Sentencia 2010-00480/23211 de abril 19 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicado: 500012331000201000480 01 [23211]

Consejero Ponente: Milton Chaves García

Actor: ECOPETROL S.A.

Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Actor: Ecopetrol S.A.

Demandado: Municipio de Acacías - Meta

Temas: Impuesto de alumbrado público (septiembre a diciembre de 2009)

Bogotá D.C. diecinueve de abril de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «CONSIDERACIONES DE LA SALA

En los términos del recurso de apelación presentado por ECOPETROL S.A., la Sala precisa si se ajustan a derecho los actos por los cuales el municipio de Acacías liquidó a la actora el impuesto de alumbrado público por los periodos de septiembre a diciembre de 2009.

En la apelación, la actora no cuestiona, en realidad, si con el impuesto de alumbrado público se gravan o no actividades de explotación de petróleo, como lo hizo en la demanda. Acepta que el hecho generador del impuesto es ser usuario potencial del servicio de alumbrado público, como de tiempo atrás lo ha precisado la Sección(5), pero alega que el Municipio no probó que ECOPETROL tuviera la citada calidad.

No obstante, la discusión sobre si la demandante tiene o no la calidad de usuario potencial del servicio de alumbrado público en el municipio de Acacías tiene relación directa con el punto objeto de controversia, esto es, si con el impuesto de alumbrado público se grava o no la actividad de explotación de petróleo.

Ello es así, teniendo en cuenta que en los actos demandados consta que el Municipio determinó a ECOPETROL el impuesto de alumbrado público por los periodos en discusión porque "consume energía eléctrica en los pozos Castilla Norte, Pozos Chichimene y estación Chichimene de la jurisdicción del municipio de Acacías"(6) Y según el artículo 215 numeral 2 del Acuerdo

48 de 2008, son sujetos pasivos del citado impuesto, entre otros, los

consumidores de energía eléctrica, siendo la base gravable "el consumo de energía por cada período o ciclo de facturación que realice la empresa comercíalízadora de energía correspondiente", de acuerdo con el artículo 215 numeral 4 del mismo acuerdo.

Pues bien, para resolver la apelación, la Sala reitera el criterio fijado en sentencia de 8 de junio de 2017(7), en el que se analizó un asunto similar entre las mismas partes.

En la referida sentencia, la Sala reiteró, a su vez, el fallo de 11 de marzo de 2010(8), que constituye ya criterio constante de la Sección y en el cual se concluyó que con el impuesto de alumbrado público no se violan los artículos 27 de la Ley 142 de 1994 ni 16 del Código de Petróleos, esto es, en su orden y en lo que interesa a este asunto, la prohibición de gravar con tributos locales y la exención de estos tributos sobre la actividad de explotación de recursos naturales renovables.

Dado que este aspecto no fue realmente materia de apelación, basta con reiterar que con base en las sentencias de la Corte Constitucional que declararon la exequibilidad de los artículos 27 de la Ley 141 de 1994(9) y 16 del Decreto 1056 de 1953 o Código de Petróleos(10), al igual que lo expuesto por la Corte Constitucional en sentencia C-221 de 1997(11), en el referido fallo de 11 de marzo de 2010, esta Sección concluyó que las normas sobre el impuesto de alumbrado público no pretenden gravar la explotación de recursos naturales ni se afectan los ingresos por regalías pues el citado impuesto "tiene como objeto imponible el servicio de alumbrado público y como hecho generador, el hecho de ser usuario potencial del servicio".

Al respecto, en la sentencia de 11 de marzo de 2010, la Sección concluyó que "la exención prevista en el artículo 16 del Código de Petróleos y la prohibición establecida en el artículo 27 de la Ley 141 de 1994 no se ínmíscuye[n] en los tributos propios de los munícípíos(12)

En conclusión, el impuesto de alumbrado público no grava la actividad de explotación de petróleo, pues, se insiste, el hecho imponible es el servicio de alumbrado público, que se presta a toda la comunidad, y el hecho generador es ser usuario potencial del citado servicio.

Por tanto, los actos administrativos que liquidaron a ECOPETROL el impuesto de alumbrado público por los meses de septiembre a diciembre de 2009 no vulneran el artículo 27 de la Ley 141 de 1994 ni el artículo 16 del Código de Petróleos porque no tienen como fin gravar la explotación de recursos naturales no renovables sino determinar el impuesto a cargo del sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público, que, se reitera, no incide en ninguna de las actividades o bienes a que se refieren el artículo 16 del Código de Petróleos o el artículo 27 de la Ley 141 de 1994(13).

Resta analizar si la actora es usuaria potencial del servicio de alumbrado público en el municipio de Acacías.

Según el artículo 215 numeral 2 del Acuerdo 48 de 2008 del Concejo Municipal de Acacías, vigente para los periodos en discusión, son sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público "todas las personas naturales o jurídicas que sean usuarios, suscriptores o consumidores de energía eléctrica, los propietarios o poseedores o tenedores a cualquier título de

predios no incorporados como suscriptores del servicio de energía o los propietarios o poseedores o tenedores a cualquier título de predios que desarrollen las actividades económicas especiales previstas en este acuerdo"(14).

Por su parte, el artículo 215 numeral 4 del Acuerdo 48 de 2008 dispone que para los sectores industriales, comerciales, de servicios y entidades oficiales, la base gravable es "e/ consumo de energía por cada periodo o ciclo de facturación que realice la empresa comercializadora de energía"(15)

Los actos demandados fijaron el impuesto de alumbrado público a la actora por los periodos de septiembre a diciembre de 2009 porque "consume energía eléctrica" en los pozos Castilla Norte y Chichimene y en la estación Chichimene, ubicados en la jurisdicción del municipio de Acacías.

En sentencia de 11 de marzo de 2010(16), la Sección precisó que la "mayor dificultad que ofrece la regulación del impuesto al servicio de alumbrado público es la cualificación del sujeto pasivo, la determinación del momento en que nace la obligación a su cargo y, por ende, la determinación de la magnitud cuantitativa del hecho generador con la que se pretende sufragar el costo del servicio."

Precisó, también, lo siguiente(17) :

"[u]na de las fórmulas que han adoptado los concejos municipales es la de asociar el servicio de alumbrado público con el servicio domiciliario de energía eléctrica porque el alumbrado público forma parte del Sistema Interconectado Nacional y comparte con el servicio público domiciliario de energía eléctrica, el sistema de transmisión nacional y los sistemas de distribución". 

Bajo estos presupuestos, el sujeto pasivo del impuesto, el nacimiento de la obligación tributaria (causación) y la magnitud del impuesto (base gravable y tarifa) coinciden con el usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica, con la facturación que se le formula a ese usuario y con la cantidad de kv que consume. 

Esta es la fórmula que eligió el municipio de [...] para gravar dentro de la jurisdicción territorial del municipio a los usuarios potenciales del servicio de alumbrado público." 

Ahora bien, el municipio de Acacías optó por fijar la causación y el sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público teniendo en cuenta la calidad de consumidor de energía, o lo que es lo mismo, de usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica.

En consecuencia, de conformidad con el Acuerdo 48 de 2008, el consumo de energía eléctrica en el Municipio es un referente para ser usuario potencial del servicio de alumbrado público en Acacías, pues implica que se reside en el municipio. En el mismo sentido, en la sentencia de 11 de marzo de 2010, exp 16667, la Sección precisó que "es usuario potencial todo sujeto que forma parte de una colectividad que reside en determinada jurisdicción territorial. No se requiere que el usuario reciba permanentemente el servicio, porque el servicio de alumbrado público, en general, es un servicio en constante proceso de expansión".

En el caso en estudio, en la liquidación oficial del impuesto, el Municipio sostuvo que ECOPETROL consume energía eléctrica en el municipio de Acacías en dos pozos petroleros y en una estación y que por esa razón es sujeto pasivo del impuesto (18)• Por lo tanto, es usuario potencial del servicio de alumbrado público en el Municipio.

Sostuvo, igualmente, que según el artículo 215 numeral 5.2 del Acuerdo 48 de 2008, para los sectores industrial, comercial, de servicios entidades oficiales la tarifa es del 7% del valor del consumo de energía y que la base de liquidación de la energía eléctrica "se hará sobre el valor de energía de nivel de tensión 1 que cobra el comercializador local de energía. Para efectos de esta liquidación deberá informar a la Tesorería Municipal la cantidad de energía consumida dentro de los primeros cinco

(5) días hábiles; si no lo hicieren se liquidará con base en la capacidad máxima instalada." 

Con base en la norma citada, el Municipio señaló lo siguiente(19) :

"Que conforme a la información suministrada por la Electrificadora del Meta S.A. E.S.P, el costo del servicio de nivel de tensión 1 ($/kwh) para los meses de septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2009, es de 322.17, 322.57 y317.97, respectivamente. 

Que Ecopetrol informó al Área de Recaudos mediante comunicaciones de fechas 26 de octubre, 18 de noviembre y 16 de diciembre de 2009 los consumos correspondientes a los meses de septiembre de 9.395.892 kwjhr, octubre 9.761.280 kwjhr y noviembre 9.468.000 kwjhr, respectivamente.

Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 215 nuera/ (sic) 5.2 del Acuerdo 048 de 2008 en caso en el que la empresa no certifique la energía consumida se tendrá en cuenta la capacidad máxima instalada para el efecto se hará el cálculo con el reporte suministrado en el mes inmediatamente anterior; respecto a la liquidación del mes de diciembre, se tendrá en cuenta el reporte suministrado en el mes de noviembre de 9.468.000 Kw/hr.

De conformidad con lo antes expuesto, este acto administrativo contiene y liquida el impuesto de alumbrado público a ECOPETROL S.A., para lo cual ha tomado como referencia para el precio de energía la información que EMSA empresa que distribuye y comercializa la energía en esta jurisdicción ha publicado en su página web".

Así pues, está demostrado que, por los periodos en discusión, la actora era sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público, pues consumió energía eléctrica en los pozos petroleros y la estación ubicados en el municipio de Acacías. La misma actora lo reconoció al informar al área de recaudos del Municipio los consumos de energía correspondientes.

Lo anterior significa que también está probado que por los periodos en discusión la actora era usuaria potencial del servicio de alumbrado público en el municipio de Acacías, por lo que no es cierto que el municipio no probó tal circunstancia.

Además, como lo precisó la Sala en sentencia de 11 de marzo de 2010, exp 16667, "es usuario potencial todo sujeto que forma parte de una colectividad que reside en determinada jurisdicción territorial. [ ...] El hecho de que potencialmente la colectividad pueda beneficiarse del mismo, justifica que ningún miembro quede excluido de la calidad de sujeto pasivo"(20)

En el mismo sentido, la sentencia valoró debidamente las pruebas que existen en el proceso, que la actora no controvirtió, y las normas sustanciales invocadas en la demanda.

Frente al argumento de que el municipio demandado no analizó los demás elementos esenciales del impuesto porque no tuvo en cuenta las circunstancias en que la actora desarrolla la actividad en el Municipio, la Sala entiende que, de manera confusa, la actora sostiene que no es sujeto pasivo del impuesto en el municipio, por lo que se remite a lo expuesto al analizar dicho cargo.

Las razones que anteceden son suficientes para confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

CONFIRMAR la sentencia apelada, proferida el 4 de abril de 2017 por el Tribunal Administrativo del Meta.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

5 Ver sentencia de 11 de marzo de 2010, exp 16667 C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

6 Folio 18

7 Expediente 21644 C. P (E) Stella Jeannette Carvajal Basto.

8 Expediente 16667, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

9 Artículo 27.- Prohibición a las entidades territoriales. Salvo las previsiones contenidas en las normas legales vigentes, las entidades territoriales no podrán establecer ningún tipo de gravamen a la explotación de los recursos naturales no renovables. (La sentencia C-567 de 1995 declaró exequible el artículo 27 de la Ley 141 de 1994)

10 Artículo 16. La exploración y explotación del petróleo, el petróleo que se obtenga, sus
derivados y su transporte, las maquinarias y demás elementos que se necesitaren para su beneficio y para la construcción y conservación de refinerías y oleoductos, quedan exentos de toda clase de impuestos departamentales y municipales, directos o indirectos, lo mismo que del impuesto fluvial. (La sentencia C-537 de 1998 declaró exequible el artículo 16 del Código de Petróleos)
"En la referida sentencia, la Corte precisó que "las regalías y los impuestos sobre
recursos no renovables son compatibles, siempre y cuando el impuesto no recaiga sobre la explotación misma, la cual se encuentra exclusivamente sujeta al régimen de regalías.

11 "En la referida sentencia, la Corte precisó que "las regalías y los impuestos sobre
recursos no renovables son compatibles, siempre y cuando el impuesto no recaiga sobre la explotación misma, la cual se encuentra exclusivamente sujeta al régimen de regalías.

12 Expediente 16667 C.P doctor Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

13 Sentencia de 8 de junio de 2017, exp 21644 C P (E) Stella Jeannette Carvajal Basto

14 Folio 18

15 Folio 18

16 Exp 16667 C.P Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

17 Ibídem

18 Folio 19

19 Folios 19 y 20

20 Exp. 16667 Consejero Ponente Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.