrimiento nacional y regional y los concesionarios de espacios de televisión del Canal Uno, deberán informar diariamente en horario de alta audiencia —Prime— la fecha y hora en que se emitirá el espacio del Defensor del Televidente”.

Todo ello dentro del ámbito de regulación que correspondía a la Comisión Nacional de Televisión para desarrollar su objeto y precisas funciones fijadas por el legislador.

Aduce la accionante que la Comisión Nacional de Televisión excedió su competencia pues el artículo 11 de la Ley 335 de 1996 restringe la regulación relativa al Defensor del Televidente, a los operadores privados del servicio de televisión.

No asiste razón a la accionante en que la Comisión Nacional de Televisión excedió su competencia porque el artículo 11 de la Ley 335 de 1996, no fue la única disposición tenida en cuenta para expedir el acto acusado, pues entre otras consideraciones el Acuerdo 001 de 2007, señaló:

Que el literal c) del artículo 5º del mismo ordenamiento, atribuye a la Comisión Nacional de Televisión la facultad de regular las condiciones de operación y explotación del servicio público de televisión, entre las cuales se encuentran la de gestión y calidad del servicio y las obligaciones con los usuarios;

Que el artículo 29 ibídem dispone que el servicio público de televisión, estará sujeto a la intervención, dirección, vigilancia y control de la Comisión Nacional de Televisión, la cual podrá clasificar y regular los contenidos de la programación y la publicidad con miras a promover su calidad, garantizar el cumplimiento de los fines y principios que rigen el servicio público de televisión,

Que la Comisión Nacional de Televisión de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley 182 de 1995, tiene la facultad de establecer prohibiciones y sanciones a los prestatarios del servicio de televisión, cuando incurran en conductas que atenten contra los derechos de los televidentes;

Que de igual manera, y dentro del marco de protección y garantía de los derechos de los televidentes, la Ley 182 de 1995 en su artículo 55 prevé la obligatoriedad de los canales de operación pública y privada de cubrimiento nacional, regional y local de dedicar un porcentaje de su programación a temas de interés público;

Que el artículo 11 de la Ley 335 de 1996, prevé que dentro de la programación de interés público y social, los operadores privados del servicio de televisión, deben destinar un espacio a la Defensoría del Televidente;

Que en aras de la prestación idónea del servicio público de televisión, y con el objeto de garantizar la protección y el respeto a los derechos de los televidentes, se hace necesario extender dicha obligación a los operadores públicos de televisión abierta y a los concesionarios de espacios de televisión del Canal Uno, así como reglamentar las condiciones de emisión del espacio destinado al Defensor del Televidente, a fin de que la audiencia conozca el trámite y solución a las quejas y demás aspectos relacionados con los contenidos de la programación y de la publicidad, gestionados por el canal a través del citado defensor;

Así las cosas, si bien es cierto que el acuerdo demandado se fundamentó entre otras disposiciones en lo señalado en el artículo 11 de la Ley 182 de 1995(1), que en efecto se refiere únicamente a los operadores privados, ello no es óbice para que en ejercicio de sus facultades de regulación la Comisión Nacional de Televisión pudiese hacer extensiva la obligación a los operadores públicos del servicio de televisión como lo es la accionante, más aún cuando la exigencia tiene por objeto garantizar los derechos de los usuarios del servicio público de televisión.

Razones por las cuales el cargo no prospera.

2. Violación del principio de legalidad.

Desarrolla el cargo el accionante con fundamento en que el principio de legalidad se traduce en el hecho de que el cumplimiento de las funciones de ejecución de la CNTV está supeditado a la ley, en la medida en que sus normas constituyen el marco que las nutre y las delimita.

En estos términos, señala la actora que la CNTV al expedir el Acuerdo 001 de 2007, debió atender los límites fijados en la Ley 335 de 1996, cuidando que la reglamentación encajara perfectamente en la ley reglamentada y efectivamente sirviera para su ejecución, no ocupándose de materias que el constituyente ha reservado exclusivamente al legislador, por lo cual los artículos 7º, 8º y 9º del acuerdo acusado desconocen el artículo 11 de la Ley 335 de 1996.

Como anotó la Sala para resolver el cargo anterior, es cierto que la Comisión Nacional de Televisión debe sujetar la regulación del servicio público de televisión a los expresos mandatos de la ley, en este sentido al no ser el único fundamento del Acuerdo 001 de 2007 el artículo 11 de la Ley 335 de 1996, pues la competencia de la Comisión Nacional de Televisión tiene fundamento no sólo en la ley en sentido estricto, sino también en la Constitución Política, como norma superior fundante del Estado social de derecho.

La Constitución Política de 1991, ha elevado a rango constitucional el principio de legalidad como uno de los pilares del Estado social de derecho, según el cual las autoridades administrativas, en las decisiones que adoptan, están obligadas a adecuarse a la ley, entendida como el conjunto de reglas preestablecidas.

Por ello, corresponde al ente administrativo, en este caso a la Comisión Nacional de Televisión expedir la regulación para hacer efectivos los postulados constitucionales y legales, que constituyen no solo su fundamento sino el límite a su acción(2) para regular el servicio público de televisión, disposiciones previstas en los artículos 76 y 77 trascritos, sino también su desarrollo legal contenido en la Ley 182 de 1995 y 335 de 1996, vigentes al momento de la expedición del acuerdo objeto de la demanda.

En el presente caso, no hay duda que la Comisión Nacional de Televisión sujetó la decisión relacionada con la obligación de destinar un espacio al Defensor del Televidente a los operadores públicos de cubrimiento nacional y regional, a lo previsto en la Ley 182 de 1995 y por ende, no excedió los límites que el ordenamiento jurídico le impone, según se lee en las disposiciones trascritas.

La Sala recuerda que como lo ha señalado la Corporación la Comisión Nacional de Televisión como autoridad administrativa de origen constitucional, en el ámbito de su competencia está facultada para expedir actos de contenido general, para dar cumplimiento a las funciones propias del organismo dentro de los precisos parámetros que le fije la ley.

Así ha señalado:

“El Presidente de la República es, ciertamente, el titular constitucional de la potestad reglamentaria, pero ello no quiere decir que dentro de su ámbito de competencia y nivel de subordinación jerárquica y normativa, las demás autoridades administrativas no puedan adoptar medidas de carácter general a fin de cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores relativas a los asuntos a su cargo, de donde, como titulares de autoridad administrativa, están investidas de las facultades o potestades propias de la administración, dentro de las cuales está justamente la reglamentaria. De allí que los actos administrativos generales pueden emanar de cualquier autoridad administrativa, en lo que concierna a los asuntos a su cargo”(3).

La jurisprudencia de la Corte Constitucional, además ha destacado la naturaleza e importancia del servicio público de televisión:

1. La televisión, un bien social al servicio de las libertades públicas, la democracia y el pluralismo.

Ya en varias oportunidades esta corporación ha destacado las especiales características del servicio público de la televisión(4), dado el impacto y la capacidad de penetración de ese medio de comunicación y su incidencia, según sea el uso que se le dé al mismo, incluso en los procesos de consolidación o debilitamiento de las democracias; ello explica por qué dicha materia fue abordada directamente por el Constituyente, el cual otorgó el diseño de la correspondiente política al legislador, a la ley, y la regulación y ejecución de la misma a una entidad autónoma del orden nacional (C.P., art. 76). Ha dicho la Corte:

“... La televisión, sobra decirlo, ocupa, un lugar central en el proceso comunicativo social. La libertad de expresión y el derecho a informar y ser informado, en una escala masiva, dependen del soporte que les brinda el medio de comunicación. La opinión pública, no es ajena a las ideas e intereses que se movilizan a través de la televisión. Por consiguiente, el tamaño y la profundidad de la democracia, en cierta medida resultan afectados por la libertad de acceso y el pluralismo que caracterice la televisión y ellas, sin lugar a dudas, pueden resentirse cuando el medio se convierte en canal propagandístico de la mayoría política, o más grave aún de los grupos económicos dominantes. En otro campo, la televisión despliega efectos positivos o negativos, según sea su manejo, para la conservación y difusión de las diferentes culturas que convergen en una sociedad compleja. Los efectos de las políticas y regulaciones en esta materia, unido al poder que envuelve la intervención en el principal y más penetrante medio de comunicación social, exige, que su manejo se guíe en todo momento por el más alto interés público y que ningún sector o grupo por sí solo, así disponga de la mayoría electoral, pueda controlarlo directa o indirectamente” (C. Const., Sent. C-497/95, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

Esa singular y significativa influencia del servicio público de la televisión en la sociedad contemporánea, en la cual el desarrollo integral del individuo y su fortalecimiento como ser autónomo e independiente dependen, en gran medida, de la capacidad que tenga este como receptor y emisor de información, además del manifiesto interés de esa misma sociedad, en el sentido de que el manejo del medio masivo de comunicación más importante de nuestra era, en nuestro país se sustrajera del dominio de los más fuertes grupos políticos y económicos, y en cambio se diseñaran e implementaran mecanismos que permitieran la democratización del mismo, constituyeron el fundamento de la decisión plasmada en la Carta Política de 1991, de que fuera un organismo autónomo (C.P., art. 77), sujeto a un régimen legal propio, el encargado de dirigir el desarrollo de la política que en materia de televisión determine la ley.

“La autonomía de la Comisión Nacional de Televisión no es, pues, un simple rasgo fisonómico de una entidad pública descentralizada. En dicha autonomía se cifra un verdadero derecho social a que la televisión no sea controlada por ningún grupo político o económico y, por el contrario, se conserve siempre como un bien social, de modo que su inmenso poder sea el instrumento, sustrato y soporte de las libertades públicas, la democracia, el pluralismo y las culturas” (C. Const., Sent. C-497/95, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz)(5).

En síntesis, las facultades atribuidas tanto por mandato constitucional, como por ministerio de la ley marco que regula la televisión, a la Comisión Nacional de Televisión, son claras y permiten concluir que este organismo tenía atribuciones suficientes para expedir el acto por el cual se obliga a los operadores del Servicio Público de Televisión a establecer una franja para el Defensor del Televidente, razón por la cual el acto demandado, que así lo estableció, no contraría el ordenamiento jurídico que le sirvió de fundamento.

Las anotadas consideraciones conducen a declarar la improsperidad de este cargo formulado contra el Acuerdo 001 de 2007.

3. Falsa motivación.

La actora hace consistir este cargo en el hecho de que en los considerandos del Acuerdo 001 de 2007, se invoca principalmente como fundamento, el artículo 11 de la Ley 335 de 1996, norma que sólo hace referencia a la obligación de emitir el Espacio del Defensor del Televidente a los operadores privados del servicio público de televisión, situación que por ende, descarta a los operadores públicos de cubrimiento nacional y regional y los concesionarios de espacios de televisión del Canal Uno.

Tampoco este cargo está llamado a prosperar porque el hecho de que se haya invocado en las consideraciones del Acuerdo 001 de 2007 el artículo 11 de la Ley 335 de 1996, no significa que este sea la única disposición que dio lugar a la expedición del acuerdo acusado, como se anotó en el primer cargo de incompetencia, fueron numerosas las disposiciones que sirvieron de fundamento a la expedición del citado acuerdo, particularmente los artículos 76 y 77 de la constitución política y los artículos 4º y 5º literales a y c; 12 literal a y 53 de la Ley 182 de 1995 y tan solo en la parte considerativa se hace mención de otras disposiciones para regular el tema relativo a la franja que deben asignar los operadores de televisión, sean públicos o privados, del defensor del televidente.

Luego no se desvirtúa la legalidad del acuerdo acusado, con fundamento en la falsa motivación alegada.

Al no haberse desvirtuado la legalidad de los artículos 7º, 8º y 9º del Acuerdo 001 de 2007, expedido por la Comisión Nacional de Televisión, hay lugar a negar las súplicas de la demanda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. NEGAR las súplicas de la demanda, por los motivos señalados en la parte motiva de esta providencia.

En firme esta providencia, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha».

(1) ART. 11.—Los operadores privados del servicio de televisión deberán reservar el 5% del total de su programación para presentación de programas de interés público y social. Uno de estos espacios se destinará a la Defensoría del Televidente. El Defensor del Televidente será designado por cada operador privado del servicio de televisión.

(2) Rivero… Op. Cit. pág. 13.

(3) Nota original de la sentencia citada: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. C. P. Juan Alberto Polo Figueroa. Bogotá, D. C., 24 de agosto de 2000. Radicación 6096.

(4) Nota original de la sentencia citada: “Las telecomunicaciones desde tiempo atrás han sido catalogadas por el legislador colombiano como un servicio público...” (C. Const., Sent. C-189/94, M. P. Carlos Gaviria Díaz). Actualmente dicha característica se consagra expresamente en el artículo 1º de la Ley 182 de 1995: “... La televisión es un servicio público sujeto a la titularidad, reserva, control y regulación del Estado...”.

(5) Corte Constitucional, Sentencia C-711 de 1996, M. P. Fabio Morón Díaz.