Sentencia 2010-00478/19300 de mayo 4 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicado: 730012331000201000478 01 (19300)

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Acción: Simple nulidad

Demandante: Israel Otálora Arias

Demandada: Municipio de Ibagué

Decisión: Confirma la sentencia

Asunto: Impuesto de alumbrado público

FALLO

Bogotá, D.C., cuatro de mayo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 14 de diciembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que denegó las súplicas de la demanda.

2. PROBLEMA JURÍDICO.

Corresponde a la Sala analizar la legalidad del Acuerdo 001 de 2010, para lo cual debe verificar si este se expidió para modificar una norma derogada y si reproduce un acto anulado.

3. CASO CONCRETO.

3.1. Para efectos de resolver el problema jurídico descrito, esta Sala considera necesario relacionar por orden cronológico los actos administrativos y los hechos relevantes a la litis:

3.1.1. Mediante el Acuerdo 127 del 26 de diciembre de 1995, se incrementó al 17% del consumo de energía eléctrica las tarifas del alumbrado público para los usuarios residencial, comercial, oficial, industrial, y hotelero(2).

3.1.2. Posteriormente, el Acuerdo 004 del 20 de febrero de 2003, modificó las tarifas de alumbrado público en la ciudad de Ibagué, estableció topes máximos, y otras disposiciones relativas al tributo.

Esta regulación estableció la tarifa en porcentajes diferentes, atendiendo a los sectores y al estrato socioeconómico(3). En lo referente a las derogatorias, dispuso: “el presente acuerdo rige a partir de la fecha de publicación y deroga las demás disposiciones que le sean contrarias(4)”.

3.1.3. De esta manera, el Acuerdo 004 de 2003, derogó tácitamente el Acuerdo 127 de 1995, en tanto realizó una cambio normativo que generó una incompatibilidad entre lo regulado en ese nuevo acuerdo y en el que antes regía (Ac. 127/95).

Lo anterior, se funda en el principio de la prevalencia de la norma posterior, establecido en el artículo 2º de la Ley 153 de 1887, toda vez que cuando se expide una nueva disposición, la anterior queda derogada si es contraria o se opone a la nueva.

3.1.4. Mediante la sentencia del 11 de septiembre de 2009, el Tribunal Administrativo del Tolima declaró la nulidad del Acuerdo 004 del 20 de febrero de 2003. Esta providencia se encuentra ejecutoriada tal como consta en la certificación suscrita por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Tolima(5).

3.1.5. Posteriormente, el Acuerdo 001 del 22 de enero de 2010, modificó las tarifas para el cobro del impuesto del servicio de alumbrado público establecidas en el Acuerdo 127 de 1995.

3.1.6. Teniendo en cuenta que el Acuerdo 001 de 2010 dispuso la modificación del Acuerdo 127 de 1995, y que este último fue derogado por una norma que fue declarada nula por la Jurisdicción, es necesario analizar los efectos de esa decisión en los mencionados acuerdos.

3.2. Primer cargo: El acto administrativo acusado modifica una norma derogada. Efectos de la declaratoria de nulidad del Acuerdo 004 de 2003.

3.2.1. Según la parte demandante, el hecho de que el Acuerdo 004 de 2003, hubiere derogado el Acuerdo 127 de 1995 y, posteriormente, fuera declarado nulo, no implica que la norma derogada recobre su vigencia.

Además, sostuvo que el artículo 14 de la Ley 153 de 1887 establece que una ley derogada no revivirá por la sola referencia que de ella se haga, ni por haber sido abolida la ley que la derogó.

3.2.2. De acuerdo con la doctrina, cabe señalar que la nulidad es la sanción al incumplimiento de los requisitos señalados para la perfección de un acto jurídico. Se concreta esa penalidad en el desconocimiento de cualquier efecto jurídico a la manifestación de voluntad expresada con infracción a los necesarios requerimientos jurídicos legales(6).

3.2.3. La nulidad de los actos administrativos reglamentarios o generales, en principio, dejan incólumes las situaciones jurídicas consolidadas hasta la ejecutoria de la sentencia que declara la nulidad.

Sobre las situaciones jurídicas no consolidadas esta Sala ha fijado la posición, según la cual las sentencias de nulidad de actos de carácter general tienen efecto inmediato(7), es decir, sobre aquellas que se debatían ante las autoridades administrativas o ante esta jurisdicción; por lo tanto, las “afecta”, de manera inmediata.

3.2.4. La nulidad de ese tipo de actos puede generar un aparente vacío normativo en la medida en que se anule un acto general que reguló una materia determinada derogando la regulación preexistente.

En estos eventos, el juez de lo contencioso administrativo puede proveer en el sentido de entender que la nulidad del acto general implica el recobro de la vigencia de las normas que se derogaron por el acto anulado. Esta conclusión tiene por objeto, en primer lugar, evitar el eventual vacío normativo que quedaría sobre la materia regulada por el acto anulado y, en segundo lugar, propender por la seguridad jurídica que implica que la administración siempre debe contar con normas legales o reglamentarias para desarrollar su función, todo eso, en virtud del principio de la autotutela normativa que se predica de la función administrativa.

3.2.5. El efecto de la sentencia de nulidad de los reglamentos y actos generales frente a las normas derogadas por el propio acto o reglamento que se anula es el de, en principio, revivir la vigencia de la norma derogada siempre que haya vacío normativo, vacío que entorpecería la acción de la administración.

3.2.6. Para la Sala, en el caso específico de la declaratoria de nulidad de una norma derogatoria, como en este caso, la del Acuerdo 004 de 2003, produce la reincorporación al sistema jurídico de las disposiciones derogadas.

Así, el efecto de esa declaratoria es que el acto derogatorio pierde validez y, por ende, las normas que fueron derogadas recuperen sus efectos jurídicos. Salvo cuando se presenten situaciones individuales consolidadas, evento en el cual le corresponderá al juez de conocimiento analizar los efectos de la nulidad, atendiendo las circunstancias particulares y concretas de cada caso.

3.2.7. Como el juzgamiento de la legalidad del acto administrativo demandado se realiza respecto de la observancia de las normas constitucionales y legales a las cuales debía sujetarse su expedición y, por ende, no se analiza una situación jurídica particular consolidada, los efectos de la declaratoria de nulidad del Acuerdo 004 de 2003, son plenos, es decir, la consecuencia jurídica no es otra que la vigencia de la norma derogada, esto es, del Acuerdo 127 de 1995.

3.2.8. En este punto, es importante precisar que el hecho de que se recobren los efectos del Acuerdo 127 de 1995 no desconoce lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 153 de 1887(8), pues esa reincorporación normativa no se deriva de la referencia que se hubiere hecho en una disposición posterior ni de la abolición(9) (derogatoria) de la ley que la derogó, sino de los efectos de la declaratoria de nulidad del Acuerdo 004 de 2003.

Se debe diferenciar la declaratoria de nulidad de la derogación de una norma legal, porque se trata de conceptos jurídicos distintos, pues los mismos difieren por sus autores, motivos y fines.

Así, la derogación se deriva de la libertad política del Congreso, o de los concejos municipales, o de las asambleas departamentales, de expulsar del ordenamiento una norma que hasta ese momento era válida. Por ello, es razonable que, por razones de seguridad jurídica, la sola mención de la disposición derogada no reviva sus efectos jurídicos, sino que solo pueda recuperarlos cuando sea reproducida en una nueva norma.

En cambio, como se indicó, la nulidad surge de un conflicto entre un acto administrativo y una norma jurídica superior. En ese caso, el juez debe analizar la legalidad del acto y determinar si el mismo se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico. Por consiguiente, esa declaratoria puede surtir efectos, dependiendo de que se presenten o no situaciones jurídicas consolidadas.

En ese orden de ideas, en la derogación se requiere otra norma eficaz que extinga la primera, y se dice que está anulado un acto cuando por sentencia definitiva se consideró afectado de vicios que le impidieron producir efectos(10).

3.2.9. En este caso, el Acuerdo 127 de 1995 no recuperó sus efectos jurídicos porque la norma que lo derogó hubiere sido abolida (derogada), sino por el hecho de que la misma no pudo producir efectos legales al haber sido anulada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

3.2.10. Teniendo en cuenta que el Acuerdo 127 de 1995(11) recobró su vigencia, podía ser modificado por el Acuerdo 001 de 2010 (acto acusado). Por consiguiente, la norma demandada no se sustentó en una disposición jurídica derogada.

En consecuencia, no prospera el cargo.

3.3. Segundo cargo. El acto demandado reproduce una norma anulada.

3.3.1. Para el apelante, el Acuerdo 001 de 2010 es reproducción de una norma anulada, el Acuerdo 004 de 2003, en tanto se limita a modificar las tarifas del impuesto de alumbrado público, y no tiene soporte jurídico porque no existe una norma anterior que lo establezca. Además, el Acuerdo 127 de 1995 no crea el impuesto ni establece los demás elementos de la obligación tributaria.

3.3.2. Por su parte, la parte demandada, en la contestación de la demanda, afirmó: como ya se mencionó, en las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, con fundamento en esta normativa, el Municipio de Ibagué, mediante los Acuerdos 60 y 082 de 1987, 127 de 1995 y 004 de 2003 (sic) el impuesto de alumbrado público, el cual se ha venido aplicando porque la norma no ha desaparecido, solo se anuló el Acuerdo 004 de 2003(12).

3.3.3. Es importante precisar que frente a la anterior afirmación, la parte demandante no realizó manifestación alguna ni controvirtió la existencia de los Acuerdos 60 y 082 de 1987.

Y a ello debe agregarse:

3.3.3.1. El Acuerdo 060 de 1987 corresponde al Código de Rentas del Municipio de Ibagué, en el cual se reguló el impuesto de alumbrado público en los artículos 13, 14 y 15. Por consiguiente, no es procedente el argumento del actor en el que sostiene que el Acuerdo 004 de 2003 era la única norma que establecía el tributo en esa jurisdicción.

3.3.3.2. Los Acuerdos 001 de 2010 y 127 de 1995 establecen las tarifas del impuesto de alumbrado público pero no se puede considerar que no tengan soporte jurídico, pues, antes de su expedición, existía el Acuerdo 060 de 1987 que estableció y reguló ese tributo en el municipio.

3.4. En cuanto al argumento de la parte demandante en el que sostiene que el Acuerdo 001 de 2010 constituye una reproducción parcial de una norma anulada (Ac. 4/2003) porque ambos versan sobre la modificación de tarifas del impuesto de alumbrado público y fueron expedidos por el Concejo Municipal de Ibagué, se hacen las siguientes precisiones:

3.4.1. El artículo 158 del Código Contencioso Administrativo establece:

“ART. 158.—Reproducción del acto suspendido. Subrogado por el artículo 34 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989. Ningún acto anulado o suspendido podrá ser reproducido por quien los dictó, si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas a menos que con posterioridad a la sentencia o al auto hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión.

Deberán suspenderse provisionalmente los efectos de todo acto proferido con violación de los anteriores preceptos. La orden de suspensión, en este caso, deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, a pesar de que contra ella se interponga el recurso de apelación.

Cuando estando pendiente un proceso se hubiere ordenado suspender provisionalmente un acto, y la misma Corporación o funcionario lo reprodujere contra la prohibición que prescribe este artículo, bastará solicitar la suspensión acompañando copia del nuevo acto. Estas solicitudes se decidirán inmediatamente, cualquiera que sea el estado del proceso, y en la sentencia definitiva se resolverá si se declara o no la nulidad de estos actos (...)”.

3.4.2 .De conformidad con la norma transcrita, se observa que la prohibición de reproducir actos anulados, se configura bajo los siguientes presupuestos:

— Que se haya declarado la nulidad o suspensión de un acto administrativo.

— Que se reproduzca ese mismo acto, conservando la esencia de las disposiciones anuladas o suspendidas.

— Que quien lo reproduzca sea el mismo que haya proferido el acto inicial anulado o suspendido.

— Que no hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión.

3.4.3. En el presente caso se encuentra demostrada la nulidad del Acuerdo 004 de 2003. Al cotejarse ese acto administrativo con el acusado, se advierte que ambos regulan las tarifas del impuesto de alumbrado público en el Municipio de Ibagué, y fueron proferidos por la misma corporación popular.

3.4.4. Sin embargo, se advierte que han desaparecido los fundamentos que dieron lugar a la anulación, como pasa a explicarse:

3.4.4.1. En la sentencia del 11 de septiembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, se observa que el fundamento de la declaratoria de nulidad del Acuerdo 004 de 2003, fue el siguiente:

“De acuerdo a lo indicado en la cita jurisprudencial precedente, el Concejo Municipal de Ibagué, en el Acuerdo 004 de 2003, desarrolló los elementos del “impuesto de alumbrado público”, entre ellos, el hecho generador, sin que exista norma superior que señale los parámetros para determinar sus componentes que le permita crear el gravamen, por lo cual ante la ausencia de determinación legal de los elementos estructurales del impuesto, el Concejo carece de competencia derivada para desarrollarlo, motivo por el cual el acto administrativo demandado debe declarado nulo”(13).

3.4.4.2. Es importante aclarar que con la declaratoria de nulidad, el contenido normativo del Acuerdo 004 de 2003 desapareció del ordenamiento jurídico, pero no el impuesto de alumbrado público, en tanto su imposición se encuentra autorizada por las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, y su implementación en el Municipio de Ibagué, por el Acuerdo 060 de 1987.

3.4.4.3. Si bien el fundamento de la declaratoria de nulidad expuesto en la sentencia del 11 de septiembre de 2009, daría lugar a considerar que el concejo municipal no estaba facultado para establecer la tarifa del impuesto de alumbrado público en el Acuerdo 001 de 2010, advierte la Sala que el Consejo de Estado modificó la línea jurisprudencial que venía aplicando en materia de facultad impositiva de las entidades territoriales, con ocasión del pronunciamiento de la Corte Constitucional, en la Sentencia C-504 de 2002, que al revisar la constitucionalidad del literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, y el artículo 1º de la Ley 84 de 1915, concluyó que esas normas no vulneraban el principio de legalidad tributaria establecido en el artículo 338 de la Constitución Política(14).

Así, y en virtud de los principios de autonomía y descentralización territorial, el criterio actual de la Sala, en materia de facultad impositiva territorial, reconoce la autonomía fiscal de los municipios para regular directamente los elementos de los tributos que la ley les haya autorizado(15).

3.5. Por lo expuesto, no se dará prosperidad al recurso de apelación, razón por la cual se confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 14 de diciembre de 2011 del Tribunal Administrativo del Tolima, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase».

2 Fl. 6, c. p.

3 Fl. 10, c. p. Residencial Estrato 1: 12%, Residencial Estrato 2: 13%, Residencial Estrato 3: 14%, Residencial Estrato 4: 16%, Residencial Estrato 5: 17%, Residencial Estrato 6: 17%, Comercial: 15%, Industrial: 15%, Lotes Urbanos no construidos: 10%.

4 Artículo 13. Fl. 11, c. p.

5 Fl. 23, c. p.

6 Jaime Orlado Santofimio Gamboa, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Página 327, Universidad Externado de Colombia, 4 ed, 2007.

7 Sentencia del 13 de junio de 2013, radicado 25000232700020080012501 (18828), C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez (E).

8 ARTÍCULO 14. Una ley derogada no revivirá por sí sola las referencias que a ella se hagan, ni por haber sido abolida la ley que la derogó. Una disposición derogada solo recobrará su fuerza en la forma en que aparezca reproducida en una ley nueva.

9 Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. Abolir: 1. Derogar, dejar sin vigencia una ley, precepto o costumbre.

10 Miguel Moreno Jaramillo, citado en el Libro Tratado de Derecho Administrativo, Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Tomo II, Página 330, Universidad Externado de Colombia, 4 ed. 2007.

11 Mediante sentencia del 13 de noviembre de 1998, C.P. Julio Enrique Correa Restrepo, expediente 9124, se declaró la legalidad del Acuerdo 127 de 1995.

12 Fl. 91, c. p.

13 Fl. 20, c. p.

14 Sentencia del 23 de mayo de 2010, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, expediente 19071, del 11 de marzo de 2010, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 16667, del 9 de julio de 2009, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, expediente 16544.

15 ibídem.